TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 23 gennaio 2020, n. 932

TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 23 gennaio 2020, n. 932

MASSIMA
TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 23 gennaio 2020, n. 932
Il Regolamento comunale di polizia mortuaria costituisce la fonte attributiva del potere legittimante l’esercizio della facoltà del Comune di disporre dei loculi già dati in concessione e non ancora occupati, al fine di garantire le ordinarie sepolture per tutto il tempo necessario al reperimento dei loculi necessari. L’obbligo di sepoltura dei defunti, nel costituire oggetto di un servizio pubblico, risponde, invero, ad esigenze imprescindibili di tutela, oltre che di principi di civiltà, dell’igiene e di salvaguardia dei beni della salute e dell’ambiente, intesi nella loro accezione estesa ed omnicomprensiva di valori non individualmente separabili e in modo generale riferiti alla collettività.
Nel rapporto concessorio, avente natura ampliativa della sfera dei privati, l’Amministrazione conserva potestà di tipo autoritativo che consentono pur sempre di intervenire in senso restrittivo e limitativo su tale rapporto, potestà peraltro espressamente disciplinata dal Regolamento di Polizia Mortuaria, che ne stabilisce puntualmente presupposti e modalità, nonché, nel caso di specie, il contratto di concessione dei loculi sottoscritto. reca l’espressa accettazione delle disposizioni dettate, quanto a condizioni e modalità del relativo rapporto, dal Regolamento di Polizia Mortuaria.
In linea generale, va inoltre ricordato che il diritto, spettante al titolare di concessione cimiteriale, ad essere tumulato nel sepolcro, si atteggia come un diritto reale nei confronti dei terzi con la conseguenza che nei rapporti interprivati la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento, garantendo al concessionario ampi poteri di godimento del bene. Nei confronti della pubblica amministrazione concedente, ove tale facoltà concerna un manufatto costruito su terreno demaniale, lo ius sepulchri costituisce, un “diritto affievolito” in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico e conseguentemente non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi pubblicistici regolativi e conformativi da parte della pubblica amministrazione concedente, con conseguente natura di interesse legittimo della situazione soggettiva del privato a fronte di atti di autotutela adottati dall’amministrazione (Consiglio di Stato sez. V, 23 novembre 2018, n. 6643; 12 marzo 2018, n. 1554; 28 ottobre 2015, n. 4943; 11 dicembre 2014, n. 6108; 27 ottobre 2014, n. 5296; 2 ottobre 2014, n. 4922), atteso che dalla demanialità del bene discende l’intrinseca cedevolezza del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su un bene pubblico. I diritti di godimento del sepolcro che sorgono in forza della concessione amministrativa – con la quale sono riconosciuti ai privati delle utilità derivanti dall’utilizzo di beni demaniali – sono delimitati ab origine in coerenza con le disposizioni dei regolamenti comunali che regolano la materia, affievolendo il carattere demaniale del bene la posizione dei privati concessionari, essendo sempre possibile la rimodulazione delle facoltà discendenti dal rapporto concessorio in presenza di presupposti che ne giustifichino l’esercizio.
NORME CORRELATE
Pubblicato il 23/01/2020
N. 00932/2020 REG.PROV.COLL.
N. 09661/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 9661 del 2019, proposto da
Maria B., rappresentata e difesa dall’avvocato Fabio Pinci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Anguillara Sabazia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Sara Nannavecchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’annullamento
della Deliberazione n. 30 del 22/02/2018 Giunta comunale comune di Anguillara Sabazia con la quale è stata disposta la requisizione temporanea di loculi cimiteriali assegnati ma non ancora utilizzati;
dell’Ordinanza Dirigenziale n. 117/2018 con cui è stata predisposta la requisizione di una prima tranche di loculi;
dell’Ordinanza Dirigenziale di requisizione temporanea dei loculi cimiteriali ad integrazione e sostituzione dell’Ordinanza n. 117/2018 del 31/10/2018 (Registro Generale n.136) notificata alla Sig.ra B. il 7/05/2019;
di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Anguillara Sabazia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2019 la dott.ssa Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
1 – La vicenda contenziosa in esame si incentra sulla contestazione dei provvedimenti – meglio indicati in epigrafe nei loro estremi – mediante i quali l’Amministrazione Comunale intimata ha inteso far fronte alla situazione di accertata carenza di disponibilità di loculi all’interno del cimitero comunale, con conseguente impossibilità di effettuare nuove tumulazioni.
