Consiglio di Stato, Sez. IV, 19 agosto 2025, n. 7083

Nela regione Puglia, la cui legge regionale consente "in deroga a quanto previsto dal comma 2, il Comune può approvare, nei centri abitati, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita l'ASL competente per territorio, la costruzione di strutture per il commiato e case funerarie, la giurisprudenza ha ritenuto che il permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 è un istituto di carattere eccezionale rispetto all’ordinario titolo edilizio e rappresenta l’espressione di un potere ampiamente discrezionale che si concretizza in una decisione di natura urbanistica, da cui trova giustificazione la necessità di una previa delibera del consiglio comunale; in particolare, in tale procedimento il consiglio comunale è chiamato ad operare una comparazione tra l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica e quello del privato ad attuare l’interesse costruttivo; peraltro, come ogni scelta pianificatoria, la valutazione di interesse pubblico della realizzazione di un intervento in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico è espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la sua sindacabilità in sede giurisdizionale solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dall’evidente travisamento dei fatti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent., 20 novembre 2023 n. 9924). In questo contesto non vi è quindi spazio, attesa la natura di scelta pianificatoria, per una motivazione specifica da parte del Consiglio circa il sacrificio dei proprietari degli immobili ricadenti nella fascia dei 200 ml; nello specifico si tratta di una scelta razionale atteso che si tratta di una attività collocata nella fascia di rispetto cimiteriale in una zona ove già insiste il cimitero e le attività ad esso connesse.

Pubblicato il 19/08/2025
N. 07083/2025REG.PROV.COLL.
N. 01082/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1082 del 2025, proposto da < omissis > & C. S.r.l. in Liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Palieri, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia;
contro
Onoranze Funebri < omissis > S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi, Antonio Leonardo Deramo, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Andrea Manzi in Roma, via Alberico II n.33;
Comune di Gioia del Colle, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefania Capozzi, con domicilio digitale come da pec da Registri di Giustizia; Azienda Sanitaria Locale di Bari, non costituita in giudizio.
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza) n. 178/2025, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Onoranze Funebri < omissis > S.r.l. e del Comune di Gioia del Colle;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Riccardo Carpino e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.
FATTO e DIRITTO
1. La questione controversa riguarda l’annullamento della delibera consiliare n. 12 del 22 febbraio 2024 del Consiglio del Comune di Gioia del Colle, con cui è stato dichiarato il pubblico interesse alla realizzazione da parte della società controinteressata di un fabbricato da destinare a casa funeraria ex art. 4 della legge Regione Puglia n. 34 del 2008; successivamente è intervenuto il rilascio dell’autorizzazione unica in data 25 giugno 2024 e la stipula della convenzione con l’odierna controinteressata Onoranze funebri < omissis > s.r.l. ex art. 11, l 241/1990 ss.mm. in data 12 settembre 2024.
Si tratta della realizzazione di una casa funeraria da ubicare nel Comune di Gioia del Colle alla via “La Villa”, in area di rispetto cimiteriale, individuata in catasto terreni al foglio di mappa n. 44, particella n. 1266; la società odierna appellante è proprietaria di un immobile residenziale sito nelle vicinanze del suolo ove si intende realizzare detta casa funeraria.
1.1 Va in premessa anche richiamata altra controversia tra le parti – Costruzioni Colapietro S.r.l. e Onoranze funebri < omissis > S.r.l. – relativa alla trasformazione da parte dell’odierna controinteressata (Onoranze funebri < omissis > S.r.l.) di un altro edificio in una casa funeraria.
A tal fine l’odierna controinteressata, in data 29 aprile 2020, aveva presentato una SCIA. Il relativo procedimento si è concluso negativamente a seguito dei poteri repressivi esercitati dal Comune con il provvedimento del 23 novembre 2020; detto procedimento è stato impugnato dinanzi al TAR Puglia, sede di Bari (N.R.G. 141/2021) ed è ancora pendente e l’attuale appellante vi partecipa quale controinteressata. Va comunque chiarito in premessa che detto procedimento non coinvolge il presente appello.
Avverso i provvedimenti relativi alla delibera consiliare 12/2024, all’autorizzazione unica ed alla convenzione sopra richiamati ha proposto ricorso l’odierna appellante innanzi al Tribunale ammnistrativo regionale per la Puglia (Sezione Terza) che, con la decisione qui appellata, lo ha respinto.
