Sanzioni davvero efficaci?

Le violazioni al Regolamento Nazionale di Polizia Mortuaria, dopo la Legge 24 dicembre 1981, n. 689, costituiscono illeciti amministrativi punibili con sanzione amministrativa.

L’Art. 107 del regolamento di polizia mortuaria DPR 10 settembre 1990, n. 285 rinvia all’Art. 358 del Testo Unico Leggi Sanitarie approvato con Regio Decreto 1265/1934 cosi’ come novellato dall’Art.16 del D.Lgs. 22 maggio 1999, n. 196.

Questa riforma ha innalzato l’importo della sanzione ora compresa tra un minimo di Euro 1.549,00 ed un massimo di Euro 9.296,00, essa va calcolata sempre nella misura piu’ favorevole per chi abbia commesso l’infrazione, tra il doppio del minimo ed il terzo del massimo.

L’Art. 358 del Testo Unico Leggi Sanitarie approvato con Regio Decreto 1265/1934 si applica anche alle violazioni del regolamento medesimo, non dotate di sanzione autonoma e non costituenti reato.

Due regioni:

• Emilia Romagna, con l’Art. 7 comma 2 lettera d) della Legge Regionale 29 luglio 2004 n. 19

• Lombardia, con l’Art. 6 comma 6 della Legge Regionale 8 febbraio 2005 n. 6

Si sono dotate di un proprio sistema sanzionatorio nei confronti del quale l’Art. 358 del Testo Unico Leggi Sanitarie opera, ora ancor piu’, in via residuale per le fattispecie di illecito amministrativo non espressamente contemplate dalle due Leggi Regionali in parola, l’illecito amministrativo, infatti, puo’ essere contemplato da una legge statale o regionale.

Addirittura L’Emilia Romagna detta una forchetta di riferimento (immediatamente applicabile in forza della stessa legge regionale) per l’impianto sanzionatorio da inserire e prevedere nei regolamenti comunali di polizia mortuaria da adottare per disciplinare a livello locale le fattispecie di dettaglio enunciate dallo stesso l’Art. 7 comma 2 lettera d) della Legge Regionale 29 luglio 2004 n. 19.

Con l’entrata in vigore del testo unico di cui al D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 si era aperta la questione delle sanzioni ai regolamenti comunali ed alle ordinanze sindacali, siccome esso non prevede alcunche’, ma anzi espressamente abroga integralmente il R.D. 3 marzo 1934, n. 383 e, quindi, anche quanto l’art. 64 legge 8 giugno 1990, n. 142 ne salvaguardava, tra cui gli articoli da 106 a 110 (relativi alle sanzioni per le infrazioni ai regolamenti comunali), tuttavia questa lacuna era gia’ stata colmata dallo Stato con l’Art. 16 della Legge 16 gennaio 2003 n.3 (sanzione amministrativa da Euro 25 ad Euro 500).

Salvo, allora, il caso di trasgressione all’ordinanza sindacale (per la quale sussiste la fattispecie penale della contravvenzione di cui all’art. 650 Codice Penale) che definisce orari, percorsi e modalita’ del trasporto funebre ex Art 22 DPR 285/90, in genere, la vigilanza sullo stesso e’ affidata alla A.USL competente per territorio, che attraverso i propri servizi ispettivi (vigilanza sanitaria) accerta l’infrazione e la eleva, ai sensi dell’articolo 16 comma 2 del D.P.R. 285/90.
L’accertamento dell’infrazione, ma non l’applicazione, puo’ avvenire anche a mezzo del custode del cimitero, che segnala la segnala per via gerarchica, all’A.USL competente per territorio, esso puo’ spettare pure alla polizia municipale ove fosse stata chiamata ad a rilevare l’infrazione alla partenza o durante il tragitto, assolvendo la stessa funzione di polizia giudiziaria (Art. 57 Codice di Procedura Penale).
Le somme risultanti dalla comminazione della sanzione attengono al bilancio del comune nel quale si sono registrate le violazioni alle norme, ossia a quello che ha autorizzato il trasporto rivelatosi poi non conforme alla Legge, in quanto il trasporto funebre costituisce servizio sottoposto alla regolazione ed autorizzazione del comune.