In particolare, con delibera di Giunta n. 30 del 22 febbraio 2018, preso atto di tale problematica e nelle more della realizzazione dei lavori di ampliamento del cimitero, di cui al progetto già approvato, si è stabilito di procedere, in via provvisoria ed eccezionale, alla requisizione temporanea dei loculi già assegnati in concessione e non ancora utilizzati al fine di garantire gli ordinari seppellimenti, dettando i relativi criteri, individuati nella prioritaria requisizione nei confronti dei soggetti assegnatari di più di un loculo e, successivamente, secondo la data di nascita, con obbligo di loro restituzione una volta ultimati i lavori di costruzione di nuovi loculi.
Con successive determinazioni dirigenziali, anch’esse impugnate, in puntuale attuazione della predetta delibera di Giunta e sulla base dei criteri ivi stabiliti, sono stati individuati i loculi da requisire.
L’odierna ricorrente, premesso di essere titolare di contratto di concessione, stipulato in data 23 febbraio 2015, di due loculi per la durata di 35 anni, lamenta l’illegittimo ricorso ai poteri extra ordinem di cui all’art. 50 del D.Lgs. n. 267 del 2000 stante la denunciata carenza dei relativi presupposti normativi, avuto particolare riguardo alla imprevedibilità della situazione da fronteggiare ed al grave pericolo di pregiudizio per la salute pubblica non altrimenti fronteggiabile, lamentando altresì il difetto di adeguata istruttoria e l’efficacia sine die della disposta requisizione.
Con decreto monocratico n. 5077 del 26 luglio 2019 è stata rigettata la richiesta di concessione di misure cautelari monocratiche, stante la rilevata radicale assenza dei relativi presupposti legittimanti.
Con ordinanza collegiale n. 10872 del 12 settembre 2019 – rilevato che la notifica del ricorso è stata effettuata presso un indirizzo PEC non contenuto nel registro del Ministero della Giustizia, ma ad un indirizzo rinvenibile sul sito istituzionale dell’Amministrazione e, quindi, non validamente effettuata – è stato ordinato il rinnovo della notifica alla intimata Amministrazione.
A seguito del rinnovo della notifica, si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione comunale, replicando diffusamente alle proposte censure al fine di dimostrarne l’infondatezza.
Alla camera di consiglio del 22 novembre 2019, fissata per la trattazione della domanda interinale cautelare, il Collegio, valutata la sussistenza dei presupposti per la definizione della presente controversia con sentenza in forma semplificata previo positivo riscontro dell’integrità del contraddittorio e della completezza dell’istruttoria, ha provveduto agli avvisi ed adempimenti prescritti in conformità alle previsioni dell’art. 60 c.p.a. e la causa è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.
2 – Come sopra brevemente dato atto dell’oggetto del presente giudizio, ritiene il Collegio, per le considerazioni che si andranno ad illustrare, di dover delibare l’infondatezza del ricorso in esame.
Rigettata, preliminarmente, l’eccezione sollevata dal Comune di tardività del ricorso – in quanto correttamente proposto avverso la delibera di Giunta unitamente ai provvedimenti attuativi dai quali discende in via diretta la lesione della posizione rivestita dalla ricorrente – osserva il Collegio come nell’impianto impugnatorio articolato a sostegno del ricorso e nell’illustrazione delle censure proposte – tutte incentrate sulla natura extra ordinem del potere esercitato – omette parte ricorrente di fare riferimento alle disposizioni dettate dal Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune di Anguillara Sabazia, il quale, all’art. 76, prevede la facoltà per l’Amministrazione di procedere alla sospensione della concessione dei loculi, qualora non ancora occupati, al fine di far fronte a situazioni di temporanea carenza di posti liberi.
