TAR Piemonte, Sez. II, 9 ottobre 2025, n. 1378

Il Piano regolatore cimiteriale non è uno strumento attuativo del Piano Regolatore Comunale, al quale non è gerarchicamente subordinato, consistendo in un atto di pianificazione distinto e speciale, previsto da una normativa settoriale (d.P.R. n. 285/199), che risponde, oltre che a finalità di pianificazione dell’assetto del territorio cimiteriale, ad esigenze di carattere igienico-sanitario. Il Piano Regolatore Cimiteriale regola, anche in un’ottica prospettica, le necessità di sepoltura della popolazione comunale ed è perciò uno strumento a monte della variante al P.R.G.C che preveda l’ampliamento del cimitero comunale.

Pubblicato il 09/10/2025
N. 01378/2025 REG.PROV.COLL.
N. 00952/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 952 del 2021, proposto da Giovanni B., rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Dal Piaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Tortona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianluca Marenzi ed Elisa Gatto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
– della Deliberazione di Giunta Comunale n. 94 in data 20.07.2021, avente ad oggetto “Variante generale al P.R.G.C. ai sensi dell’art. 15 della l.r. 56/77 s.m.i. – definizione proposta tecnica”, nonché di tutti gli elaborati tecnici e grafici allegati a quest’ultima e/o comunque in essa espressamente richiamati;
– della Deliberazione di Giunta Comunale n. 126 in data 21.09.2021, avente ad oggetto “Adozione della proposta tecnica del progetto definitivo della variante generale al P.R.G.C. vigente, ai sensi dell’art. 15, comma 10 della l.r. 56/77 e s.m.i.”, nonché di tutti gli elaborati tecnici e grafici allegati a quest’ultima e/o comunque in essa espressamente richiamati;
– di tutti gli atti, provvedimenti e documenti ad esse presupposti, connessi e/o consequenziali, di quelli ivi richiamati e di quelli eventualmente non conosciuti, nei sensi esplicitati nel ricorso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Tortona;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 la dott.ssa Martina Arduino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il ricorrente, proprietario di terreni vicini al cimitero del Comune di Tortona (identificati catastalmente al Foglio n. 37, mappali nn. 93, 97, 101, 363, 434, 612, 614, 1148, 1150, 1152, 1154, 1157 e 1159), ha impugnato le delibere indicate in epigrafe, con le quali, rispettivamente, la Giunta Comunale ha definito e adottato il progetto definitivo della Variante generale al vigente P.R.G.C., laddove è previsto l’ampliamento del cimitero comunale e la realizzazione di nuovi parcheggi (intervento n. 32 “Trasformazione di parte di area per servizi pubblici e di area agricola in area a standard art. 21 FRP98 per una superficie pari a 8.117 m2. Tale area individua il vincolo a parcheggio in zona adiacente il cimitero comunale e n. 33 “Trasformazione di parte di area per servizi pubblici a parcheggio in area a standard art. 22 F22/44 per una superficie pari a 6.292 m2. Tale area individua l’ampliamento del cimitero comunale”).
2. Il motivo di diritto sollevato a sostegno del ricorso è il seguente:
1. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 327/2001. Violazione e falsa applicazione della L. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione del D.P.R. n. 285/1990.Violazione e falsa applicazione della Legge Regionale Piemonte n. 15/2011. Violazione e falsa applicazione della Deliberazione del Consiglio Regionale n. 61 –10542/2015. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione. Erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta e sviamento. Eccesso di potere, violazione dei principi di efficacia, trasparenza, buon andamento dell’azione amministrativa, proporzionalità, equità, certezza e sicurezza giuridica. Ingiustizia ed arbitrarietà. Violazione dei principi di buona fede e di affidamento.
