Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 14 gennaio 2020, n. 8

Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 14 gennaio 2020, n. 8
MASSIMA
Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, 14 gennaio 2020, n. 8
Dall’analisi testuale dell”art. 19 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 emerge chiaramente che, in materia di trasporto funebre, essa non ha introdotto alcun formale divieto o alcun obbligo a carico delle confraternite (nella specie: né il divieto di utilizzare mezzi altrui, né l’obbligo di utilizzare mezzi propri</i>, ma consente ai comuni di esigere un diritto e, nel case e  ricorrendone le condizioni, precedendo un’esenzione da questo. Tale esenzione può avere un senso per il caso in cui la confraternita svolga il servizio di trasporto esclusivamente per le salme dei propri confratelli defunti, mentre non più ha senso nel caso in cui lo svolga – al pari di qualsiasi impresa funebre (che però non beneficia della medesima esenzione) – per i trasporti funebri di soggetti ad essa estranei, meccanismo che determina un’alterazione della concorrenza, in quanto porrebbe le confraternite in una posizione di vantaggio tale da consentire loro di abbassare il costo della prestazione e di sopravvivere nel mercato più agevolmente rispetto a quanto non possano fare le imprese. Inoltre, il meccanismo in questione incentiva l’elusione della imposta stabilita.

NORME CORRELATE
Numero 00008/2020 e data 14/01/2020 Spedizione
REPUBBLICA ITALIANA
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Adunanza delle Sezioni riunite del 20 maggio 2019
NUMERO AFFARE 00053/2018
OGGETTO:
Presidenza della Regione Siciliana – Ufficio legislativo e legale.
Ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana proposto dal sig. Natalino P., contro il Comune di Cerami (EN), per l’annullamento della delibera del Consiglio comunale n. 16 del 29.04.2016, di approvazione del regolamento di polizia mortuaria.
LA SEZIONE
Vista la relazione n. 10049/228.16.8 del 15.5.2018 con cui la Presidenza della Regione Siciliana – Ufficio legislativo e legale ha chiesto il parere del Consiglio di Giustizia Amministrativa sull’affare consultivo in oggetto;
Visto il parere interlocutorio n.232 del 23.7.2018 espresso da questo Consiglio di giustizia amministrativa;
Vista, altresì, la nota prot. n. 2747 del 6.2.2019 con cui la Presidenza della Regione Siciliana -Ufficio legislativo e legale ha comunicato e documentato di aver provveduto ad integrare il contraddittorio, in ottemperanza al parere interlocutorio sopra menzionato;
Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Carlo Modica de Mohac;
PREMESSO:
1. Con atto notificato al Comune di Cerami (EN) il 1.08.2016, il sig. Natalino P. – titolare di una impresa funebre – ha proposto ricorso straordinario al Presidente della Regione Siciliana chiedendo l’annullamento della delibera del Consiglio comunale n. 16 del 29.04.2016, di approvazione del Regolamento di polizia mortuaria; e, in particolare:
a) dell’art. 95, nella parte in cui autorizza le Confraternite sprovviste di mezzi propri ad utilizzare carri funebri di altre Confraternite;
b) nonché, ove necessario (id est: se ritenuto in contrasto con la norma di legge sopra menzionata), anche dell’art.26.
Deduce che, nella parte in cui consente alle Confraternite sprovviste di mezzi propri di utilizzare carri funebri di altre Confraternite (e queste ultime ad espletare tale servizio), il Regolamento impugnato è illegittimo sia in quanto in contrasto con l’art.19 del d.P.R. 10.0.1990, n.285, sia in quanto finisce con l’autorizzare le associazioni in questione ad agire quali imprese commerciali, così favorendo la realizzazione di (o addirittura determinando) una forma di concorrenza sleale.
Richiamando il dettato di cui all’art. 2082 c.c., l’Amministrazione comunale eccepisce:
– che le Confraternite religiose svolgono “attività di mutuo soccorso, intervenendo in favore dei propri adepti proprio nel momento della morte e della sepoltura, onerandosi del trasporto, del servizio funebre e dell’approntamento dei loculi”;
– e che la circostanza che sia un’altra Confraternita a fornire il carro funebre salvaguarda la finalità di mutuo soccorso e l’assenza di scopo di lucro, il che costituisce “un valido presidio a tutela proprio della libera concorrenza nel settore, evitando l’accaparramento della clientela da parte delle imprese di pompe funebri, per il tramite delle Confraternite sfornite di carro funebre”.
4. Con nota n. 3403 del 18.04.2017, il Comune ha trasmesso il rapporto di rito, corredato da documentazione utile alla definizione del gravame.