In sede cautelare, con ordinanza n. 886 del 7 marzo 2025, questa sezione ha ritenuto necessario sospendere l’efficacia della sentenza appellata al fine di mantenere la res adhuc integra.
2. La società propone ora appello per i seguenti motivi:
I. Sull’ammissibilità del ricorso.
Violazione dell’art. 100 c.p.c. Violazione e malgoverno dell’art. 4, commi 2 e 3 – bis, della l. r. n. 34/2008. Travisamento dei fatti.
L’appellante censura la decisione del giudice di primo grado che ha dichiarato inammissibile il ricorso per carenza di interesse di cui amplius più in avanti.
II. Sulla fondatezza del ricorso.
I. Sull’illegittimità degli artt. 4 e 17 l. r. n. 34/2008 per contrasto con l’art. 117 della Costituzione e con l’art. 1, comma 3, l. n. 131/2003.
II.Violazione e malgoverno degli artt. 4 e 17 della l. r. n. 34/2008. Violazione e malgoverno dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001. Violazione e malgoverno degli artt. 1, 3, 7, 8 e 10 della leg. n. 241/1990. Violazione e malgoverno dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.
III. Violazione e malgoverno degli artt. 4 e 17 della l. r.. n. 34/2008. Violazione e malgoverno dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001. Violazione e malgoverno degli artt. 1 – 3 l. n. 241/1990. Violazione e malgoverno dell’art. 97 della Costituzione. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Eccesso di potere per sviamento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria.
2.1 In particolare, con il primo motivo di merito l’appellante fa rinvio ai profili di incostituzionalità dell’art. 4, comma 3 – bis, della l. r. n. 34 del 2008, introdotto dall’art. 1, comma 2, della leg. reg. n. 16 del 2020; prospetta anche l’incostituzionalità dell’art. 17, comma 5, della richiamata legge regionale, riguardante la possibilità di costruire case funerarie nella fascia di rispetto cimiteriale.
Rileva al riguardo che consentire la costruzione in deroga agli strumenti urbanistici, senza limiti di sorta, violerebbe l’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, che resta un principio fondamentale in materia urbanistica riservato alla competenza statale; come anche che l’art. 338 del TULS, che pur prevedendo la possibilità di costruire nella zona di rispetto cimiteriale, esclude in ogni caso che questo possa avvenire a meno di 50 ml. dal perimetro dell’impianto cimiteriale.
2.2 Con il secondo motivo di merito l’appellante rileva di essere titolare del diritto di partecipare al procedimento ex art. 14 d.P.R. 380/2001 quale:
– proprietaria di fabbricati posti nel centro abitato ad una distanza dalla realizzanda casa funeraria inferiore a quella minima prescritta di 200 ml.;
– proprietaria di suoli finitimi all’area della controinteressata, interamente asservita alla costruzione della casa funeraria, posti ad una distanza dalla realizzanda casa funeraria inferiore a quella minima prescritta di 200 ml.;
– controinteressata costituita nell’ambito del giudizio R.G. n. 141/2021 relativo all’altra casa funeraria.
2.3 Con il terzo motivo rileva che il permesso di costruire in deroga, adottato a seguito della delibera ex art. 14 comma 2 d.P.R. 380/2001, non indica le motivazioni adottate.
3.1 In relazione al primo motivo, relativo all’ammissibilità dell’azione giurisdizionale, l’appellante premette di essere titolare della porzione di un fabbricato residenziale, individuata dalla particella n. 1113 del catasto fabbricati nonché di suoli edificabili, individuati dalle particelle nn. 1120, 799, 800, 1122 del catasto terreni; detti terreni, rileva l’appellante, sono ubicati all’esterno della fascia di rispetto cimiteriale, non ancora edificati, tipizzati dal vigente PRG comunale come zona mista direzionale – commerciale “D4”.
Sulla scorta di ciò sostiene di essere titolare:
– del diritto a partecipare al procedimento di autorizzazione in deroga della costruzione della casa funeraria;
– dell’interesse alla conservazione dell’attuale assetto urbanistico ed edilizio della zona e del diritto all’integrità patrimoniale.
In particolare, quanto al primo aspetto rileva di essere titolare di un autonomo interesse, che sarebbe stato pretermesso, a partecipare al procedimento di adozione della variante in deroga ex art. 14 d.P.R. 380/2001 in considerazione di quanto dispone al riguardo la legge regionale 15 dicembre 2008, n. 34.