Il ricorrente ha declinato le predette violazioni normative con riferimento a tre profili di illegittimità:
I) mancata comunicazione di avvio del procedimento. Il progetto della variante generale al P.R.G.C prevede (per l’intervento n. 32) il vincolo a parcheggio in zona adiacente il cimitero comunale, apponendo un vincolo preordinato all’esproprio sui terreni di proprietà del ricorrente, sui quali il parcheggio è previsto. L’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001 prevede che al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio vada inviato l’avviso dell’avvio del procedimento. Il vincolo espropriativo non è apposto in virtù di una serie di modifiche al P.R.G.C., ma in ragione della previsione di una singola e specifica opera pubblica e, quindi, il Comune avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento al ricorrente;
II) difetto di motivazione: l’Amministrazione avrebbe dovuto dare una specifica motivazione in ordine al mancato accoglimento dell’osservazione presentata dall’interessato in merito alla richiesta di eliminare la nuova area FRP98 (intervento n. 32 per la realizzazione di nuovi parcheggi) dal progetto preliminare di Variante Generale al vigente P.R.G.C, anche al fine di individuare le ragioni di pubblico interesse sottese al vincolo espropriativo sui terreni di proprietà e non limitarsi a richiamare un parere del Servizio Lavori Pubblici;
III) carenza dei pareri vincolanti dell’Asl e dell’ARPA: riguardo all’intervento n. 33 (ampliamento del cimitero) previsto dal progetto di variante e connesso all’intervento n. 32, il ricorrente contesta la mancata acquisizione dei pareri vincolanti dell’Asl e dell’ARPA previsti dall’art. 9, comma 9, L.R. piemontese n. 15/2011, secondo cui: “La costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento e ristrutturazione di quelli esistenti è autorizzata dal comune, previo parere vincolante dell’Asl e dell’ARPA, secondo le rispettive competenze”;
IV) mancata adozione del Piano Regolatore Cimiteriale. La disciplina dei Piani cimiteriali è contenuta nel d.P.R. n. 285/1990, artt. 55 e 56, e nella Deliberazione del Consiglio Regionale n. 61-10542 del 17.03.2015, in conformità al disposto dell’articolo 14 Legge Regionale 3 agosto 2011 n. 15.
3. Si è costituito in giudizio il Comune di Tortona, che ha chiesto in via preliminare di dichiarare improcedibile il ricorso proposto in ragione della mancata impugnativa da parte del ricorrente dell’atto conclusivo del procedimento di approvazione della Variante Generale (delibera del Consiglio Comunale n. 9 del 29.03.2022 di approvazione del progetto definitivo della variante generale al P.R.G.C., ai sensi dell’art. 15, comma 14, L.R. n. 56/1977), oltre che inammissibile per avere a oggetto atti endoprocedimentali (quali la delibera comunale di esame delle controdeduzioni del privato e la delibera di adozione della variante al piano regolatore), non aventi portata lesiva degli interessi del ricorrente. Secondo il Comune l’inammissibilità è, altresì, causata dalla mancanza di notifica del ricorso ad almeno uno dei controinteressati.
Nel merito, il Comune ha contestato la fondatezza del ricorso.
4. All’udienza del 18.06.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, il Collegio ritiene di respingere l’eccezione di improcedibilità del ricorso sollevata dal Comune resistente e basata sulla mancata impugnazione della delibera del Consiglio comunale n. 9/2022, che ha approvato il progetto definitivo della variante generale al P.R.G.C. del Comune di Tortona.
Costituisce principio consolidato nella giurisprudenza amministrativa quello secondo il quale la mera adozione del piano (o di una sua variante), non ancora approvato, determina la facoltà, ma non anche l’onere, di immediata impugnazione dello stesso; ne consegue che, qualora sia impugnata la delibera avente ad oggetto prescrizioni urbanistiche, soltanto adottate, non si ha improcedibilità del ricorso in caso di mancata impugnazione della successiva delibera di approvazione della variante, poiché l’annullamento della delibera di adozione esplica effetti caducanti e non meramente vizianti sul successivo provvedimento di approvazione, nella parte in cui quest’ultimo conferma le previsioni contenute nel piano adottato e fatto oggetto di impugnativa (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 921/2013, che richiama a sua volta, Cons. St., sez. IV, 8 marzo 2010, n. 1361, e 23 luglio 2009, n. 4662).
