Una strategia per applicare il TUSPL al settore cimiteriale

Pubblichiamo di seguito l’intervento svolto dall’ing. Daniele Fogli (euroact WEB) a SEFITdieci 2023, svoltosi il 24 novembre 2023 a Parma.


Ci sono città che hanno fortemente contribuito allo sviluppo del sistema funerario italiano moderno. Una di queste è Parma.È con piacere che ricordo l’assessora di Parma Paola Colla, che tra l’altro è stata Responsabile politico nazionale della Sefit, l’ottimo Roberto Burchielli, direttore di ADE, ma prima ancora direttore dei cimiteri di Genova. Roberto ha seguito co competenza per tanti anni i CCNL SEFIT.
E Gabriele Righi, colto e appassionato cultore, tra gli altri, dei servizi funerari: molti di noi sentono ancora quelle sue parole: avrei una suggestione ….E, oggi è qui con noi, ed è un vero piacere rivederlo.
Veniamo al tema assegnatomi!
Il TUSPL prevede una procedura semplificata per istituire o mantenere un servizio pubblico locale che sia previsto dalla norma. Procedura che si complica per istituire SPL non identificati tali già da norme preesistenti.
Farò scorrere, per motivi di tempo velocemente, le slides del PPT (vedasi il file pubblicato su sefit.org) dove è rappresentata l’evoluzione delle principali normative che hanno interessato, in termini di gestione, i servizi funerari, per individuare quanta parte di essi si sia mantenuta nell’alveo di servizio pubblico locale, e quanta parte è ora offerta dal mercato.
In Italia i cimiteri, il trasporto funebre, la gestione di obitori, di depositi di osservazione, sono stati servizi pubblici locali fin dall’origine (e lo sono stati per almeno i ¾ del secolo scorso). Inoltre i cimiteri appartengono esplicitamente al demanio comunale dal 1941 (approvazione del Codice civile), ma di fatto da ben prima e sono definiti come servizio indispensabile.
È dagli anni Settanta del secolo scorso che progressivamente – dapprima con la distinzione tra pompa funebre e trasporto funebre, poi con quella di trasporto gratuito e a pagamento e, successivamente, con l’eliminazione della privativa comunale nei trasporti funebri – si consolida una tendenza alla privatizzazione del settore funebre. La spinta interessata dell’imprenditoria funebre privata e le scelte regionali hanno reso sempre più privato il sistema funebre nei primi 2 decenni degli anni Duemila, con un arretramento della presenza pubblica in diversi territori.
Il PPT a cui rimando, disponibile sul sito sefit.org, elenca dettagliatamente le norme a cui potrete fare riferimento. Mi soffermerò invece su alcune considerazioni che ritengo importante condividere per l’applicazione del TUSPL.
Ricordo che buona parte delle norme di settore per i nostri servizi sono oggi di livello regionale.
Ormai tutte le Regioni e Province Autonome (a partire dal 2004) hanno legiferato in materia funeraria.
Chi con aperture maggiori nei confronti della cremazione, chi con aperture minori. Quasi tutte sono intervenute definendo l’attività funebre e chiedendo requisiti specifici per poterla svolgere.
Quasi sempre hanno individuato la possibilità di realizzazione della casa funeraria, attribuendone la privativa ad un gestore obbligatoriamente impresa funebre
Molte sono intervenute anche nel settore cimiteriale, spesso prevedendo l’obbligo di separazione societaria tra attività in monopolio e attività in concorrenza svolte dallo stesso soggetto.
Tante obbligano la separazione proprietaria tra attività sensibili come la gestione di servizi mortuari ospedalieri e l’attività funebre.
Le difficoltà operative delle gestioni pubbliche (in particolare in economia comunale), unite alla limitata capacità di difesa degli interessi rappresentati hanno determinato l’accelerazione del fenomeno di sostituzione di gestioni private al posto di quelle pubbliche, in questo come in altri settori.
Sostituzione più veloce nei segmenti del mercato funerario più appetibili (cremazione, illuminazione votiva, attività funebre, cellari privati di urne).
Ma il passato è passato. Ora pensiamo al futuro! Quali potrebbero essere gli effetti dell’applicazione del TUSPL in questo settore? Cosa ci aspetta?
La normativa sui servizi pubblici locali è cambiata profondamente nel tempo e sempre più con disfavore per la gestione pubblica, specie per le società in house. I SIEG vengono ora distinti in “a rete” e “non a rete”.