L’art. 4 della richiamata legge dispone, per la parte di interesse, quanto segue:
2. I cimiteri sono di norma collocati alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato. È vietato costruire nuovi edifici entro tale fascia di rispetto. Il comune può autorizzare l’eventuale ampliamento degli edifici esistenti entro la fascia di rispetto, sentita l’azienda sanitaria locale (ASL) competente per territorio.
3-bis In deroga a quanto previsto dal comma 2, il Comune può approvare, nei centri abitati, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita l’ASL competente per territorio, la costruzione di strutture per il commiato e case funerarie di cui all’articolo 17.
Da detta previsione l’appellante fa discendere che i proprietari di immobili finitimi all’area interessata dai lavori e/o i proprietari di immobili collocati ad una distanza inferiore ai 200 ml potrebbero far valere l’omissione delle comunicazioni prescritte ed avere interesse ad ottenere l’annullamento dei provvedimenti conclusivi adottati.
3.3 Quanto poi all’interesse alla conservazione dell’assetto urbanistico rileva che, difformemente da quanto ritenuto dal giudice di primo grado, la società appellante, durante la fase di liquidazione, conserva intatta la propria capacità negoziale e processuale, essendo compito del liquidatore conservare l’integrità del patrimonio sociale; rileva inoltre che, sulla scorta delle disposizioni sopra richiamate, si determinerebbe autonomamente la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso, visto che viene tipizzata un’ipotesi di vicinitas, corrispondente ai 200 ml.
Indipendentemente da detta legittimazione, che l’appellante fa derivare dalla legge regionale, ritiene di aver dato prova della propria posizione processuale idonea ad agire nel presente giudizio in quanto:
– il nocumento derivante dalla contestata casa funeraria, consisterebbe nel “… carico urbanistico improprio .…” – aggravato dalla mancata realizzazione di nuovi parcheggi privati a servizio della casa funeraria- nonché dal “… sovraccarico di mestizia …”, derivante dal fatto che la casa funeraria sorgerà nei pressi del cimitero comunale, con la creazione di una sorta di “polo del lutto” che colpirebbe il valore del fabbricato esistente e dei suoli edificabili;
– con riferimento ai suoli, vista la loro vocazione urbanistica (residenza, alberghi, attrezzature per lo spettacolo e il tempo libero, centri commerciali, ecc.), la costruzione della contestata casa funeraria subirebbe una diminuzione del loro valore economico trattandosi di terreni edificabili.
4. Iniziando l’esame della questione controversa è preliminare valutare la legittimazione ad agire e l’interesse al ricorso; al riguardo si ritiene che il motivo di appello è infondato.
In particolare, occorre rilevare che il Comune appellato negli atti di causa ritiene che gli immobili di proprietà della società appellante ricadono – difformemente da quanto dichiara l’appellante – nella fascia di rispetto cimiteriale dei 200 mt dal cimitero medesimo; in particolare rileva:
– quanto all’edificio, che ha una destinazione non residenziale, essendo destinato ad ufficio;
– quanto ai suoli edificabili non si potrebbe realizzare alcun manufatto avente una pura destinazione residenziale, in quanto si trovano ad una distanza inferiore di 200 ml dal cimitero. Il Comune appellato cita al riguardo una mappa catastale (indicata come allegato n. 37) dalla quale emergerebbe come le p.lle 1120, 799, 800 e 1122 (evidenziate in verde) sorgano entro la fascia di rispetto cimiteriale (200m) (retino grigio la fascia di 100 metri individuata negli elaborati del PRG e due anelli concentrici di colore rosso gli ulteriori 100 metri); cita inoltre una nota a firma del dirigente dell’UTC del 12 dicembre 2003 con la quale, in relazione al P.d.C. n. 113/2003 (titolo abilitativo per la realizzazione dei locali a piano terra), si riscontrava una richiesta del comandante della Polizia Municipale confermando che l’immobile a realizzarsi fosse posto a più di 100 metri dal cimitero.
4.1 Vanno doverosamente premesse alcune precisazioni sulle dichiarazioni delle parti qui riportate che non corrispondono al vero:
– quanto alla dichiarazione dell’appellante circa l’assenza di parcheggi, non è riportato in atti alcuna dichiarazione dell’appellata Onoranze funebri < omissis > comunica l’assenza di parcheggi privati come asserisce lo stesso appellante; nella dichiarazione in questione è indicata la presenza di un parcheggio pubblico;
– quanto alla dichiarazione del Comune circa la nota dell’ufficio tecnico, detta nota si riferisce non alla distanza dell’immobile dell’appellante di 100 mt dal cimitero – come sostiene lo stesso appellante – bensì di 100 mt dal limite della zona di rispetto cimiteriale; e quindi ad un immobile realizzato al di fuori della fascia di rispetto e non dentro la medesima come il Comune dichiara agli atti processuali.
