Questioni di territorio

Premessa introduttiva

In molti casi vi sono principi, di ordine generale, che non sono neppure scritti, per il fatto di essere tanto generali da non richiederlo.
Uno di questi è quello che riguarda la c.d. competenza territoriale, cioè che se vi sia una qualche “attività” (quale essa sia) che si svolga, o debba svolgersi, in una data località, le competenze funzionali spettano all’autorità competente che riveste la funzione nel luogo in cui l’”attività” viene, o deve venire, svolta, esercitata.
Già qui si introduce la distinzione tra “competenza funzionale” e “competenza funzionale”.
Si faccia l’esempio della figura del sindaco, che assolve ad una pluralità di funzioni, ciascuna delle quali considerate in relazione al comune in cui è in carica, al di fuori del quale il sindaco non è più legittimato a svolgere le funzioni che gli sono attribuite.
Oppure, pensiamo all’attività edilizia (ma potrebbe anche trattarsi di una qualche attività economica), dove i “titoli” per esercitarla hanno un preciso collegamento col territorio.
E, non solo, quando si tratti di “attività” che possa in qualche modo essere soggetta ad una qualche regolazione “geo-referenziata”.
In altre parole, ferma restando la competenza funzionale (autonomamente definita), vale il principio per cui essa non può che essere se non dell’autorità (o, figura) che vi provvede nel luogo di riferimento.
E, quando l’ordinamento di una certa materia superi questo principio o lo deroghi, questo fatto è generalmente abbastanza ben predefinito.

Il caso del rilascio dell’autorizzazione alla dispersione delle ceneri

È noto come l’art. 411, commi 3 e 4 C.P., quali introdotti dall’art. 2 L. 30 marzo 2001, n. 130, indichi con sufficiente chiarezza la figura cui spetti di autorizzare la dispersione delle ceneri, nel rispetto della espressa volontà del defunto.
Purtroppo, queste disposizioni non affrontano la questione della competenza territoriale, così come questa non è neppure affrontata dall’art. 3 della stessa legge, che si preoccupa di indicare i “luoghi fisici” in cui questa pratica sia “consentita”, oppure vietata.
Magari indica anche i soggetti che possono essere legittimati ad eseguirla, ma, ancora una volta, nulla si dice sul “luogo” in cui la competenza funzionale venga a congiungersi (con ciò andando a completare il quadro di riferimento ordinamentale) con la competenza territoriale, in ciò differenziandosi da quanto riguarda il rilascio della autorizzazione alla cremazione, di cadaveri.
Questa situazione ha generato, e genera, criticità di vario ordine. Probabilmente è nota la vicenda che ha portato alla decisione del TAR Toscana, Sez. 2^, 4 dicembre 2009, n. 2583, il cui casus belli (anche se non si tratti di una guerra in senso proprio) è stato quello di un comune sito in data regione che, a questo fine, richiedeva, asserendo l’esigenza di comportamenti conformi alla propria normativa regionale (ma sussiste una competenza legislativa regionale, in questo ambito dove “gioca” la materia dell’ordinamento civile, materia che rientra nella competenza legislativa – esclusiva – dello Stato, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. l) Cost.?), richiedeva atto autorizzatorio emesso dalla figura, funzionalmente competente, agente al di fuori della regione, in cui era previsto avvenisse, fosse eseguita la dispersione delle ceneri.
Va detto che la pronuncia non si argomenti unicamente sull’aspetto in precedenza richiamato, cioè su quello strettamente riferibile alla competenza territoriale, ma individui questa sulla base non tanto di profili amministrativi, quanto di profili igienico-sanitari, dato che vi si legge: “ ….Ad avviso del Collegio, peraltro, la predominanza, nel procedimento di dispersione delle ceneri, dei profili igienico-sanitari, suggerisce univocamente che l’adozione della relativa autorizzazione non può spettare ad altri che all’Ufficiale dello Stato Civile del Comune nel cui territorio la dispersione stessa deve essere effettuata.
In altre parole, il Collegio ritiene che la soluzione, nel caso di specie, debba essere cercata effettivamente attraverso un’interpretazione logico-sistematica: pertanto non, come nella prospettazione della difesa comunale, tramite il ricorso (in via analogica) alla disciplina del caso simile (identificato quest’ultimo – erroneamente, come si è visto – nella cremazione), ma provvedendo ad individuare il criterio di collegamento più idoneo in relazione all’interesse pubblico specifico perseguito nel procedimento di dispersione.
Tra i vari criteri di collegamento ipotizzabili in astratto – luogo di residenza del defunto, luogo del suo decesso, luogo di conservazione dell’urna cineraria, luogo dove si deve procedere alla dispersione – quest’ultimo è il più idoneo a soddisfare l’interesse pubblico specifico sotteso al rilascio dell’autorizzazione.
La questione non è, pertanto, quella – come pretende la ricorrente ancora nella memoria conclusiva – dei limiti di efficacia degli atti amministrativi, poiché, come ricorda il medesimo illustre Autore [1] invocato dalla ricorrente, tali limiti sono segnati, anzitutto, dalla sfera d’azione riconosciuta dall’ordinamento ad ogni categoria di atti e così, per es., gli atti, i certificati, le copie, gli estratti rilasciati da pubblici funzionari o pubblici ufficiali devono essere senz’altro riconosciuti per autentici in tutto il territorio dello Stato, se firmati da chi li abbia rilasciati.
Ora, sembra indubbio che la sfera d’azione riconosciuta all’autorizzazione alla dispersione delle ceneri si dispieghi su tutto il territorio nazionale.
La questione, invece, per il Collegio, attiene all’individuazione dell’organo che meglio può curare l’interesse pubblico primario perseguito con il procedimento autorizzatorio in discorso.
Identificato tale interesse nelle ragioni di indole igienico-sanitaria, ne discende che competente al rilascio dell’autorizzazione sarà l’Ufficiale di Stato Civile del Comune in cui la dispersione delle ceneri va effettuata.
Ed invero, è nel territorio di detto Comune che si verificano gli effetti dell’operazione materiale di dispersione: dunque è per siffatto territorio che si pone la necessità della previa verifica dell’insussistenza di ragioni ostative di natura, si ribadisce, igienico-sanitaria, essendo l’inesistenza di motivi ostativi di ordine pubblico o di giustizia già stata accertata, a monte, nel distinto procedimento di cremazione.
Non ha, invece, alcun senso l’utilizzo degli altri criteri di collegamento suggeriti ed in specie di quello del Comune dove si è verificato il decesso, qualora diverso da quello dove deve eseguirsi la dispersione: infatti, appartenendo ad un altro Comune il territorio oggetto delle operazioni materiali di dispersione delle ceneri e che, perciò, risente degli effetti di siffatte operazioni materiali, non si vede come l’Ufficiale di Stato Civile del Comune di decesso possa dar conto dell’inesistenza di ragioni ostative di indole igienico-sanitaria per tale altro, distinto Comune.