Pur avendone le caratteristiche implicite, i servizi cimiteriali, come insieme di istituzionali, manutentivi dell’infrastruttura necessaria, di cremazione e di luce votiva, non vennero inizialmente inseriti tra i servizi a rete. Mi spiace ricordare come un emendamento specificatamente predisposto in SEFIT venne allora stoppato dal legislativo Utilitalia, perché si temeva che potesse rimettere in discussione un testo della legge in discussione in Parlamento, che aveva trovato il giusto compromesso per le utilities. Un sacrificio che ci venne richiesto e che ora è opportuno ricordare per fare oggi quello che non si poté fare allora!
Ricordo la definizione di SIEG a rete: “… consistono in servizi di interesse economico generale di livello locale che sono suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, sottoposti a regolazione ad opera di un’autorità indipendente.
I collegamenti funzionali ci sono.
Pur bastando prevedere per i servizi cimiteriali l’autorità indipendente per portarli nel novero dei SIEG a rete, questo è solo il primo passo, perché occorre intervenire anche con modifiche sostanziali di una normativa di settore vetusta e inadatta a regolare i fenomeni cimiteriali della moderna società degli anni Duemila.
Augurandoci che questa riforma dei servizi cimiteriali, che invochiamo da decenni, arrivi presto, nel frattempo occorre fare i conti con le norme vigenti per applicare il TUSPL D.Lgs. 23/12/2022, n. 201 e il D.D. MIMIT 31/08/2023 (quest’ultimo giustamente – a legislazione invariata – elenca i servizi cimiteriali e la luce votiva tra i SIEG non a rete).
Sorvolo altre slides poiché ALTRI RELATORI HANNO AFFRONTATO IL PERCORSO DA FARE.
Cito quindi solo alcuni problemi applicativi.
Vi saranno difficoltà per nuovi affidamenti di servizi di pompe funebri, non per quelle esistenti se si confermano a livello locale le scelte iniziali:
a. Le pompe funebri sono sempre più percepite a livello politico come già sufficientemente garantite dal confronto di mercato;
b. Solo Emilia Romagna e Puglia e Provincia di Trento hanno previsto nelle leggi di settore esplicitamente questo come SIEG. Nelle altre regioni, se si registra l’inadeguatezza del mercato, è possibile definirli SIEG non a rete e utilizzare la procedura per essi prevista.
Per i servizi cimiteriali, in particolare, vi è la difficoltà di confronto economico con la gestione precedente (in pratica cosa succede al bilancio comunale se fuoriescono) e la comparazione economica delle varie forme di gestione.
Per i servizi cimiteriali l’esperienza ha insegnato che spesso vengono affidati a terzi per carenza di organico e difficoltà dell’E.L. per il turn over, per carenze di bilancio, per depauperamento cimiteriale tale che necessita un intervento massiccio e con struttura dedicata. Cioè quando ormai si è in una situazione disperata. Ma attenzione, subentra soprattutto al Nord e nelle grandi città l’effetto dello sviluppo abnorme della cremazione che non consente più afflussi di risorse come un tempo e quindi occorre pensare a importanti trasferimenti pubblici al gestore nuovo affidatario. Quindi un PEF, collegato al piano regolatore cimiteriale e al regolamento di PM, è sempre utile.
Torna prepotentemente in primo piano la modalità di contabilizzazione di proventi e costi sia delle concessioni cimiteriali, sia per operazioni cimiteriali di futura esecuzione.
La complessità normativa e documentale per un nuovo affidamento in house potrebbe facilitare (è la norma stessa che invita in tale senso) soluzioni alternative con la messa a gara per il mercato con il ricorso alla concessione di gestione o al project financing (concessione di costruzione e gestione);
Permangono però anche per le forme di gestione private gli stessi problemi strutturali che ora attanagliano le gestioni pubbliche, che sono i veri motivi per i quali non si sta più diffondendo il ricorso al privato per la gestione cimiteriale;
La valorizzazione del passaggio del patrimonio cimiteriale da un gestore cessante a quello entrante può creare effettive barriere all’ingresso, di fatto riservato a chi dispone di mezzi finanziari rilevanti.
È ormai il tempo della fine di molte vecchie concessioni di gestione di impianti di illuminazione elettrica votiva. Un rientro importante nelle disponibilità dei Comuni e per compensare i deficit cimiteriali. Se si privilegia l’equilibrio economico finanziario cimiteriale conviene aggregare tali gestioni a quella cimiteriale, che le è propria. Se prevale interesse comunale a far cassa, probabilmente si perde l’occasione di unificazione della luce votiva in un unico servizio cimiteriale integrato.
È ancora presto, ma tra una decina o quindicina d’anni termineranno anche i primi project financing per realizzazione e gestione di crematori. Sono un’altra occasione per la unificazione del servizio sotto un unico gestore.
Quali sono gli obiettivi cui tendere in questo settore, nei prossimi anni?