Il principio giurisprudenziale surriferito esclude l’improcedibilità del ricorso avverso la delibera n. 126 del 21.09.2021 di adozione della proposta tecnica del progetto definitivo della variante generale al P.R.G.C. proposto dal ricorrente, in ragione della portata lesiva delle previsioni in questo contenute con riferimento all’intervento n. 32 (“trasformazione di parte di area per servizi pubblici e di area agricola in area a standard art. 21 FRP98 per una superficie pari a 8.098 m². Tale area individua il vincolo a parcheggio in zona adiacente il cimitero comunale”, trattandosi di aree di proprietà del ricorrente) e al connesso intervento n. 33 (“Trasformazione di parte di area per servizi pubblici a parcheggio in area standard art. 22 F22/44 per una superficie pari a 6.314 m². Ampliamento del cimitero comunale”).
2. Sempre in via preliminare, deve essere respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune, che sostiene l’assenza di portata lesiva (per gli interessi vantanti dal ricorrente) degli atti impugnati, in quanto atti meramente endoprocedimentali.
Come riferito al punto precedente della motivazione in diritto, è difatti pacifico l’orientamento giurisprudenziale che riconosce la facoltà di proporre ricorso avverso la delibera di adozione della variante al piano regolatore, in quanto atto che, oltre ad avere natura endoprocedimentale in riferimento a un procedimento ancora in itinere, possiede altresì rilevanza esterna lesiva propria e, dunque, può essere suscettibile di diretta e autonoma impugnazione da parte del soggetto che ne deduca una lesione della situazione giuridica soggettiva vantata.
Le coordinate ermeneutiche che hanno riconosciuto la rilevanza esterna lesiva propria della delibera di adozione del piano regolatore (o di una sua variante) sono state enunciate dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato 9 marzo 1983, n. 1.
Ora, non può non riconoscersi come dall’adozione della delibera di variante al piano regolatore derivi, per parte dei terreni di proprietà del ricorrente, un vincolo a parcheggio avente portata immediatamente lesiva del diritto di proprietà dallo stesso vantato su dette aree.
Si riconosce, invece, la indubbia natura endoprocedimentale della delibera che esamina e approva le osservazioni e le controdeduzioni presentate con riferimento al progetto di variante, potendo la stessa essere impugnata – come avvenuto con l’odierno ricorso – unitamente all’atto avente portata lesiva e rilevanza esterna.
3. Da ultimo in via preliminare, il Collegio ritiene non passibile di accoglimento l’eccezione formulata dal Comune e diretta a sostenere l’inammissibilità del ricorso proposto per la mancata notifica dello stesso ad almeno uno dei controinteressati.
La nozione di controinteressato, come declinata dalla giurisprudenza amministrativa (cfr ex multis Consiglio di Stato, sez. V, sentenza n. 3911/2019), consta di due necessari elementi, l’uno di carattere formale – che si riscontra allorché il nominativo del soggetto controinteressato sia indicato espressamente nel provvedimento impugnato, ovvero questo ne contenga elementi che ne consentano l’esatta e agevole individuazione da parte del ricorrente – l’altro di carattere sostanziale – consistente nella titolarità in capo a tale soggetto di un interesse uguale e contrario a quello fatto valere attraverso l’azione impugnatoria.
Nel caso di specie non sussistono i presupposti identificativi dei controinteressati. Nelle delibere impugnate non si riscontrano elementi che lascino identificare soggetti titolari di una situazione di interesse legittimo uguale e contraria a quella del ricorrente; del resto, il proprietario-ricorrente si oppone a una scelta urbanistica assunta dall’Amministrazione comunale a fronte della necessità di soddisfare un interesse pubblico (l’ampliamento del cimitero) comunale, per la quale non si riscontrano interessi (privati) contrari.
