Indagine della Corte dei Conti sulle partecipazioni societarie di Comuni e Province

Comunicato Stampa Corte dei Conti – sez. autonomie 30/6/2010 n. 38
Corte dei conti Sezione delle autonomie Pres. T. Lazzaro Rel. C. Barisano Deliberazione n. 14/2010 Indagine sul fenomeno delle partecipazioni in società ed altri organismi da parte di Comuni e Province

La relazione pur ponendosi in linea di continuità con la precedente deliberazione della Sezione delle Autonomie del 2008 -n. 13/2008 del 18 settembre 2008- riveste una sua definita autonomia, fondandosi su specifiche richieste istruttorie inviate, tramite le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, a 6576 enti locali (95 Province e 6481 Comuni )ad eccezione della Sezione regionale della Lombardia (che ha proceduto ad autonome indagini regionali limitate agli enti con popolazione superiore a 5000 abitanti).
Complessivamente, il numero degli enti oggetto della presente indagine è stato di 5928, pari al 72,22% del totale di Comuni e Province ed al 77,41% della popolazione complessiva comunale.
L’indagine, riferita all’arco temporale 2005/2008 con analisi finanziarie spinte fino al 2009, ha finalità ricognitive delle dimensioni e dell’andamento del fenomeno delle partecipazioni, anche con lo scopo di rilevare, in termini generali, sia i flussi finanziari intercorrenti tra organismi partecipati e soci pubblici locali che le principali performance degli organismi stessi.
La relazione conferma quanto già evidenziato dalla Corte dei conti, sia in sede centrale che regionale, in merito agli aspetti maggiormente critici del fenomeno della partecipazione in organismi da parte degli enti locali, alle ragioni effettive che spesso sottostanno alla sua espansione ed agli effetti sui bilanci degli enti delle inefficienze gestorie frequentemente collegate al fenomeno stesso. La considerazione di tali aspetti induce, infatti, a ritenere la costituzione e la partecipazione in società quale strumento spesso utilizzato per forzare le regole poste a tutela della concorrenza e sovente finalizzato ad eludere i vincoli di finanza pubblica imposti agli enti locali: argomenti che indubbiamente sottostanno al rigore imposto dal legislatore con la manovra finanziaria per il 2010, oggetto del d.l. 31 maggio 2010, n.78 (art.14, comma 32), da cui sembra derivare, nei confronti delle partecipazioni societarie detenute dai Comuni piccoli e medio- piccoli, che vengono vietate quasi completamente, un ridimensionamento ancora più marcato rispetto a quello già previsto dal vigente quadro normativo (i Comuni interessati dalla norma sono 7797 con popolazione inferiore a 30.000 abitanti e 160 con popolazione tra 30.000 e 50.000, mentre, da una prima elaborazione dei dati acquisiti con la presente indagine, risulterebbe che, con riferimento al triennio 2005/2007, su un totale di 3361 società partecipate dai Comuni, 2.584 sarebbero le società partecipate dai Comuni con abitanti fino a 30.000, 488 quelle partecipate dai Comuni tra 30.000 e 50.000, 930 quelle partecipate dai Comuni superiori a 50.000 pari, rispettivamente, al 76,9%, al 14,5% ed al 27,7% delle 3361 società rilevate nel triennio).
Al di là degli effetti delle ultime disposizioni, che potrebbero essere modificate in sede di conversione, va comunque rilevata la ricaduta in termini di responsabilità organizzative, gestionali, contabili, economiche e finanziarie che investe gli enti locali di maggiori dimensioni, per effetto del rinnovato ruolo che essi rivestono nel territorio. La funzione di regolatore nel settore dei servizi pubblici non può più intendersi limitata, per l’ente locale, alla verifica dell’economicità nella resa del servizio (peraltro, spesso carente) ma deve ritenersi anche estesa all’accertamento della compatibilità del sistema locale con un quadro normativo di riferimento articolato e stringente. E’ pertanto necessario che l’ente predisponga strumenti di direzione e controllo del fenomeno adeguati anche a garantire il costante rispetto della legge, a partire dall’affidamento e gestione del servizio, la cui disciplina (almeno per quanto riguarda i servizi pubblici locali a rilevanza economica) appare ormai quasi del tutto definita.
Peraltro, disegni di legge in corso (“Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” e “Disposizioni in materia di organi e funzioni degli enti locali, semplificazione e razionalizzazione dell’ordinamento e carta delle autonomie locali”) prevedono che il sistema dei controlli interni all’ente locale sia totalmente riformato sia sotto il profilo complessivo che con specifico riferimento ai controlli sulle società partecipate. L’ente locale interessato avrà l’obbligo di definire preventivamente gli obiettivi gestionali a cui devono tendere le società partecipate e di organizzare sistemi informativi adeguati a rilevare l’intera attività finanziaria, organizzativa, gestionale e contabile delle società che consentano il monitoraggio periodico sul loro andamento. Un approdo normativo fondamentale della normativa in itinere è rappresentato dalla previsione, nella normativa in corso, dell’obbligo per le Province e per i Comuni con più di 5000 abitanti dell’adozione del bilancio consolidato il quale, nei limiti previsti, non costituirebbe più oggetto di mera facoltà com’è attualmente.
L’effettiva realizzabilità del consolidamento dei conti non può andare disgiunta da una revisione complessiva del sistema contabile locale, improntata a consentire una significativa scomponibilità degli aggregati, essendo sostanzialmente impossibile attualmente cogliere dai bilanci degli enti locali informazioni disaggregate (e quindi consolidabili) sulla gestione degli organismi partecipati.