METTIAMOCI NELL’OTTICA DEI GESTORI

Da una parte, dove è già possibile, occorre sperimentare l’aggregazione in ambiti territoriali sovracomunali.
Per le aree metropolitane è già possibile, e aggiungo conveniente, passare ad una gestione metropolitana dei servizi cimiteriali in senso lato.
Questa opportunità è da considerare come un embrione importante del processo che mi auguro nel tempo possa interessare l’intero Paese, con formazione di ATOC, cioè di ambiti territoriali ottimali cimiteriali, accompagnata da una profonda riforma del settore, che riconosca il livello di industrializzazione ormai assunto.
Anticipo alcune risultanze di uno studio ancora in corso, curato per Euroact web da Antonio Dieni, che stima (per ampio difetto) in non meno di 15 miliardi di euro il valore del patrimonio cimiteriale pubblico italiano distribuito negli oltre 16mila cimiteri esistenti nel nostro Paese.
Altro dato importante da considerare sono le previsioni ISTAT di andamento della mortalità nei prossimi decenni. Si prevedono picchi di aumento (rispetto alla base 2015-2019) tra il 25% e il 30% nel decennio tra il 2050 e il 2060, con distribuzione differenziata nelle singole regioni. Stiamo parlando di un passaggio per il Paese da 650mila morti/anno a quasi 850mila in circa di 30 anni!
Una domanda di servizio in crescita, che occorre soddisfare, senza trovarci impreparati e che richiede importanti investimenti sia finanziari, sia in crescita professionale di chi vi opera.
Se l’obiettivo del cambio di passo gestionale è chiaro già fin d’ora nelle aree metropolitane, dove appunto si concentrerà la maggior parte dell’incremento di mortalità, cosa si può fare nei comuni piccoli e medio-grandi?
Io suggerisco di puntare ad aggregare il settore cimiteriale a società in house già esistenti, con affidamenti di durata 5 anni, utilizzando la procedura semplificata. Oppure, essendovi le condizioni, a istituire nuove in house.
E poi sfruttare il quinquennio per passare a durate di affidamento lunghe (30 anni), sperando che nel frattempo sia già diventata legge la riforma cimiteriale.
Diversamente si punti su concessioni di servizio o di costruzione e gestione, ma sempre nell’ottica di favorire le economie di scala. Ma che sia pubblica o privata la gestione, servirà sempre e presto la riforma cimiteriale.