Il DPR 285/90 si limita ad attribuire la vigilanza sul servizio di trasporto funebre all’ASL, senza specificare l’obbligatorieta’ di intervento in ciascun caso. Questo potere di controllo si estrinseca soprattutto con le certificazioni di cui al paragrafo 9.7 della Circolare Ministeriale 24 giugno 1993 n. 24 ai sensi degli Artt. :
• 18 e 25 (decesso per malattia infettivo diffusiva, trasporto all’Estero di infetto, cadavere portatore di radioattivita’ con conseguente adozione di cautele igienico sanitarie.
• 30 (uso della doppia cassa stagna per tumulazione, trasporto e sepoltura di infetti, trasporti oltre 100 KM, trasporti internazionali di cui all’Art. 29)
• 32 (avvenuto trattamento antiputrefattivo)
Il Personale a cio’ delegato dall’unita’ sanitaria locale del luogo di partenza deve anche acclarare l’identita’ del cadavere ed al termine del procedimento appone sulla documentazione cartacea al seguito del feretro e sulla stessa bara un sigillo.
Si tratta, in regime di DPR 285/90, di un’attivita’ di esclusiva pertinenza dell’Autorita’ Sanitaria, non surrogabile da terzi anche ai sensi dell’Art. 49 DPR 445/2000.
C’e’, invece, chi vede come tali verifiche siano piu’ attratte nel complesso di attivita’ che contraddistinguono il trasporto funebre, il quale, come noto, viene normato dal regolamento di polizia mortuaria nazionale, comunale e/o da ordinanza del Sindaco ai sensi degli Artt. 16, 19, 22 e 24 del DPR 285/90.
Se, allora, queste attestazioni di garanzia sul corretto confezionamento del feretro fossero assimilabili all’azione di polizia mortuaria sul territorio comunale, la competenza a disciplinarle sorgerebbe in capo al Sindaco con l’adozione di apposita ordinanza, anche per individuare le figure preposte all’esercizio dei controlli ed all’elevazione di eventuali sanzioni amministrative. Dopo tutto il sindaco e’ pur sempre l’Autorita’ Sanitaria Locale ex Legge 23 dicembre 1978, n. 833, Decreto Legislativo 112/1998 e Decreto Legislativo 267/2000.
L’utilizzo di cofani con spessore inferiore al minimo di legge (Art. 30 comma 5) o superiori al massimo consentito (per bare da inumazione ex Art. 75 comma 4), l’impiego di materiali non biodegradabili ovvero combustibili in caso di inumazione o cremazione (Art. 75 comma 1; Decreti Ministeriali 7 febbraio 2002 e 9 luglio 2002), la carenza della prescritta cassa metallica, la mancanza della valvola depuratrice (Art. 77 comma 3 e paragrafo 9.2 Circ.Min. 24 giugno 1993 n. 24) sono, quindi irregolarita’ punibili con sanzione pecuniaria ai sensi dell’Art. 358 Testo Unico Leggi Sanitarie.

Ad oggi alcune regioni (l’elenco potrebbe non esser esaustivo) tra cui
• Emilia Romagna con l’Art. 6 comma 3 della Legge Regionale 29 luglio 2004 n. 19
• Lombardia con l’Art. 6 comma 4 della Legge Regionale 18 novembre 2003 n. 22
• Umbria con la deliberazione della Giunta Regionale 21 giugno 2006 n. 1066
• Piemonte con Deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 5 agosto 2002, n. 115-6947 e Deliberazione della Giunta Regionale Piemonte 24 febbraio 2003, n. 25-8503
• Liguria con la Deliberazione Giunta Regionale Liguria 14 marzo 2006 n.225
Sollevano l’ASL dall’incombenza della verifica dei feretri, in Emilia Romagna e Lombardia, poi la stessa funzione di supervisione sul trasporto funebre e’ stata trasferita direttamente ai comuni che si avvalgono dell’ASL (in quanto ente strumentale rispetto alla loto potesta’ ordinatoria) limitatamente agli aspetti igienico sanitari.