5. Con parere interlocutorio n232 del 23.7.2018 questo Consiglio di giustizia amministrativa ha ritenuto necessario che venisse disposta l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle Confraternite, “quali soggetti portatori di un interesse qualificato alla conservazione dell’assetto definito dal provvedimento impugnato”;
6. Infine, con nota prot. n.2747 del 6.2.2019, l’Ufficio legislativo e legale della Regione siciliana ha comunicato e documentato di aver provveduto all’adempimento disposto con il predetto parere interlocutorio;
RITENUTO:
7. Il ricorso appare fondato, nei sensi e per i limitati effetti di seguito indicati.
Con unico mezzo di gravame il ricorrente lamenta eccesso di potere per violazione del principio di leale concorrenza e per contrasto fra norme interne, deducendo che, nella parte in cui consente alle Confraternite sprovviste di mezzi propri di utilizzare carri funebri di altre Confraternite ed a queste ultime di espletare tale servizio (senza specificare se esso possa, o meno, essere svolto a pagamento), il regolamento comunale impugnato è illegittimo sotto il seguente duplice profilo:
a) sia in quanto è in contrasto con l’art.19 del d.P.R. 10.9.1990, n.285;
b) sia, per violazione dei principii in tema di concorrenza, in quanto finisce implicitamente con l’autorizzare le associazioni in questione ad agire quali vere e proprie imprese commerciali, così favorendo la realizzazione di (o addirittura determinando) una forma di concorrenza sleale.
La doglianza è meritevole di accoglimento esclusivamente sotto il secondo profilo di doglianza.
7.1. Quanto al primo profilo di doglianza, esso non appare condivisibile per le ragioni che si passa ad esporre.
L’art.19 del d.P.R. 10.9.1990, n.285 stabilisce, fra l’altro:
– che “Il trasporto dei cadaveri dal luogo del decesso al deposito di osservazione, all’obitorio o al cimitero si esegue a cura del comune, in carro chiuso, sempre che non sia richiesto dagli interessati di servirsi di mezzi speciali di trasporto ai sensi dell’art. 16, comma 1, lettera a)”;
– e che “Nei casi previsti dall’art. 16, comma 1, lettera a), ove il servizio dei trasporti con mezzi speciali non sia esercitato dal comune e con diritto di privativa, il comune per i trasporti funebri che consenta di eseguire a terzi nel territorio comunale, e sempre che non si tratti di trasporti eseguiti da confraternite con mezzi propri, può imporre il pagamento di un diritto fisso la cui entità non può superare quella stabilita per trasporti di ultima categoria”.
Il ricorrente sostiene che tale articolo introduce il principio secondo cui il trasporto delle salme effettuato dalle confraternite religiose “deve” riguardare esclusivamente “i propri (ex) soci e deve essere eseguito con mezzi propri”.
Ad avviso del ricorrente (cfr. pag. 3, terzo capoverso, del ricorso) la norma in esame introdurrebbe – dunque – il “divieto” per le confraternite provviste di “mezzi propri” (id est: auto o carri funebri) di prestare il servizio di trasporto delle salme in favore di confraternite che ne siano sprovviste (o, ciò che è lo stesso, l’obbligo delle confraternite di eseguire il predetto trasporto esclusivamente con mezzi propri ed esclusivamente in favore dei propri confratelli).
Tale tesi non ha pregio.
Ed invero da una attenta lettura dell’art.19 del d.P.R. n.285 del 1990, basata su una corretta analisi logica del testo, emerge tutt’altro.
E cioè:
– che il servizio di trasporto delle salme ben può essere svolto, oltre che da imprese funebri, “anche” dalle confraternite religiose, e da queste ultime “anche” con “mezzi propri”; e non già</i>, dunque e contrariamente a quanto il ricorrente mostra di credere, <i>che il servizio in questione possa essere svolto “esclusivamente” dalle confraternite che abbiano mezzi propri e dunque “esclusivamente” in favore dei propri confratelli;
– e che allorquando la confraternita esegua il trasporto con un “mezzo proprio”</i> (senza cioè ricorrere ad un’impresa di pompe funebri o ad un’auto o carro funebre di un’altra confraternita che ne sia provvista), <i>il Comune non può pretendere da essa alcun “diritto” (id est: alcuna tassa); o, ciò che esprime il medesimo concetto, che il Comune può imporre alla confraternita il pagamento di una tassa esclusivamente nel caso in cui essa si serva, per il trasporto della salma, di un’impresa funebre o di un’auto di un’altra confraternita.
La norma in esame dunque:
– per un verso consente al Comune di “tassare” il servizio;
– e contestualmente introduce, per altro verso, una “esenzione” a favore delle confraternite che svolgano il servizio di trasporto delle salme con “mezzi propri” (id est: con auto o carri funebri di quali siano proprietari).
