TAR Campania, Salerno, Sez. II, 24 luglio 2025, n. 1349

Pubblicato il 24/07/2025
N. 01349/2025 REG.PROV.COLL.
N. 01382/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1382 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Lodovico Visone, Giuseppe Donniacuo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Salerno, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Malzone, Anna Attanasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
-OMISSIS-, non costituito in giudizio;
per l’annullamento, previa adozione di idonea misura cautelare
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
a. della nota del Comune di Salerno – Settore servizi demografici, prot. -OMISSIS-, recante “riscontro istanza prot. -OMISSIS-”, nella parte in cui viene negato lo ius sepulchri del sig.-OMISSIS- nella tomba di famiglia;
b. nonché, ove e per quanto occorra, della nota prot. -OMISSIS-, recante correzione dell’errore materiale della nota -OMISSIS-, nella parte in cui era erroneamente indicata la data di nascita del fondatore della tomba di famiglia;
c. del regolamento di polizia mortuaria, ove potrebbe interpretarsi e/o applicarsi in contrasto con la disciplina legale dei sepolcri di famiglia (o “gentilizi”);
nonché per l’accertamento, ai sensi dell’art. 133 lett. b) ed f): del diritto del ricorrente ad essere sepolto nella tomba di famiglia realizzata giusta concessione rep -OMISSIS-;
per l’ostensione, ai sensi dell’art. 116 co. 2 cpa: “del fascicolo di cui alla concessione [rep -OMISSIS-], nonché del fascicolo del procedimento esitato con nota prot. -OMISSIS-, nessuno escluso ed in ogni caso ivi compresa la voltura [prot. -OMISSIS-], comprensiva degli estremi di trasmissione e/o deposito e degli allegati, ove esistenti”, come da istanza di accesso agli atti prot. -OMISSIS-, per la quale in data -OMISSIS- è pervenuta comunicazione al controinteressato;
per quanto riguarda i motivi aggiunti:
– ove e per quanto occorra, per l’annullamento e/o declaratoria di nullità, del provv. -OMISSIS-, recante voltura del “diritto di uso” del sepolcro familiare di cui alla concessione rep -OMISSIS-, conosciuto a mezzo di ostensione degli atti evasa in data -OMISSIS-
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con ricorso notificato il 1° agosto 2024 e depositato il 2 settembre 2024, il ricorrente impugna il provvedimento con cui l’Amministrazione comunale, sulla base dell’art. 48, punto 6, del vigente Regolamento dei servizi cimiteriali, ha ritenuto necessario il conseguimento dell’autorizzazione «di tutti gli aventi diritto, con dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà» al fine di fruire dello ius sepulchri in relazione alla tomba di famiglia oggetto della concessione del 1976, ottenuta dal fratello del ricorrente e volturata in favore del figlio di questi in occasione della morte del primo; il ricorrente evidenzia, in particolare, di essere stato designato dal fratello quale titolare del predetto diritto, sulla base di una specifica dichiarazione agli atti dell’Amministrazione comunale.
2. Avverso l’atto di segno negativo adottato dall’Amministrazione comunale a fronte dell’istanza di riconoscimento dello ius sepulchri deduce:
– l’erronea qualificazione del sepolcro in questione quale sepolcro ereditario anziché quale sepolcro di famiglia o sepolcro gentilizio, considerata non solo la sussistenza di una presunzione di qualificazione del sepolcro come gentilizio ma anche la qualificazione operata nell’atto di concessione, con conseguente diritto alla sepoltura del fondatore e dei familiari, considerato che lo stesso regolamento di polizia mortuaria prevede espressamente la designazione quale modo di attribuzione del diritto alla sepoltura a titolo originario e che tale regolamento è stato approvato nel 2014, in epoca successiva all’atto di designazione e alla morte del fondatore (avvenute nel 2007) e pertanto con regole formali riferite atto di designazione (da rendere ora con dichiarazione sostitutiva) non applicabili. Risulta inoltre illegittimo il predetto regolamento nella parte in cui prevede che la designazione avvenga mediante dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà in quanto questa è riferibile unicamente a dichiarazioni di scienza e non di volontà e il medesimo regolamento non può disciplinare le modalità di costituzione dei diritti, posto che il trasferimento dei diritti reali è possibile sulla base unicamente di atti aventi forma scritta;
– considerata la natura gentilizia del sepolcro, il diritto alla sepoltura viene attribuito sulla base della designazione del fondatore e, in mancanza, ai discendenti e successivamente ai consanguinei più prossimi, tra cui ovviamente il fratello.