In Emilia Romagna (Art. 10 comma Legge Regionale 29 luglio 2004 n. 19 ed allegato 2 alla Determinazione 6 ottobre 2004 n. 13871 e Lombardia (Art. 6 comma 3 Legge 18 novembre 2003 n. 22, Art. 36 comma 3 Regolamento Regionale 9 novembre 2004 n.6 allegato 4 della Delibera 21 gennaio 2005 n. 20278) il verbale di cui al paragrafo 9.7 della Circolare Ministeriale 24 giugno 1993 n. 24 sul corretto confezionamento del feretro e’ stato sostituito da un attestato che viene compilato e firmato dall’addetto al trasporto (incaricato di pubblico servizio ex Art. 358 Codice Penale) cosi’ come individuato dal paragrafo 5 della stessa Circolare Ministeriale 24 giugno 1993 n. 24.
Questa soluzione responsabilizza molto le imprese di onoranze funebri perche’ le rende attive partecipi e protagoniste nelle procedure igienico-sanitarie e, per converso, la sottoscrizione, su propria responsabilita’, di una documento cosi’ importante dovrebbe fungere da deterrente per comportamenti scorretti.
Dopo questa lunga premessa sull’evoluzione normativa delle sanzioni nella polizia mortuaria e’ utile qualche considerazione di ordine meramente pratico sulle criticita’ operative nell’individuare con certezza e punire l’irregolare confezionamento del feretro, anche per colpire duramente quelle ditte poco serie che smerciano alla clientela prodotti ed articoli funerari non a norma di legge.
Proviamo, qui, di seguito ad esaminare per le tre diverse tipologie di destinazione di un cadavere (tumulazione, inumazione e cremazioni) quali possano essere le conseguenze di un cattivo confezionamento della cassa.
L’effetto piu’ devastante di un feretro costruito male e chiuso peggio nella tumulazione in loculo e’ lo scoppio dello stesso anche dopo pochi mesi dalla sepoltura.
Innanzi tutto la bara prima di incassamento e chiusura deve esser preventivamente predisposta con particolari dispositivi (esempio: strato assorbente nell’intercapedine tra le due casse o vaschetta interna di contenimento per le tumulazioni in deroga ai sensi del paragrafo 16 della Circolare Ministeriale 24 giugno 1993 n. 24 ), la cui reale presenza o meno non puo’ piu’ esser appurata quando a sia gia’ stato apposto il coperchio.
All’arrivo in cimitero i necrofori che prendono in custodia il feretro, acquisiti agli atti del cimitero il decreto di trasporto, l’autorizzazione a sepoltura o cremazione ed altra eventuale documentazione (nulla osta limitato alla sola sepoltura e non alla cremazione, certificato dell’ASL per segnalare la contaminazione del cadavere con nuclidi radioattivi…), al massimo possono valutare se vi siano segni di effrazione sul coperchio o se sia stato apposto il bollino adesivo che indica l’uso della valvola depuratrice o del rivestimento interno in materiale plastico sostitutivo della cassa metallica, ma non possono spingersi molto oltre questi adempimenti formali, magari per apprezzare se le saldature siano continue ed estese lungo tutta la superficie di contatto tra coperchio e vasca di zinco o nelle piegature della vasca stessa.
Se non si rilevano subito o, peggio ancora, durante il trasporto perdite di liquidi il cofano e’ considerato regolare e puo’ esser sepolto. Difficile, poi, a bara gia’ sigillata andare ad indagare con il righello gli spessori delle tavole di legno di cui e’ composta la cassa.
Un reale problema “spessori”, se le regole saranno ferramente fatte rispettare, potrebbe interessare la Lombardia, dove per effetto dell’allegato 3 al regolamento regionale 9 novembre 2004 n .6 le bare debbono rispondere a requisiti diversi da quelli di cui agli Art. 30 e 75 del DPR 285/90, tuttavia il sullodato regolamento regionale 9 novembre 2004 n .6 vale solo entro i confini lombardi, quindi per trasporti e funerali fuori regione continuerebbero ad aver efficacia le disposizioni del DPR 285/90.
Questo doppio binario creera’ inevitabilmente molta confusione.