Trattasi di disposizione che, a giudizio del Collegio, costituisce la fonte attributiva del potere legittimante l’esercizio della facoltà del Comune di disporre dei loculi già dati in concessione e non ancora occupati, al fine di garantire le ordinarie sepolture per tutto il tempo necessario al reperimento dei loculi necessari.
L’obbligo di sepoltura dei defunti, nel costituire oggetto di un servizio pubblico, risponde, invero, ad esigenze imprescindibili di tutela, oltre che di principi di civiltà, dell’igiene e di salvaguardia dei beni della salute e dell’ambiente, intesi nella loro accezione estesa ed omnicomprensiva di valori non individualmente separabili e in modo generale riferiti alla collettività.
Il determinarsi di situazioni che non consentono di procedere alle ordinarie sepolture impone di adottare le misure necessarie a farvi fronte, anche in via di urgenza.
Diversamente da quanto sotteso all’impianto che ispira la proposta azione impugnatoria, il Collegio non ritiene che, nella fattispecie in esame, i poteri esercitati siano riconducibili allo schema delle ordinanze contingibili e urgenti, con conseguente scarsa pertinenza delle censure che su tale presupposto vengono articolate nel ricorso.
Il richiamo all’art. 50 del D.Lgs. n. 267 del 2000 contenuto nelle gravate determinazioni dirigenziali – unitamente al richiamo all’art. 76 del citato Regolamento ed alla delibera di Giunta n. 30 del 2018 – risulta, invero, essere improprio ed inidoneo a radicare la fonte del potere esercitato, essendo le ordinanze contingibili ed urgenti misure atipiche riservate alla competenza esclusiva del sindaco, laddove, nella fattispecie in esame, la temporanea requisizione dei loculi risulta essere riconducibile al potere di sospensione degli effetti della concessione dei loculi di cui al richiamato art. 76 del Regolamento di Polizia Mortuaria, e conosce un procedimento scandito dalla previa adozione di una delibera di Giunta, autorizzativa di detta misura, con la quale sono stati dettati i criteri di priorità sulla cui base individuare i loculi da reperire, di cui le successive determinazioni dirigenziali costituiscono puntuale applicazione.
Trattasi di provvedimenti che muovono dalla ricognizione della situazione venutasi a determinare e che si intende fronteggiare, riconducibile all’esaurimento della disponibilità di loculi da destinare a nuove tumulazioni, in ciò radicandosi il carattere di urgenza del provvedere e la giustificazione, secondo criteri di proporzionalità e ragionevolezza, della misura, individuata nella temporanea requisizione dei loculi non ancora utilizzati seppur già dati in concessione al fine di salvaguardare primarie esigenze di tutela – per come espressamente individuate nella gravata delibera di Giunta – della salute pubblica e dell’ambiente al fine di evitare il determinarsi di una emergenza di natura igienico sanitaria che deriverebbe dalla impossibilità di procedere alle ordinarie sepolture.
Se il richiamo a tali finalità riecheggia il contenuto della disposizione di cui all’art. 50 del T.U. enti locali, trattasi, in realtà, di esercizio dei poteri autoritativi riconosciuti all’Amministrazione – oltre che per effetto del citato Regolamento – in via ordinaria nell’ambito di un rapporto di tipo concessorio.
Ed invero, nel rapporto concessorio, avente natura ampliativa della sfera dei privati, l’Amministrazione conserva potestà di tipo autoritativo che consentono pur sempre di intervenire in senso restrittivo e limitativo su tale rapporto.
Tale potestà è stata peraltro espressamente disciplinata dal Regolamento di Polizia Mortuaria, che ne stabilisce puntualmente presupposti e modalità.
