Cimitero: Diritto Vigente – 1/2

Sotto il profilo giuridico, i cimiteri, dal greco antico “luoghi di riposo”, individuano il complesso dei beni e servizi necessari per la sepoltura dei defunti (così S. Pelillo, Cimiteri, 1989).

Ancora: il camposanto è luogo consacrato destinato alla sepoltura dei cadaveri sia per inumazione sia per tumulazione, e comprensivo delle dipendenze, ovvero degli edifici preposti allo svolgimento dei servizi accessori della continua azione cimiteriale.
La parola coemeterium (derivata – appunto – dal gr. κοιμάω, «mettere a giacere») appare in iscrizioni paleocristiane per indicare anche una sola tomba, ma presto trascorre al significato esclusivo di agglomerato sepolcrale, di necropoli.

Tecnicamente, si possono pure definire i cimiteri come (seppur con qualche empietà verbale) impianti speciali per “smaltimento” controllato di corpi umani ormai esanimi.
Qui, infatti, secondo i canoni delle più basilari regole igienico-sanitarie, e nel rispetto della pia devozione riservata ai morti, si consumano, in sicurezza, tutte le trasformazioni di stato (anche intermedie), in cui degradano rapidamente le salme, assai nocive per il mondo abitato dei vivi.

Il trattamento delle salme non può, dunque, essere considerato con gli stessi criterî che regolano genericamente la polizia sanitaria dei molteplici residui organici della vita (D.P.R. n. 254/2003), ma poiché si tratta in realtà di materiali biologici putrescibili e spesso contenenti germi patogeni, s’impone per essi una disciplina igienica, in modo che la difesa dei viventi si contemperi con la tutela morale e religiosa dovuta ai corpi dei nostri simili trapassati.
In cimitero attraverso i normali processi putrefattivi si ottiene la completa decomposizone cadaverica, sino alla raccolta delle singole ossa (scheletrizzazione/mineralizzazione delle parti molli).
La funzione cimiteriale è garantita sempre, senza soluzione di continuità, in un orizzonte temporale di ciclica perpetuità.
Il cimitero allora, per sua intima vocazione è a rotazione, non ad accumulo, dovendo necessariamente assicurare il c.d. Fabbisogno minimo anche per un futuro remoto, di posti feretro.


La fattispecie “cimitero” rientra nell’ampia categoria delle opere igieniche di interesse locale, in ciò assimilate agli acquedotti, alle fognature, ai mattatoi (DPR 15 gennaio 1972 n. 6 ed Art. 87 DPR 24 luglio 1997 n. 616) e parificati unitamente agli impianti cimiteriali di cui all’Art. 56 DPR n. 285/90 alle opere di urbanizzazione primaria ai sensi e per gli effetti dell’Art. 4 legge 29 settembre 1964 n. 847, integrato dall’Art. 44 Legge 22 ottobre 1971 n. 865 (Artt. 26-bis, D.L. 28 dicembre 1989 n. 415,
convertito con modificazioni nella Legge 28 febbraio 1990 n. 39. Dei campisanti, poi, deve esser tenuta aggiornata e a disposizione degli uffici comunali una planimetria in scala 1:500. del perimetro cimiteriale e dei terreni circostanti ricadenti nella fascia di rispetto, quest’ultima comprendente gli edifici eretti all’interno del cimitero, ivi inclusi i sepolcri privati, deve esser costantemente rivista ed adeguata ogni 5 anni oppure quando siano stati costruiti nuovi sepolcreti, ampliati i preesistenti o siano state apportate modificazioni al loro assetto interno (ad esempio una differente sistemazione dei diversi reparti o una variazione della viabilità interna.

Stante l’art. 824 del codice civile, i cimiteri (insieme ai mercati comunali) sono soggetti al regime del demanio pubblico, il cui inquadramento dogmatico si rinviene ai precedenti artt. 822 e 823.
Pertanto, sono inalienabili, non usucapibili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, salvo nei casi e nei modi contemplati dalle Leggi ad essi inerenti.
In merito all’esatta configurazione di questa particolare categoria di beni pubblici, dottrina e giurisprudenza sono concordi nel ritenere che i cimiteri costituiscano il c.d. demanio specifico e necessario di ogni Comune, definito tale in ragione della sua appartenenza ai Comuni (cfr.: Cass., 20 gennaio 1964, n. 114; C.g.a. reg. sic., 12 novembre 1974, n. 429; G. Clemente di San Luca, Cimitero, 1988; S. Rosa, Cimitero (dir. amm.), 1960; S. Pelillo, Cimiteri, 1989; N. Centofanti, I cimiteri, 2007).
I cimiteri, dunque, sono impianti pubblici attraverso i quali i Comuni fanno fronte alle esigenze primarie della propria collettività e del territorio (art. 13 D.Lgs n.267/2000), che si sostanziano nel bisogno materiale di igiene pubblica e nell’aspirazione spirituale al culto dei propri cari (v. A.M. Sandulli, Manuale di diritto amministrativo, 1974).