5. In questo quadro va quindi esaminato preliminarmente il tema della legittimazione ad agire e dell’interesse al ricorso che riguarda in generale la realizzazione di una casa funeraria; questione che quindi inerisce in generale all’azione giudiziaria come anche alla partecipazione al procedimento sulla base della qualifica di interessato ex art 14, comma 2, d.P.R. 380/2001.
Come già rilevato in altra controversia (Consiglio di Stato, sez. IV, sent. 11280 del 28 dicembre 2023) nella Regione Puglia, sulla base della l.r. 16/2020, che ha superato peraltro il vaglio di costituzionalità, si è ammessa la realizzazione nei centri abitati, anche in deroga agli strumenti urbanistici, di strutture per commiato e case funerarie, al di fuori dunque della disciplina cimiteriale e delle relative fasce di rispetto.
In questo ambito è onere degli appellanti, sulla base anche dei principi delineati dall’Adunanza Plenaria (9 dicembre 2021, n. 22), dimostrare l’effettivo pregiudizio subito a causa dell’edificanda struttura per il commiato.
Sulla scorta della richiamata giurisprudenza, nei casi di impugnazione di un titolo autorizzatorio edilizio, ferma restando la distinzione e l’autonomia tra la legittimazione e l’interesse al ricorso quali condizioni dell’azione, è necessario che il giudice accerti, anche d’ufficio, la sussistenza di entrambi; ed il criterio della vicinitas, quale elemento di individuazione della legittimazione, non vale da solo ed in automatico a dimostrare la sussistenza dell’interesse al ricorso, che va inteso come specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato (cfr. Cons. Stato, Ad.Plen., 9 dicembre 2021, n. 22, cit.).
Nel giudizio occorre, in particolare, specificare – con riferimento alla situazione concreta e fattuale -in quale misura e con quali modalità il provvedimento impugnato incida sulla posizione sostanziale dedotta in causa, determinandone una lesione concreta, immediata e di carattere attuale.
Il vaglio sulla vicinitas – in generale – deve essere quindi strumentale ad evitare che dietro l’azione giurisdizionale si celi una attività emulativa; e comunque il ricorrente ha l’onere di dimostrare l’effettività del pregiudizio derivante dalla realizzazione della costruzione di cui si controverte; ciò anche al fine di consentire al giudice una effettiva comparazione degli interessi in gioco, compreso quello di chi realizza l’immobile mediante la spendita di risorse per avviare una attività imprenditoriale.
5.1 Se queste, come si ritiene, sono le coordinate interpretative sulla legittimazione al presente ricorso, di esse va fatta applicazione nel caso in esame; in particolare l’appellante:
-fa riferimento al carico, anzi al “sovraccarico di mestizia” ed al “polo del lutto” come elemento di danno e quindi di legittimazione; detta rappresentazione non tiene nel dovuto conto che si ha a che fare con la realizzazione di una casa funeraria a 30 mt. dal cimitero – e quindi entro la fascia di rispetto – dalla quale l’immobile dell’appellante dista, sulla base degli atti di causa, 178,60 mt.; lo stesso immobile dell’appellante dista 168 mt dal cimitero. Ne consegue che, a prescindere da ogni altra valutazione afferente alla stessa astratta configurabilità di una tale tipologia di pregiudizio, appare arduo riferirsi a “sovraccarico di mestizia” (come ad un “polo del lutto”) atteso che già nella zona di interesse insiste il cimitero ed è presumibile che insistano altresì tutte le aziende che vi orbitano intorno (lapidi, lavorazione del marmo, fiorai etc.); né tantomeno può tralasciarsi che il comma 3 dell’art 4 l.r.38/2014 prevede che sia possibile la costruzione di nuovi cimiteri, l’ampliamento di quelli esistenti o la costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri dai centri abitati. Sotto questo profilo quindi non si può ritenere che vi sia una lesione idonea a legittimare l’azione;
-la carenza di visuale diretta dell’edificio e l’inidoneità a che il “sovraccarico di mestizia” legittimi l’azione giurisdizionale esclude conseguentemente che vi sia una legittimazione ope legis dell’appellante in quanto “interessato” a partecipare al procedimento di deroga ex art. 14, comma 2, d.P.R. 380/2001; la qualifica di interessato deve essere vista nella medesima ottica della vicinitas ai fini dell’azione giurisdizionale e quindi può ritenersi interessato a partecipare al procedimento in deroga solo quando si sia titolari di una posizione soggetta a tutela;
– nel caso specifico detta struttura non appare visibile sulla base della documentazione fotografica dall’immobile già realizzato dell’appellante in quanto si riscontra una folta alberatura ed un altro edificio di proprietà della Onoranze Funebri < omissis > s.r.l. (si veda allegato 39 alla memoria per la camera di consiglio del 6 marzo 2025); quanto ai suoli, in violazione dell’art. 64 c.p.a non viene fornita alcuna immagine sulla visibilità o meno della struttura edificanda limitandosi a rilevare un ipotetico deprezzamento;
– circa il deprezzamento degli immobili non viene fornita alcuna prova; l’appellante fa riferimento in astratto alla tipologia di edifici realizzabili (ad es. b&B) ma non rapportandola alla edificabilità in concreto in quella specifica collocazione, limitrofa al cimitero, di dette tipologie.