METTIAMOCI ORA NELL’OTTICA DEGLI ENTI LOCALI

Appare sempre più evidente che il confronto tra alternative di modalità di gestione di un servizio in affidamento, la verifica periodica (annuale) sia della necessità del mantenimento delle partecipazioni societarie, come delle ragioni per il mantenimento della gestione pubblica, presuppongono competenze sia normative sia economiche che gestionali di settore che determinano la necessità di un servizio specifico nel Comune o nell’Ente di scala superiore che opera per conto dei comuni. Cosa, che al momento, pare – a mio avviso – il limite maggiore per l’applicazione del TUSPL.
In sostanza: fino a pochi anni or sono vi era dall’Ente locale una delega implicita al gestore pubblico (le vecchie municipalizzate). L’E.L. si fidava di quel che veniva fatto, perché chi operava era una sorta di longa manus proprietaria.
Ora non è più così. Anzi, c’è il rischio concreto che la capacità professionale di gestione del servizio pubblico locale si concentri sempre più nelle mani del gestore e chi deve fornire indirizzi, pianificare, controllare, perda rapidamente le competenze in materia.
L’unica strada a lungo termine è quella, seguita per i servizi a rete dell’Autorità indipendente, dotata di forti professionalità. Ma in attesa che vi sia l’Autorità anche per i servizi cimiteriali, che facciamo?
Occorre che i Comuni, gli Enti di area vasta, investano in professionalità specifiche di settore. Altrimenti il più dialogo tra gestore ed ente proprietario sarà sempre più asimmetrico e a favore del primo!

E PER IL FUNEBRE PUBBLICO?

La vedo dura!
Non perché non serva un intervento pubblico, anzi: se non ci fosse l’impresa pubblica sarebbe peggio.
Ma la vedo dura perché politicamente non è avvertita la necessità di un intervento calmieratore con gestione pubblica in questo settore. Si crede che sia sufficiente la concorrenza tra le imprese operanti.
Addirittura mi è capitato di vedere imprese funebri pubbliche votate ad utili importanti perché in tal modo rimpinguano le casse comunali. Cosa sicuramente accettabile se serve per compensare il disavanzo cimiteriale, ma non per pagare eventi mondani o pseudo-culturali. Una sorta di contraddizione in termini del concetto stesso di servizio pubblico locale.
Torniamo però a quanto sta succedendo nel settore funebre italiano. Pochi si stanno accorgendo della rapidità con la quale sta mutando il quadro funebre in Italia, dove il controllo dei mercati sarà sempre più basato sulla realizzazione di case funerarie in mano a chi ha i capitali per costruirle e gestirle, calamitando così il mercato locale attorno a questi succedanei moderni delle chiese, gestite però non da sacerdoti, ma da impresari funebri.
Come già avvenuto in tanti altri Paesi europei assisteremo ad una aggregazione di imprese funebri in reti di imprese, con alle spalle solide basi finanziarie per la penetrazione in mercati territorialmente più vasti. E con tutta probabilità all’integrazione con mercati paralleli, come quello cimiteriale.

Lasciatemi concludere con un rinnovato appello alle forze politiche e di Governo per una rapida emanazione della legge di settore per i cimiteri, la luce votiva e i crematori, che aggiorni la normativa statale, vecchia di oltre un secolo (le prime norme sono di fine ‘800), unifichi le norme regionali e modifichi il rapporto cimitero/città.
Una legge che elimini la perpetuità di concessioni cimiteriali date dall’inizio dell’Ottocento fino al 10/02/1976. Che permetta un sistema tariffario adeguato e un corretto sistema di contabilizzazione dei proventi concessori e per servizi futuri. Che istituisca o aggreghi il settore ad una Autorità di regolazione.
Diamo quindi la priorità alla riforma dei servizi cimiteriali, quella più urgente, se si vuole provare a salvare il settore. Lasciamo ora in secondo piano quella del settore funebre, a cui c’è già chi ci pensa nel settore privato.
Per raggiungere questo obiettivo sarà determinante la piena collaborazione tra Utilitalia SEFIT e ANCI, che proprio oggi registriamo a questo convegno.

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