All’utilizzo di default, quindi istituzionale (art. 337 T.U.LL.SS, art. 50 D.P.R. n.285/1990), da parte dell’ente comunale, può affiancarsi un uso „particolare“ e dedicato, posto in essere dai privati, mediante forme di concessione amministrativa (di area, fabbricato o porzione dello stesso ex Capo XVIII D.P.R. cit.), che riguardano la costruzione di sepolture a sistema di tumulazione individuale ovvero plurima, epigea o ipogea, oppure (ma si tratta di un’ipotesi remota visto lo scarso ricorso in tempi recenti a questa pratica) anche per l’impianto di campi di inumazione, purchè siano dotati di apposito ossario.

Vigente, invece, il Codice Civile del 1865, le aree cimiteriali non parevano ancora riconducibili in forza della Legge, al demanio pubblico – una prima questione da esaminare attiene, allora, alla natura giuridica delle stesse, nel rivolgere delle epoche. Invero una lettura della dottrina dell’epoca consente di rilevare l’esistenza di un dibattito in merito al carattere demaniale dello spazio sepolcrale in questione.

In proposito appare prevalente la tesi favorevole alla demanialità dei cimiteri, nonostante si rilevino talune voci discordanti, secondo le quali la circostanza che l’allora vigente Reg. Speciale 25 luglio 1892, n. 448, di polizia mortuaria, agli art. 107 e segg., e segnatamente all’art. 109, prevedesse l’esistenza di “sepolcri particolari eretti da privati in terreni di loro proprietà per deporvi cadaveri o ceneri di persone appartenenti alla loro famiglia”, sarebbe sembrata sufficiente a negare l’esclusività per lo Stato della funzione svolta a mezzo dei cimiteri (funzione che consisteva «nel provvedere alla inumazione dei cadaveri secondo i dettami dell’igiene, della sanità pubblica e della morale» e da cui derivava la possibilità di «scartare l’ipotesi che, nel caso dei cimiteri privati, o “particolari”, lo Stato delegasse al singolo l’esercizio della sua funzione»:
Ecco una carrellata della più autorevole dittrina: E. GUICCIARDI, Il Demanio, Padova, 1934, 153; «la caratteristica comune a tutte le cose comprese nell’art. 427 è questa: vi è un godimento comune. (…) Non basta che un determinato bene sia destinato ad un servizio pubblico per caratterizzarlo demaniale: occorre che si tratti di res publico usui destinata»:C. FADDA, Nota ad Appello Brescia 4 ottobre 1887, in Foro. It., 1888, I, 429; cfr., inoltre, G. INGROSSO, Demanio comunale, in N.D.I., IV, 1938, 695).

A sostegno del carattere demaniale delle aree cimiteriali si sottolinea come non «bisogna confondere la funzione esclusiva dell’ente pubblico con il mezzo che può essere necessario, ma non esclusivo per compierla […] e tantomeno si può indebitamente sovrapporla con quell’insieme di attività pubbliche che l’ente esercita sul bene in relazione allo scopo di salvaguardare la sicurezza del servizio e l’integrità della funzione»
(P. DEL PRETE, Natura giuridica dei cimiteri e diritti del concessionario, in Giur. it., 1939, III, 5 e s.; S. ROMANO, Principi di diritto amministrativo italiano, Milano, 1912, 534; «finché il cimitero serve ad un uso pubblico è proprietà demaniale del Comune e segue la sorte delle proprietà di codesta natura; cessato l’uso […] diviene bene patrimoniale»: S. GIANZANA, Le leggi sulla sanità pubblica, Torino, 1883, 85; si vedano, altresì, in merito: A. VIGORITA, Di alcuni aspetti della concessione di aree cimiteriali, in Giur. compl. Cass. civ., 1953, I, 143; F. CAMMEO, Corso di dir. amm., Padova, 1911-1914, II, 1027; L. MEUCCI, Istituzioni di dir. amm., Torino, 1909, 372, nota 3; G. ZANOBINI, Il concetto di proprietà pubblica e i requisiti giuridici della demanialità, Torino, 1923, 37 s.; E. PRESUTTI, Istituzioni di dir. amm.,Messina, 1931, I, 232; C. VITTA, Sanità pubblica. I singoli obbiettivi della amministrazione sanitaria, in Primo Trattato Completo di Diritto Amministrativo Italiano, a cura di V.E. ORLANDO, I, 708; O. SECHI, Cimitero (diritto ecclesiastico), in D.I., VII, 2 parte, Torino, 1897- 1902, 22; G. GIORGI, La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali, IV, Firenze, 1894, 328; V. ANDREIS, Cimiteri, in E.G.I., III, 2 parte, Milano, 1913, 195; D. PIROZZI, Sepoltura, in E.G.I., XV, 2 parte, Milano, 1915, 671; V. CONTI, I Cimiteri (Studio teorico-pratico), in La Legge, 1875, III, 96; M. PIACENTINI, Cimiteri, in N.D.I., III, Torino, 1938, 124; L. RAGGI, Diritto amministrativo, Padova, 1931, III, 230).