Certo, se si rompe la cassa di zinco con conseguente fuoriuscita di miasmi si puo’ subito risalire all’impresa che ha venduto e saldato la cassa il giorno del funerale (ai sensi dell’Art. 30 comma 12 deve esser impresso il marchio di fabbrica, ma non quello del fornitore come accade, invece, per le bare di cui all’Art. 75 comma 10), ma i fenomeni percolativi nella tumulazioni sono dovuti a fattori esogeni (e quindi non predeterminabili) come forti escursioni termiche, precoce corrosione della lamiera per l’elevata acidita’ dei liquami cadaverici, eccessiva produzione di gas putrefattivi che la valvola non riesce ad evacuare, viteria non idonea, infiltrazioni di acqua (magari nei loculi ipogei) scosse di terremoto che scuotendo la cassa ne compromettono la tenuta delle saldature (questa tra tutte le ipotesi e’ quella piu’ estrema anche perche’ in Italia ex Art. 76 comma 4 i tumuli debbono esser realizzati con criteri antisismici) oppure endogeni e colposi come la non applicazione della valvola o delle reggetta, zinco di scarsa qualita’ per consistenza e spessore (per le tumulazioni in deroga ex Art. 106 DPR 285/90 e’ richiesto il laminato n. 13 secondo le norme UNI)., saldature eseguite con approssimazione e senza impiegare tutto lo stagno necessario…
Stabilire un discrimen tra questi fattori e’ pressoche’ impossibile, anche perche’ non si apre mai la bara lesionata (rimuovere i coperchi di una cassa salvo l’evenienza di cui all’Art. 75 comma 2, richiede una particolare autorizzazione non assimilabile a quella ex Art. 88 DPR 285 funzionale alla semplice estumulazione ) ma la si depone in un cassone da rifascio a tenuta stagna.
Come agevolmente dimostrato diventa molto complicato, anche sulla base del verbale, attribuire particolari responsabilita’ all’impresa che ha fornito e chiuso il feretro, il momento propizio per effettuare controlli, almeno sulla consistenza e la bonta’ dei materiali, sarebbe quando la bara e’ consegnata, ancor prima dell’incassamento. Ex post, ad esempio non sapremo mai, se non attraverso autopsia/riscontro diagnostico se il cadavere sia stato davvero sottoposto a siringazione cavitaria.
Per le inumazioni, al contrario, il rischio e’ rappresentato da una bara troppo robusta e non facilmente decomponibile che rallenta o inibisce la scheletrizzazione dei cadaveri, cosi’ da render necessario un nuovo turno di rotazione o la cremazione dell’inconsunto con ulteriori oneri economici (ex Art. 1 comma 7 bis Legge 28 febbraio 2001 n. 26) per i famigliari del defunto o per l’amministrazione comunale se gli aventi titolo non provvedono a loro spese.
Paradossalmente per riscontrare l’effettiva corrispondenza dei feretri inumati al dettato dell’Art. 75 comma 1 DPR 285/90 bisognerebbe aspettare l’esumazione ordinaria, ossia un periodo di oltre 10 anni (ben oltre i termini di prescrizione fissati dalla stessa legge n. 689/1981) per contestare all’impresa funebre il cattivo confezionamento del feretro, ma spesso l’esito da fenomeno cadaverico di tipo trasformativi (mummificazione, saponificazione) conservativo insorge anche per altre cause come la scarsa capacita’ mineralizzante dei campi d’inumazione, la puntura conservativa, i tessuti sintetici dei vestiti con cui il cadavere e’ stato abbigliato per la cerimonia esequiale o dell’imbottitura con cui e’ foderata la cassa.
C’e’ poi un elemento di ordine “politico”: l’addetto al trasporto firma il verbale di cui sopra in qualita’ di incaricato di pubblico servizio e gli incaricati di pubblico servizio sono tenuti a segnalare fatti contra legem riscontrati nell’esercizio delle loro funzioni (art. 331 Codice di Procedura Penale), ma per ovvie ragioni di opportunita’ quasi mai un necroforo denuncera’ un collega o il proprio datore di lavoro.
Discorso a parte merita la cremazione: le normative comunitarie sui fumi inquinanti diverranno sempre piu’ rigide e restrittive e gia’ oggi molti crematori non sono abilitati ad abbruciare la lamiera di zinco. La stessa Circolare Ministeriale 24 giugno 1993 n. 24 per i cofani da cremare o interrare auspicava essenze lignee tenere e spessori minimi.
La regione Lombardia con la formulazione invero un po’ troppo vaga dell’Art. 7 comma 3 della Legge Regionale 18 novembre 2003 n. 22 anche ai sensi del recentemente riformato Art. 117 Costituzione, si attribuisce il potere di autorizzare il ricorso a feretri in legno dolce e non verniciato al fine di ridurre i tempi di cremazione e le emissioni inquinanti.
L’intento e’ pregevole, ma ad oggi la stessa regione Lombardia ha affrontato questo tema delicatissimo in modo meramente ablatorio, vietando semplicemente con l’Art. 18 comma 2 del regolamento regionale la cremazione di feretri costituiti anche dalla cassa metallica, senza indicare nuove direzioni tecniche che l’industria funeraria potrebbe seguire nella produzione di manufatti funebri a basso impatto ambientale.

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