Potestà legislative: le molte difficoltà di applicazione

Anche se possa apparire strano o, meglio, riferibile ad una sorta di “archeologia giuridica” (dato che molte persone non erano ancora “operative”), vi è ancora chi ricorda quanto prevedesse l’art. 117 Cost., prima dell’entrata in vigore (avvenuta l’8 novembre 2001) della L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3.
Infatti, il suo testo originario era:

“””
[I] La Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principî fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni: [ 1 ] = ordinamento degli uffici e degli enti amministrativi dipendenti dalla Regione; = circoscrizioni comunali; = polizia locale urbana e rurale; = fiere e mercati; = beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera; = istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica; = musei e biblioteche di enti locali; = urbanistica; = turismo ed industria alberghiera; = tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale; = viabilità, acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale; = navigazione e porti lacuali; = acque minerali e termali; = cave e torbiere; = caccia; = pesca nelle acque interne; = agricoltura e foreste; = artigianato; = altre materie indicate da leggi costituzionali. [II] Le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione.”””.

Si disegnava così l’istituto della c.d. legislazione (o, meglio, potestà legislativa) regionale concorrente ed il riferimento al “limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato” portava a parlare per queste ultime di “leggi quadro”, la cui adozione era pre-condizione per l’esercizio della potestà legislativa regionale. Per inciso, anche l’art. 114 Cost. aveva bel altro testo, più scarno di quello attuale (“”” La Repubblica si riparte in Regioni, Provincie e Comuni.”””), rispetto a cui segnaliamo solo la portata dell’attuale comma 3 che, per alcuni, sembra “ricordare” un risalente istituto (Il Governatorato di Roma, istituito dal Gran Consiglio del Fascismo il 17 marzo 1923 e, di seguito, approdato al Titolo VIII del T.U.L.C.P. (Testo unico della legge comunale e provinciale) R.D. 3 marzo 1934, n. 383, e soppresso col D. Lgs. Lgt. 17 novembre 1944, n. 426).

Poniamo l’attenzione sul comma 2 dell’art. 117 Cost., testo originario, dove, nella sostanza, vi era una facoltà di “demandare” alle regioni l’esercizio della potestà regolamentare (“ potere di emanare norme per la … attuazione (delle leggi dello Stato, che abbiano prevista questa facoltà)”.
Tornando alla questione di fondo, cioè quello della potestà legislativa regionale concorrente, l’art. 117, comma 1 Cost. dispone: “La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.”, disposizione che attribuisce ai due “livelli di governo” (Cfr.: art. 114, comma 1 Cost.) ivi indicati la titolarità all’esercizio della funzione legislativa e, di seguito, con i commi 2, 3 e 4, si prevede un riparto per materie tra la competenza legislativa dello Stato (competenze esclusive), delle regioni (competenze concorrenti) e, ancora, delle regioni (competenze esclusive).
Si tratta di riparto per materie che è esposto anche a criticità interpretative, tanto da avere originato e fatto proliferare una copiosa (fin troppo, si potrebbe dire) messe di pronunce da parte del “giudice delle leggi”, cioè dalla Corte Costituzionale.

Queste considerazioni hanno una motivazione in quanto dopo le modifiche alla Costituzione apportate dalla L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3, si sono registrate linee interpretative di vario ordine ed impatto anche per il settore funerario, inclusa l’entrata nell’ambito normativo (qui, da intendere sia quale potestà legislativa, sia quale potestà regolamentare) da parte di “livelli di governo” (le regioni) che, in precedenza, erano rimasti non coinvolti in questo settore e, per questo, difettavano di ogni conoscenza delle problematiche, di c.d. “memoria storica”, spesso avendo solo “visioni” secondo cui la materia della polizia mortuaria attenesse pressoché solamente ad una delle materie che, oggi, sono considerate rientranti nella competenza legislativa regionale concorrente.
Infatti, molte di queste normative (ancora una volta comprendendo nel termine sia la potestà legislativa che quella regolamentare) hanno affrontato materie estranee alla potestà legislativa regionale concorrente, come (e.g.) quelle che rientrano, senza grandi ombre di dubbio, in quelle considerate dall’art. 117, comma 2, alle lett. i>a), e), i), l), m), p), q) ed s).
Le difficoltà d’interpretazione non sono state presenti solo nei “livelli di governo” che, in precedenza, non avevano competenze o titolarità, ma si è registrata anche nelle “aree organizzative” proprie dello Stato, in alcuni casi generando orientamenti volti ad atteggiamenti di discarico di precedenti competenze, spesso attraverso argomentazioni abbastanza superficiali, cosa che ha fatto venire meno un impianto, pre-esistente, abbastanza consolidato.
Si è avuto modo di cogliere atteggiamenti di questo tipo, via via accentuati, che hanno contribuito a rendere ancor più articolata la valutazione, in particolare da parte di quelle figure che non disponevano di strumenti ermeneutici abbastanza consolidati. Ovviamente, vi sono soggetti la cui attività non richiede particolare raffinatezza sotto questi profili, ma le questioni che ne emergono sono tutt’altro che secondarie.
Si pensi (e.g.) a molti aspetti rilevanti sotto il profilo dell’applicazione della L. 30 marzo 2001, n. 130 in cui quanto rientra nella materia dell’ordinamento civile è inequivoca, ma vi sono anche aspetti che attengono a competenze (in questi casi, non più in termini di esercizio della potestà legislativa, quanto di quella regolamentare), come nel caso delle regolazioni dei diritti d’uso dei sepolcri e/o della individuazione delle tipologie di persone qualificate quali “appartenenti alla famiglia del concessionario” (ai fini dell’applicazione dell’art. 93, comma 1 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e s.m.), rispetto a cui sussiste potestà regolamentare (esclusiva) in capo ai comuni (art. 117, comma 6, 3° periodo Cost.), per evitare di parlare di attività funebre, per cui il riferimento all’art. 117, comma 2, lett. a) ed e) non richiede molte parole per essere individuato.
Il risultato finale è quello di dover fare i conti con una complessità particolarmente articolata, pena la superficialità.

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Sereno Scolaro

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