In altri termini si ribadisce pertanto che la funzione esclusiva del Comune in ordine ai cimiteri rimane «quella della sanità pubblica e dell’ordine» (P. DEL PRETE, Natura giuridica dei cimiteri e diritti dei concessionari, cit., 4) e non coincide, quindi, con il singolo uso dei sepolcri, «i quali detto ente ben può conce ai privati senza che perciò si abbia un’alterazione dell’esclusività della funzione» (G. C. DI SAN LUCA, Voce Cimitero, in Enc. giur., Vol. VI, 1).

Attualmente il carattere demaniale dei cimiteri, come noto, è da ricondursi alla previsione dell’art. 824 c.c. – entrato in vigore nel 1942 – ed è confermato dalla massima giurisprudenza («la concessione da parte del Comune di aree o porzioni di un cimitero pubblico è soggetta al regime demaniale dei beni, indipendentemente dalla eventuale perpetuità del diritto di sepolcro»: Cass. civ., sez. un., 16 gennaio 1991, n. 375; la concessione da parte del Comune di aree o porzione di edifici in un cimitero pubblico configura concessione amministrativa di beni soggetti a regime demaniale, indipendentemente dall’eventuale irrevocabilità o perpetuità del diritto al sepolcro: Cass. Civ., 27 luglio 1988, n. 4760).

A prescindere dalle dispute tutte accademiche circa la qualificazione del bene come demaniale, la competenza comunale sui Cimiteri non è mai stata posta in dubbio, giusta anche le previsioni del regolamento di polizia mortuaria (d’ora in avanti, regolamento di P.M.), d.P.R. n. 285 del 1990, il quale, all’art. 49, riprendendo il testo unico delle leggi sanitarie (approvato con r.d. n. 1265 del 1934, c.d. TULLSS, cfr.: artt. 337, 343 comma 1 II periodo e 394), dispone che ciascun Comune si doti di almeno un cimitero a reparto inumatorio, di idoneo dimensionamento, mentre i Comuni di maggiori dimensioni ne avranno uno per ogni frazione se il collegamento tra le stesse non risulta agevole, salva l’ipotesi per piccoli comuni contermini di costituirsi in consorzio per l’esercizio di un unico cimitero (analoghe statuizioni si rinvengono all’art. 47 del precedente regolamento approvato con d.P.R. n. 803 del 1975).

Inoltre, molteplici sono le funzioni in materia attribuite al Comune tra cui si segnalano la vigilanza sui cimiteri, il rilascio delle autorizzazioni per la sepoltura e per pratiche considerate non ordinarie quali imbalsamazione e – anche solo formalmente- cremazione nonché la disciplina di tempi e modalità per il trasporto dei cadaveri. L’unica eccezione alla competenza comunale su detti beni è costituita dai c.d. cimiteri di guerra, che appartengono allo Stato e rientrano nell’ambito del patrimonio indisponibile (vedasi T.U. Ordinamento Militare) Infatti, ai Comuni sono attribuiti compiti di vigilanza anche sui cimiteri c.d. privati, realizzati antecedentemente all’entrata in vigore del TULLSS del 1934 ed oggi non più previsti, né ammessi dalla normativa attualmente in vigore.

1 Non appare sostenibile (anche in relazione al principio affermato all’art. 22, comma 3 L. 7/8/1990, n. 241, ma si veda anche il succ. art. 25, comma 3) l’argomentazione sulla natura “informale” delle planimetrie, stante la definizione di “documento amministrativo” data dall’art. 22, comma 1, lett. d) L. 7/8/1990, n. 241, in cui non rileva, afi fini di una tale qualificazione, l’aspetto “formale”, quanto quello funzionale (cioè quanto serva all’attività della P.A.), impianto ribadito, ed accentuato, anche dall’art. 1, comma 1, lett. a) dPR 28/12/2000, n. 445. A maggiore ragione, se si consideri come l’art. 54 d.P.R. 10/9/1990, n. 285 non richieda minimamente la rispondenza a requisiti formali delle planimetrie cimiteriali, ma – solo – la loro tenuta.

2 Ai sensi del comma 1 dell’art. 75 del DPR 16.12.1992 n. 495 (in S.O. della G.U. del 28 dicembre 1992 n. 303) le norme relative ai segnali stradali si estendono anche ai cimiteri.

 In base al D.L. 28/12/1989 n°415, art.26 bis in vigore dall’ 1/3/1990 :” 1) Gli impianti cimiteriali sono servizi indispensabili parificati alle opere di urbanizzazione primaria ai sensi e per gli effetti dell’art.4 della legge 29 settembre 1964 n°847, integrato dall’art.44 della legge 22 ottobre 1971 n°865. 2) Ai fini dell’applicazione della norma di cui al comma 1°si considerano impianti cimiteriali le opere ed i servizi indicati all’art.54 del Regolamento di Polizia Mortuaria, approvato con D.P.R. 21 ottobre 1975 n°803 e successive modificazioni”.

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Carlo Ballotta

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