4. Nel merito, il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti di quanto di seguito specificato.
4.1. Con la prima censura l’esponente contesta la violazione dell’art. 11 del d.P.R. 327/2001, che prescrive l’obbligo di trasmettere l’avviso dell’avvio del procedimento al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica (venti giorni prima della delibera del Consiglio comunale).
Nel caso sottoposto all’esame del Collegio, il progetto di variante generale al P.R.G.C adottato dal Comune, come allegato dal ricorrente (cfr doc. 6), tra le varie modifiche delle aree, prevede l’opera pubblica di ampliamento del cimitero comunale (intervento n. 33), alla quale è connessa l’individuazione del vincolo a parcheggio nella zona adiacente (intervento n. 32, area FRP98, che insiste sui mappali nn. 612 -in parte-, 1148, 1150 e 1152, intestati al ricorrente); rispetto a tale zona vi era un solo soggetto interessato (il proprietario dei terreni), di facile individuazione.
4.2. Al riguardo, il Collegio non può sottrarsi dall’esame della natura del vincolo a parcheggio impresso dalla variante per cui è causa sui terreni di proprietà del ricorrente.
Questo Collegio non ignora l’indirizzo giurisprudenziale che riconosce natura conformativa del diritto di proprietà al vincolo a parcheggio, sull’assunto per cui il vincolo in questione consente la realizzazione dell’opera anche da parte del privato proprietario (in conformità con le coordinate ermeneutiche specificate dalla Corte Cost., con la pronuncia n. 179 del 20 maggio 1999).
Lo stesso orientamento giurisprudenziale (cfr, a titolo esemplificativo, Cons. Stato, sez. IV, 17.03.2017, n. 1196), nel tracciare il confine fra conformazione del diritto di proprietà e vincoli sostanzialmente espropriativi, specifica, nella risoluzione del caso ivi sottoposto, come occorra “verificare se in concreto il vincolo in questione sia l’espressione di una più generale potestà di pianificazione del territorio spettante all’Amministrazione comunale cui è connaturata la facoltà di limitare l’edificabilità su determinate aree a specifiche categorie e tipologie di opere oppure sia il frutto di una specifica determinazione volta a localizzare un’opera pubblica su un’apposita area con conseguente efficacia espropriativa della proprietà di quel terreno”.
Mentre con il vincolo conformativo si provvede a una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, così da incidere su di una generalità di beni e nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, con il vincolo espropriativo si incide in modo particolare, puntuale, “lenticolare”, su beni determinati in funzione della localizzazione di un’opera pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 6241/2019).
Facendo applicazione di questa linea interpretativa al caso che ci riguarda, il Collegio ritiene che tanto l’ampliamento del cimitero, quanto il connesso vincolo a parcheggio (del cimitero) rappresentino un’unica opera pubblica, o meglio opere connesse, che, lungi dal conformare la proprietà del ricorrente, si risolvono nella previsione di una sostanziale ablazione delle aree interessate, destinate all’unica funzione pubblica cimiteriale e incidenti su uno spazio limitato e circoscritto.
Del resto, il Comune, nella propria memoria difensiva, giustifica l’omissione dell’avviso di cui all’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001 esclusivamente sull’assunto per cui vi sarebbero più di cinquanta destinatari delle singole opere previste dalla variante, non negando, nella sostanza, la natura espropriativa del vincolo frapposto.
L’argomento difensivo del Comune è smentito dall’esame della stessa variante generale che, ancorché riferita a una pluralità di terreni, molti dei quali interessati da mutazioni delle destinazioni d’uso, non contiene opere pubbliche di rilievo (oltre all’ampliamento del cimitero in discorso), per le quali si configurino destinatari; né, in merito all’opera in parola, emergono altri proprietari destinatari della scelta amministrativa.
4.3. Pertanto, l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento ha concretato la violazione dell’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001 e, quindi, la preclusione, in danno del deducente, dell’attivazione della necessaria garanzia procedimentale del contraddittorio al cospetto di un vincolo preordinato all’esproprio dell’area FRP98.