3. Il ricorrente ha formulato altresì istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. per l’accesso agli atti “del fascicolo di cui alla concessione (rep -OMISSIS-), nonché del fascicolo del procedimento esitato con nota prot. -OMISSIS-, nessuno escluso ed in ogni caso ivi compresa la voltura (prot. -OMISSIS-), comprensiva degli estremi di trasmissione e/o deposito e degli allegati, ove esistenti”; con memoria depositata il -OMISSIS- il ricorrente ha chiesto, in relazione alla citata istanza, la dichiarazione di “cessazione della materia del contendere” (ribadita anche nel corso della camera di consiglio del 6 novembre 2024), in ragione dell’avvenuto deposito della documentazione richiesta.
4. A fronte della conoscenza degli ulteriori documenti depositati il -OMISSIS- e, in particolare, della voltura effettuata dal figlio del fondatore, il ricorrente ha altresì proposto motivi aggiunti, notificati il -OMISSIS- e depositati il -OMISSIS- deducendo che:
– oggetto della voltura è il diritto d’uso (oggetto di successione ereditaria) e non lo ius sepulchri (oggetto della designazione) né il diritto di operare la designazione degli aventi titolo alla sepoltura, in contrasto con quanto disposto dal fondatore, considerato che il fondatore ha attribuito lo ius sepulchri al ricorrente, a titolo originario, in occasione della designazione, senza possibilità di revoca e che il ricorrente rientra nella ristretta cerchia dei familiari prossimi. “Tanto è vero che il Comune intesta la concessione al solo sig. -OMISSIS-, ma “estende” il diritto d’uso anche a soggetti diversi (fatalmente, nessuno di essi è titolare dello ius sepulchri). Come osservato in premessa (par. 9), inoltre, è evidente che il provvedimento di voltura sia del tutto fuori fuoco, rispetto al diritto al sepolcro: quest’ultimo infatti non si “eredita” in capo alla discendenza femminile, neppure in assenza di designazione (C.d.S. 855/24, cit.), Per cui, delle due l’una: o il diritto “d’uso” volturato non ricomprende anche il diritto alla sepoltura, oppure il Comune ha volturato tale diritto anche a soggetti non aventi titolo. Ferma la denunciata incompetenza assoluta. Tale ultima ipotesi genera due vizi di legittimità: il primo, è che il Comune inibisce il diritto al sepolcro, in contrasto alla designazione ed in violazione di legge, in odio al più basico principio della inviolabilità di tale diritto, cui risponde il dovere inderogabile della sua garanzia; il secondo è che il Comune “confessa” di aver travisato, confondendole, la disciplina della successione legale/testamentaria (che regola i diritti esistenti nel patrimonio del dante causa e suscettibili di successione) con la disciplina del diritto alla sepoltura nella tomba di famiglia (che è pacificamente sottratta alle regole successorie)”.
5. Si è costituito il Comune di Salerno, eccependo il difetto di giurisdizione, argomentando per l’infondatezza del ricorso e rilevando che la scrittura privata prodotta dal ricorrente deve essere contestata in quanto priva di data certa, di protocollo di acquisizione all’Ente comunale e di documento di identità allegato, con la conseguenza che risulta priva di valore legale, manifestando meramente un desiderio.
6. Con ordinanza n.-OMISSIS-, è stata disposta, al fine di garantire l’integrità del contraddittorio, la rinnovazione della notifica nei confronti del controinteressato, regolarmente effettuata in mani proprie il -OMISSIS-.
7. Con ordinanza n. -OMISSIS- è stata disposta la sollecita fissazione dell’udienza di merito.
8. All’udienza pubblica del 16 luglio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.
9. Occorre preliminarmente dare atto dell’avvenuta cessazione della materia del contendere in relazione all’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a, proposta dal ricorrente; l’Amministrazione Comunale ha infatti, in parte, trasmesso (con nota del-OMISSIS-) e, in parte, depositato la documentazione richiesta.
10. Procedendo all’esame dell’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, formulata dalla difesa comunale in relazione al ricorso e ai relativi motivi aggiunti, tale eccezione risulta fondata.
Come affermato anche da questo Tribunale (cfr. TAR Campania – Salerno, Sez. I, 4 aprile 2025, n. 632) “la giurisprudenza è costantemente orientata nel senso che esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo una controversia avente ad oggetto la pretesa al riconoscimento del proprio buon diritto all’utilizzo di un sepolcro che l’amministrazione comunale avrebbe invece – e in modo asseritamente erroneo – riconosciuto ad altri. L’individuazione dell’originaria titolarità dello ius sepulchri riguarda aspetti che esulano dagli ambiti pubblicistici e concerne unicamente la titolarità di un diritto di matrice civilistica, che è questione di competenza del giudice ordinario (Cons. Stato, Sez. V, 23/06/2016, n. 3796).