Da ciò è logico dedurre che il Legislatore abbia inteso “disincentivare” l’uso, da parte delle confraternite, di auto o carri funebri “altrui” (id est: di soggetti terzi) per il trasporto delle salme dei “propri” confratelli; mentre nulla induce a ritenere – perché il tenore letterale del testo normativo non lo consente affatto – che la norma in esame abbia addirittura “vietato” alle confraternite di svolgere il servizio con mezzi altrui (o, ciò che esprime lo stesso concetto, che la norma abbia “imposto” alle stesse di svolgerlo con “mezzi propri”).
In altri termini, dall’analisi testuale fin qui svolta emerge chiaramente che, in materia di trasporto di salme, <i>la norma in esame (l’art.19, secondo comma, del d.P.R. n.285 del 1990) non ha introdotto alcun formale divieto o alcun obbligo a carico delle confraternite (nella specie: né il divieto di utilizzare mezzi altrui, né l’obbligo di utilizzare mezzi propri</i>).
Al contrario, con essa il Legislatore si è limitato ad introdurre una “facoltà” e, tuttalpiù, un “onere”:
– la facoltà di scegliere liberamente – s’intende: per gli effetti che ne conseguono – se usare, per il predetto servizio, “mezzi propri” o “mezzi altrui”;
– e l’onere di usare mezzi del primo tipo se si intenda conseguire la prevista esenzione.
Esaurita l’analisi della norma di legge di riferimento – ed individuatane, nei sensi sopra illustrati, la ratio, i reali contenuti precettivi ed i limiti di operatività – l’attenzione può essere spostata sul regolamento comunale, al fine di verificare se le disposizioni contestate dal ricorrente (nella specie: l’art.26 e l’art.95) ne violino, ed in caso affermativo in che misura, qualche precetto; o ne contrastino la ratio.
Al riguardo valga quanto segue.
L’art. 26 del regolamento impugnato stabilisce che l’autorizzazione comunale (a cura del Sindaco) per l’espletamento del servizio di trasporto delle salme può essere accordata (oltre che alle imprese che hanno come oggetto lo svolgimento professionale di tale attività) anche alle Confraternite religiose, a condizione (tra le altre):
– che esse posseggano ‘in proprietà’ auto o carri funebri ‘decorosi’ (e conformi alle disposizioni di cui all’art.20 del d.P.R. 10.9.1990 n.285);
svolgano tale attività</i> di mutuo soccorso <i>esclusivamente per i propri iscritti, o comunque per quelli di altre confraternite “convenzionate” allorquando queste ultime siano sprovviste (dunque non abbiano la proprietà) dell’auto o del carro funebre.
Ciò significa che affinché una Confraternita sprovvista di auto o di carro funebre possa utilizzare, per il trasporto della salma di un proprio confratello defunto, l’auto di proprietà di un’altra Confraternita, occorre:
– che fra le due Confraternite sia stata sottoscritta un’apposita convenzione avente ad oggetto proprio le condizioni d’uso da parte della Confraternita sprovvista di auto funebre, dell’auto di proprietà dell’altra;
– e che il defunto sia stato (fino al decesso) regolarmente iscritto alla Confraternita che chiede di usufruire dell’auto funebre dell’altra.
Com’è agevole osservare – e contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente – la norma regolamentare in esame (l’art.26 del regolamento impugnato) non contrasta affatto con l’art.20 del d.P.R. n.285 del 1990</i>; né ne contraddice la ratio, ed anzi sembra attuarne armonicamente i precetti (fissando le condizioni alle quali la confraternita può utilizzare i mezzi di un’altra confraternita).
Anche l’art.95 del regolamento comunale sembra porsi sulla stesa scia.
Esso stabilisce, infatti, che le confraternite religiose che siano sprovviste di idoneo carro funebre possono usufruire dei servizi di trasporto delle salme dei propri confratelli “in o da altri Comuni” mediante convenzione con altre confraternite che siano provviste del mezzo in questione.
Contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, non sembra – quindi – che vi sia alcuna contraddizione fra le due disposizioni regolamentari (che si integrano), né fra esse e l’art.20 del d.P.R. n.285 del 1990, costituente la norma di legge – dunque si rango superiore – da prendere come riferimento.
Non resta pertanto che concludere che il profilo di doglianza in esame è infondato.
7.2. Appare fondato, invece, l’altro profilo di doglianza, con il quale il ricorrente lamenta che le disposizioni del regolamento comunale fin qui esaminate <i>determinano un’alterazione della concorrenza, violando i principii generali ed i principii comunitari che regolano la materia</i>.
E ciò per le ragioni che di seguito si espongono.
La norme del regolamento comunale esaminate non specificano – e nessun’altra norma del regolamento lo fa espressamente – che la Confraternita che offre la propria auto debba farlo per solo fine solidaristico, senza alcuno scopo di lucro e senza conseguire alcun vantaggio patrimoniale.