In conclusione, il Comune avrebbe dovuto trasmettere all’odierno ricorrente l’avviso di cui all’art. 11 del d.P.R. n. 327/2001 attivando, per tal via, le garanzie procedimentali riconosciute a favore del proprietario di aree gravate da vincolo espropriativo.
5. Il secondo rilievo, incentrato sul difetto di motivazione in ordine al mancato accoglimento dell’osservazione formulata dal ricorrente al progetto di variante, non può essere accolto.
Le scelte pianificatore dell’Amministrazione in ambito urbanistico sono sottratte al dovere motivazionale, anche nel caso in cui i privati abbiano presentato proprie osservazioni.
È orientamento giurisprudenziale pacifico quello secondo cui le osservazioni dei privati proprietari delle aree sulle quali insiste la pianificazione urbanistica hanno la funzione di un apporto collaborativo alla formazione dello strumento urbanistico, che non obbliga l’Amministrazione, in caso di rigetto, a una specifica motivazione (ex multis, Cons. Stato, sez. iv, 10.06.2014, n. 2973).
Del resto, l’art. 13 della legge n. 241/1990 esclude l’applicazione delle norme in materia di partecipazione procedimentale nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione.
6. Privo di fondamento è anche il terzo mezzo, con cui è dedotta la mancata acquisizione dei pareri dell’ARPA e dell’ASL in merito al progetto di ampliamento del cimitero comunale.
Siffatti pareri ben potranno essere acquisiti in sede di autorizzazione dell’intervento edilizio, necessariamente spostato a un momento futuro rispetto alla scelta pianificatoria impugnata.
7. Il Collegio ritiene invece fondata la quarta doglianza, diretta a contestare la mancata adozione del Piano Regolatore Cimiteriale (PRC), previsto come obbligatorio dal d.P.R. n. 285/1990 e dalla Deliberazione del Consiglio regionale piemontese del 17.03.2015 di attuazione dell’art. 14 della L.R. n. 15/2011 “approvazione del Piano regionale di coordinamento per la realizzazione di nuovi cimiteri e crematori”, Capitolo 2.
Il Piano regolatore cimiteriale non è uno strumento attuativo del Piano Regolatore Comunale, al quale non è gerarchicamente subordinato, consistendo in un atto di pianificazione distinto e speciale, previsto da una normativa settoriale (d.P.R. n. 285/199), che risponde, oltre che a finalità di pianificazione dell’assetto del territorio cimiteriale, ad esigenze di carattere igienico-sanitario.
Il Piano Regolatore Cimiteriale regola, anche in un’ottica prospettica, le necessità di sepoltura della popolazione comunale ed è perciò uno strumento a monte della variante al P.R.G.C che preveda l’ampliamento del cimitero comunale.
L’obbligatorietà dello strumento per i comuni piemontesi è sancita dalla Delibera del Consiglio regionale invocata dallo stesso ricorrente, che peraltro conferma il rapporto in termini di non subordinazione ma specialità tra i due atti pianificatori, stabilendo che: “Qualora il Piano cimiteriale determinasse modifiche alle previsioni contenute nel PRGC, devono essere attivate le conseguenti procedure di variante urbanistica, ai sensi della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56”.
8. In conclusione, il ricorso deve essere accolto nei sensi sopra esposti, con conseguente annullamento, in parte qua, delle deliberazioni impugnate e, secondo il meccanismo dell’invalidità derivata caducante, della delibera di approvazione della variante.
9. Le spese del giudizio, liquidate come da dispositivo, devono essere ripartite fra le parti secondo il criterio della soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto:
– annulla, limitatamente agli interventi n. 32 e 33, i provvedimenti impugnati.
Condanna il Comune di Tortona alla refusione delle spese di causa a favore di parte ricorrente, liquidandole in Euro 3.000,00 (tremila), oltre accessori, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:
Gianluca Bellucci, Presidente
Martina Arduino, Referendario, Estensore
Alessandro Fardello, Referendario
L’ESTENSORE (Martina Arduino)
IL PRESIDENTE (Gianluca Bellucci)
IL SEGRETARIO