Di conseguenza sussiste la giurisdizione del giudice ordinario per la definizione delle controversie aventi ad oggetto la pretesa del ricorrente al riconoscimento del proprio diritto all’utilizzo di un sepolcro che l’Amministrazione comunale ha invece riconosciuto ad altri, facendo asseritamente cattivo uso delle regole in tema di famiglia e di successioni e, in tal modo, negandogli illegittimamente il diritto a subentrare in qualità di erede in linea collaterale del concessionario d’origine; si tratta, quindi, di una controversia che non ha ad oggetto, se non in via mediata e riflessa, il proprium del rapporto concessorio, così come gli obblighi dallo stesso rinvenienti, bensì l’individuazione dell’originaria titolarità dello ius sepulchri, cioè un aspetto che esula dagli ambiti pubblicistici della vicenda e concerne unicamente la titolarità di un diritto di matrice civilistica (T.A.R. Piemonte, Sez. I, 12/06/2024, n. 647)”.
La citata pronuncia del Consiglio di Stato, Sez. V, 2 settembre 2016, n. 3796 ha quindi escluso la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo sulle controversie direttamente e immediatamente afferenti non al rapporto concessorio ma ai rapporti civilistici che orbitano intorno alla sepoltura che ne è oggetto, anche se involgenti, in via mediata e riflessa, l’originaria concessione (nella stessa prospettiva cfr. TAR Lazio – Roma, Sez. II, 17 aprile 2023, n. 6589).
11. Nel caso di specie, ancorché vengano in rilievo atti amministrativi connessi alla concessione rilasciata nei confronti del fratello del ricorrente, si controverte tuttavia in merito alla natura di sepolcro ereditario ovvero di sepolcro gentilizio o familiare del luogo di sepoltura in questione e, in relazione a ciò, al diritto del ricorrente ad essere ivi sepolto sulla base della designazione effettuata dal fondatore, quale diritto acquisito iure proprio che esclude la necessità di atti di assenso da parte del soggetto nei cui confronti la concessione è stata volturata e da parte “di tutti gli altri aventi diritto”.
In sostanza, il ricorrente fa valere il proprio diritto a essere sepolto nella tomba di cui il fratello è stato fondatore, alla luce della qualificazione della stessa quale sepolcro familiare o gentilizio, della designazione operata dal fondatore in suo favore, della acquisizione iure proprio del diritto alla sepoltura nella predetta tomba, della conseguente impossibilità di subordinare tale diritto all’assenso degli altri familiari, risolvendosi invece la pretesa di tale assenso nel riconoscimento dello ius sepulchri unicamente nei confronti di questi e solo in via derivata nei confronti del ricorrente.
Con l’azione proposta si chiede infatti il riconoscimento del citato diritto, concludendo, nell’ambito del ricorso, per l’accertamento del “diritto del ricorrente alla sepoltura nella tomba di famiglia fondata dal sig. -OMISSIS-” e, nei motivi aggiunti, per la dichiarazione del “diritto del ricorrente ad essere sepolto nella tomba gentilizia di famiglia”; già a monte, con l’istanza presentata all’Amministrazione comunale, si chiedeva il riconoscimento del diritto alla sepoltura nel sepolcro indicato.
La controversia concerne quindi lo ius sepulchri e la sua corretta attribuzione alla luce della disciplina di matrice civilistica, non coinvolgendo direttamente la valutazione del corretto esercizio di poteri amministrativi inerenti il rapporto concessorio. Si tratta di stabilire se il ricorrente sia titolare o meno di un diritto autonomo alla sepoltura e sia o meno necessario a tal fine l’assenso degli altri familiari, senza alcuna intermediazione del pubblico potere, considerato che la concessione non viene in discussione nei suoi aspetti di rilievo pubblicistico.
Sussiste di conseguenza la giurisdizione del giudice ordinario che, in ogni caso, ben potrà procedere, una volta accertato tale diritto, alla disapplicazione degli atti adottati dall’Amministrazione (aventi una rilevanza meramente secondaria), assicurando così la pienezza e l’effettività della tutela.
12. In conclusione, in relazione all’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a. deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere per l’ostensione della documentazione richiesta; il ricorso e i relativi motivi aggiunti sono invece inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, indicandosi quale giudice munito di giurisdizione il giudice ordinario, davanti al quale andrà riassunto il giudizio entro il termine di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a. e con gli effetti ivi previsti.
Appare equa la compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, sui motivi aggiunti e sull’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., come in epigrafe proposti, così provvede:
– dichiara la cessazione della materia del contendere in relazione all’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a.;
– dichiara il ricorso e i relativi motivi aggiunti inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e indica, quale giudice munito di giurisdizione, il giudice ordinario, innanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto nei termini e con gli effetti di cui all’art. 11, comma 2, c.p.a.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Raffaele Esposito, Primo Referendario, Estensore
Rosa Anna Capozzi, Referendario
L’ESTENSORE (Raffaele Esposito)
IL PRESIDENTE (Salvatore Mezzacapo)
IL SEGRETARIO
[ In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati. ]