In considerazione di quanto sin qui esposto è quindi da escludere che nel caso in questione vi sia una legittimazione ope legis per il solo fatto di essere titolare di un immobile entro i 200 mt dalla casa funeraria (ex art. 4 comma 3- bis l.r. 38/2004); come anche è da escludere detta legittimazione essendo carente la visuale (quanto all’edificio) ed il pregiudizio del sovraccarico di mestizia (anche quanto ai suoli) ed il deprezzamento nei termini di cui si è detto.
5.2 Va ancora evidenziato che, nel caso in esame, l’individuazione della realizzazione della casa funeraria è comunque conseguente ad una scelta di pianificazione urbanistica del Consiglio comunale.
Già la giurisprudenza ha ritenuto che il permesso di costruire in deroga di cui all’art. 14, d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 è un istituto di carattere eccezionale rispetto all’ordinario titolo edilizio e rappresenta l’espressione di un potere ampiamente discrezionale che si concretizza in una decisione di natura urbanistica, da cui trova giustificazione la necessità di una previa delibera del consiglio comunale; in particolare, in tale procedimento il consiglio comunale è chiamato ad operare una comparazione tra l’interesse pubblico al rispetto della pianificazione urbanistica e quello del privato ad attuare l’interesse costruttivo; peraltro, come ogni scelta pianificatoria, la valutazione di interesse pubblico della realizzazione di un intervento in deroga alle previsioni dello strumento urbanistico è espressione dell’ampia discrezionalità tecnica di cui l’amministrazione dispone in materia e dalla quale discende la sua sindacabilità in sede giurisdizionale solo nei ristretti limiti costituiti dalla manifesta illogicità e dall’evidente travisamento dei fatti (cfr. Cons. Stato, sez. IV, sent., 20 novembre 2023 n. 9924)
In questo contesto non vi è quindi spazio, attesa la natura di scelta pianificatoria, per una motivazione specifica da parte del Consiglio circa il sacrificio dei proprietari degli immobili ricadenti nella fascia dei 200 ml; nello specifico si tratta di una scelta razionale atteso che si tratta di una attività collocata nella fascia di rispetto cimiteriale in una zona ove già insiste il cimitero e le attività ad esso connesse.
Peraltro con la convenzione tra Comune e la controinteressata Onoranze funebri s.r.l., anch’essa impugnata, sono state previste determinate agevolazioni per i cittadini indigenti o per altre esigenze (custodia salme, esecuzione gratuita dei recuperi e dei trasporti disposti dall’autorità giudiziaria o di pubblica sicurezza, utilizzazione delle celle frigorifere). Né tantomeno poteva essere un criterio razionale di scelta quello di una diversa localizzazione della casa funeraria, ipotizzato dall’appellante, atteso che già la legge regionale 38/2014 all’art 17, comma 5, ne prevede la realizzabilità all’interno della fascia di rispetto.
In considerazione di quanto sopra l’appello è da respingere.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante al pagamento, in favore del Comune di Gioia del Colle e dell’Onoranze funebri < omissis > s.r.l., delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 6.000,00 (euro seimila/00), oltre accessori come per legge, da ripartirsi in misura eguale tra loro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Lopilato, Presidente
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
Giuseppe Rotondo, Consigliere
Emanuela Loria, Consigliere
Riccardo Carpino, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Riccardo Carpino)
IL PRESIDENTE (Vincenzo Lopilato)
IL SEGRETARIO