Un caso particolare

Fermo restando che l’Italia non è un Paese di c.d. common law in cui il giudicato fa stato in via generale, ma trova applicazione l’art. 2909 C.C. per il quale: “L’accertamento contenuto nella sentenza passata in giudicato fa stato a ogni effetto tra le parti, i loro eredi o aventi causa” (diversa la situazione delle pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione europea), le argomentazioni su cui si fonda la sentenza sono difficilmente contrastabili, salvo, forse, solo il fatto che in questa materia forse non operano solo le componenti igienico-sanitario, quanto quelle di ordine generale esposte in precedenza.
Vi è un comune montano, favorito da risorse paesaggistiche di elevato pregio, il ché favorisce l’aspirazione ad far eseguire la dispersione delle ceneri, in particolare per i defunti già amanti della montagna.
In questo comune, è stata adottata una deliberazione della giunta comunale (ma vi è competenza comunale in questa materia?) con cui è previsto che il comune autorizzi la dispersione delle ceneri in esso unicamente per i propri Cittadini, residenti o emigrati, mentre per i Cittadini di altri comuni è richiesto che l’autorizzazione alla dispersione delle ceneri sia rilasciata dal comune di decesso (anche se diverso dal comune di residenza in vita della persona defunta che ha espresso la propria volontà alla dispersione delle ceneri), ammettendo (sic!) che questo comune rilasci un qualche “nulla-osta”, unicamente in relazione ai “siti”, all’interno del comune, di prevista dispersione.
Non è nota la ratio che starebbe alla base di questa scelta, che rimane poco comprensibile, mentre sarebbe stata maggiormente comprensibile se fosse stata istituita una qualche tariffazione, la quale avrebbe potuto essere differenziata, prevedendo agevolazioni, o anche gratuità, per i residenti del comune o emigrati da questo.


[1] Una qualche curiosità porterebbe a chiederci di chi si tratti, domanda che rimane senza risposta, non disponendo di altri elementi.

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Sereno Scolaro

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