Per la Corte di grande ausilio sarebbe l’adozione di un piano dei conti unico costruito in modo da mettere in evidenza, sia con riferimento all’ente che agli organismi partecipati, le caratteristiche distintive delle categorie contabili, in particolare di quelle che maggiormente richiamano l’attenzione del legislatore, soprattutto con riferimento ai vincoli di spesa (consulenze, personale, compensi, debito, perdite). Sempre per la corte non sembra, che l’utilizzo del bilancio in forma abbreviata nelle società partecipate risponda in maniera idonea alle esigenze di consolidamento di conti, che richiedono analiticità e completezza, e di adeguatezza informativa. Risulterebbe anche particolarmente utile prevedere l’adozione di documenti previsionali e programmatici, essenziali per la conoscenza su base prospettica delle scelte economiche e per la valutazione della loro sostenibilità, soprattutto utile quando la separazione gestionale tra soci e amministratori è più netta, come nelle società per azioni.
L’analisi ricognitiva dei dati rilevati, con riferimento all’arco temporale 2005-2008, ha messo in evidenza l’esistenza di 5.860 organismi partecipati da 5.928 enti (Comuni e Province), costituiti da 3.787 società e 2.073 organismi diversi.
Il 64,62% è rappresentato da organismi aventi forma giuridica societaria. Di essi, il 43,17% è formato da società per azioni, il 37,02% da società a responsabilità limitata, il 14,68% da società consortili ed il 5,12% da società cooperative.
Il 35,38% dei 5860 organismi partecipati ha forma giuridica diversa dalla societaria. Di essi il 61,55% ha la forma di consorzio, il 14,18% di fondazione, il resto è rappresentato da altri organismi (istituzioni, aziende speciali, aziende servizi alla persona, ecc.).
Il 34,67% degli organismi partecipati si occupa di servizi pubblici locali, dato composto da una percentuale del 10,26% che si occupa di ambiente-rifiuti, del 9,46% che si occupa di servizio idrico, dell’8,24% che si occupa di trasporti, del 6,71% che si occupa di energia e gas. Degli organismi partecipati che si occupano di servizi pubblici locali, il 44,39% riveste la forma di società per azioni, il 23,91% di s.r.l., il 17% di consorzio, il 3,33% di società consortile.
Il 65,33% degli organismi partecipati svolge attività riconducibili ad altri servizi, tra cui emerge il settore delle attività culturali sportive e sviluppo turistico.
Considerando il numero delle partecipazioni, nei Comuni al di sotto dei 5000 abitanti si concentra mediamente il 60% del totale di esse, mentre il 36% è nella fascia 5000-100.000 abitanti ed il solo 2,8% nei Comuni con più di 100.000 abitanti. Integrando questa rilevazione, che risente ovviamente della maggiore concentrazione dei Comuni nelle fasce demografiche più basse, con la considerazione del numero dei Comuni all’interno di ogni classe demografica, si acquisiscono elementi significativi sotto il profilo dell’effettiva propensione dei Comuni verso il fenomeno delle partecipazioni. Dalla rilevazione del dato medio delle partecipazioni per singolo Comune, emerge che in quelli sotto i 5.000 abitanti il numero medio delle partecipazioni è di 4, che sale a 5/6 nei Comuni da 5.000 a 100.000 abitanti ed a 21/22 sopra i 100.000 abitanti.
Con riferimento a ciascuno degli anni componenti il triennio 2005/2007 (lasso temporale in cui si dispone di un numero maggiore di informazioni), gli organismi societari rilevati nell’istruttoria presentano un aumento dell’11,08% nel 2007 rispetto al 2005 (6,15% nel 2006 e 4,65% nel 2007).
Con riferimento alle performance societarie, l’area di approfondimento è stata lo stock di 2541 società partecipate sempre presenti nel triennio 2005-2007. All’interno di queste, l’area di maggiore criticità è rappresentata da 568 società sempre in perdita, corrispondenti al 22,35% delle società ricorrenti nel triennio. Il rapporto tra società, costruito per singola forma giuridica, mette in evidenza che la percentuale più alta delle società costantemente in perdita è nelle società a responsabilità limitata (25,61%), seguite dalle società consortili (21,97%). L’area di attività prevalente è quella dei servizi diversi dai servizi pubblici locali, in cui è presente il 63,32% delle società sempre in perdita. Il settore che espone la percentuale più elevata di perdite reiterate è quello delle attività culturali sportive e di sviluppo turistico, seguito dai servizi di supporto alle imprese.
Nell’area dei servizi pubblici locali, dove si concentra il 37,68% delle società costantemente in perdita nel triennio, è il settore dei trasporti (seguito da ambiente-rifiuti) che mostra la percentuale più elevata delle società in perdita.
Con riferimento al totale delle società rilevate in ciascuno degli anni del triennio, la percentuale delle perdite appare elevata, pur se in lieve decremento nel tempo: 43,67% nel 2005, 40,59% nel 2006, 38,92% nel 2007. La tendenza che emerge è quella di riportare le perdite a nuovo, posto che, mediamente, soltanto nel 38% dei casi le perdite sono state ripianate
Tra le aree di attività, è quella dei servizi diversi da quelli pubblici locali che evidenzia le percentuali più alte di società in perdita, pur se decrescenti nel triennio. (46,83% nel 2005, 43,05% nel 2006 e 39,89% nel 2007). Il settore dei servizi pubblici locali presenta percentuali complessive di perdita leggermente più basse delle precedenti nel triennio (38,69% nel 2005, 36,95% nel 2006 e 37,63% nel 2007).

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