Ed anzi l’art.16, lett.”a” del d.P.R. n.285 del 1990 – che rappresenta la norma di legge di riferimento – induce a ritenere proprio il contrario: poiché secondo la norma in questione il servizio di trasporto delle salme effettuato privatamente (e cioè non direttamente dall’Amministrazione) è – di regola – un servizio “a pagamento” (secondo tariffe stabilite), e considerato che sull’argomento il regolamento comunale tace, nulla sembra escludere che anche le confraternite che lo effettuano possano richiedere un correspettivo.
Il che, secondo il ricorrente (cfr. pag.4, primo capoverso del ricorso), è proprio quanto accade in concreto.
E poiché l’art.19 del d.P.R. n.285 del 1990 del regolamento accorda, come già evidenziato, l’esenzione dal pagamento della “tassa” alle confraternite che effettuino il servizio con mezzi propri, si determina una abnorme situazione: mentre le imprese che svolgono il servizio a pagamento sono percosse dalla tassa comunale, le confraternite (provviste di mezzi) che (in forza di convenzione) svolgono il medesimo servizio (parimenti a pagamento) in favore della confraternite che ne sono sprovviste, non pagano alcuna tassa.
Ora se l’esenzione può avere un senso per il caso in cui la confraternita svolga il servizio di trasporto esclusivamente per le salme dei propri confratelli defunti, non ha senso nel caso in cui lo svolga – al pari di qualsiasi impresa funebre (che però non beneficia della medesima esenzione) – per le salme di soggetti ad essa estranei.
E’ evidente che tale meccanismo determina un’alterazione della concorrenza, in quanto pone le confraternite in una posizione di vantaggio che consente loro di abbassare il costo della prestazione e di sopravvivere nel mercato più agevolmente rispetto a quanto non possano fare le imprese.
Il meccanismo in questione incentiva, inoltre, l’elusione della imposta, ciò che diviene oltremodo facile attraverso la sottoscrizione di una semplice convenzione mediante la quale la confraternita provvista di mezzi propri si impegni a svolgere – esentata, com’è suo diritto (in forza del secondo comma dell’art.19 del d.P.R. n.285 del 1990 ) – il servizio di trasporto delle salme dei confratelli della confraternita che ne sia sprovvista.
Dell’art.26 del regolamento impugnato va dunque annullata la parte che consente alle confraternite provviste di mezzi propri di “convenzionarsi” con le confraternite che ne siano sprovviste (al fine di consentire il trasporto delle salme dei confratelli di queste ultime).
Per completezza espositiva il Collegio ritiene doveroso chiarire che resta ferma la facoltà del Comune di riformulare la norma negli stessi termini, purchè aggiungendovi che in caso di convenzionamento (fra una confraternita sprovvista di mezzi con una confraternita che ne sia provvista), la confraternita che usufruisce dell’altrui servizio non può essere equiparata – agli effetti (di ottenere l’esenzione) di cui all’art.19, secondo comma, del d.P.R. 10.9.1990, n.285 – ad una confraternita dotata di mezzi propri. E’ infatti evidente che una integrazione normativa di tal fatta esclude il meccanismo distorsivo della concorrenza dapprima descritto.
8. In considerazione delle superiori osservazioni, il Collegio esprime l’avviso:
– che il ricorso sia da accogliere nei sensi e nei limiti indicati in motivazione, con conseguente annullamento della parte dell’art.26 del regolamento impugnato (approvato con la delibera consiliare n.16 del 29.4.2016) che consente alle confraternite sprovviste di mezzi propri di sottoscrivere convenzioni con confraternite che ne siano provviste (aventi ad oggetto l’effettuazione a carico di queste ultime del trasporto delle salme dei confratelli defunti delle prime); e salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione comunale volti a modificare la disposizione in senso conforme al principio enunciato (e cioè nel senso che la confraternita che usufruisce dell’altrui servizio non può essere equiparata ad una confraternita dotata di mezzi propri ai fini dell’applicazione dell’art. 19, secondo comma, del d.P.R. 10.9.1990, n.285);
– e che occorra in ogni caso dichiarare l’obbligo dell’Amministrazione di riformulare la disposizione annullata in parte qua in un senso o nell’altro (id est: annullandone la parte indicata o integrandola come sopra specificato), in modo che nel regolamento, così come pubblicato, il testo definitivo della norma risulti chiaro.
P.Q.M.
il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana esprime il parere che il ricorso meriti accoglimento e, per l’effetto, che il provvedimento sanzionatorio impugnato debba essere in parte annullato, nei sensi indicati; salvi, per quanto di ragione, gli ulteriori provvedimenti da adottare in conformità a quanto disposto in motivazione.
L’ESTENSORE (Carlo Modica de Mohac)
IL PRESIDENTE F/F (Silvia La Guardia)
IL SEGRETARIO (Giuseppe Chiofalo)

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