Deve, inoltre, rilevarsi che, come correttamente puntualizzato dalla resistente Amministrazione, il contratto di concessione dei loculi sottoscritto dalla ricorrente in data 23 febbraio 2015 reca l’espressa accettazione da parte della stessa delle disposizioni dettate, quanto a condizioni e modalità del relativo rapporto, dal Regolamento di Polizia Mortuaria – all’epoca vigente e confermato dal nuovo Regolamento – ivi compreso, pertanto, anche l’art. 76, che prevede la sospensione della concessione dei loculi per il caso di temporanea carenza di loculi liberi limitatamente al tempo necessario, avverso il quale non sono state proposte censure.
In linea generale, va inoltre ricordato che il diritto, spettante al titolare di concessione cimiteriale, ad essere tumulato nel sepolcro, si atteggia come un diritto reale nei confronti dei terzi con la conseguenza che nei rapporti interprivati la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento, garantendo al concessionario ampi poteri di godimento del bene.
Nei confronti della pubblica amministrazione concedente, ove tale facoltà concerna un manufatto costruito su terreno demaniale, lo ius sepulchri costituisce, un “diritto affievolito” in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico e conseguentemente non preclude l’esercizio dei poteri autoritativi pubblicistici regolativi e conformativi da parte della p.a. concedente, con conseguente natura di interesse legittimo della situazione soggettiva del privato a fronte di atti di autotutela adottati dall’amministrazione (Consiglio di Stato sez. V, 23 novembre 2018, n. 6643; 12 marzo 2018, n. 1554; 28 ottobre 2015, n. 4943; 11 dicembre 2014, n. 6108; 27 ottobre 2014, n. 5296; 2 ottobre 2014, n. 4922), atteso che dalla demanialità del bene discende l’intrinseca cedevolezza del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su un bene pubblico.
I diritti di godimento del sepolcro che sorgono in forza della concessione amministrativa – con la quale sono riconosciuti ai privati delle utilità derivanti dall’utilizzo di beni demaniali – sono delimitati ab origine in coerenza con le disposizioni dei regolamenti comunali che regolano la materia, affievolendo il carattere demaniale del bene la posizione dei privati concessionari, essendo sempre possibile la rimodulazione delle facoltà discendenti dal rapporto concessorio in presenza di presupposti che ne giustifichino l’esercizio.
La corretta qualificazione del potere esercitato ed individuazione della relativa fonte legittimante – che escludono, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, la riconducibilità della fattispecie all’ambito del potere extra ordinem contingibile ed urgente – comporta che non pertinenti debbano essere ritenute quelle censure che presuppongono, appunto, il carattere extra ordinem del potere esercitato, dovendo comunque rilevarsi, ai fini della compiuta delibazione della controversia in esame, che la requisizione dei loculi – da intendersi in senso atecnico, non essendo inciso il diritto di proprietà come avviene nella requisizione in senso proprio – ha durata limitata nel tempo, ovvero sino al completamento dei lavori di ampliamento del cimitero, ha natura provvisoria e che comunque, ai sensi dell’art. 76 del Regolamento di Polizia Mortuaria, ricade sul Comune l’onere di sistemazione, a proprie spese, del titolare della concessione nella originaria sepoltura laddove lo stesso muoia in costanza di sospensione, garantendo comunque, nelle more, la sepoltura in altro loculo, in tal modo ragionevolmente bilanciandosi gli interessi sottesi ad esigenze di tutela dell’igiene e della sanità con quelle del titolare della concessione di loculi cimiteriali.
In conclusione, alla luce delle considerazioni sin qui illustrate, il ricorso in esame deve essere rigettato stante la rilevata infondatezza delle censure con lo stesso proposte.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Roma – Sezione Seconda Bis
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna parte ricorrente al pagamento, a favore della resistente Amministrazione Comunale, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi € 1.500,00 (milleciquecento) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2019 con l’intervento dei magistrati:
Elena Stanizzi, Presidente, Estensore
Dauno Trebastoni, Consigliere
Brunella Bruno, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE (Elena Stanizzi)
IL SEGRETARIO

 

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