Norme correlate: Toscana - D.P.G.R. 5 aprile 2011, n. 13/R
Massima
In materia di loculi aerari, in Toscana trova applicazione il D.P.G.R. 5 aprile 2011, n. 13/R, contenente il regolamento di attuazione della legge regionale n. 18/2008, per cui non si può non si può ritenere, in base al tenore letterale della norma e in base alla sua evidente finalità di tutela della salute pubblica, che la stessa imponga l’impermeabilizzazione solo nei casi in cui si debba realizzare un loculo areato ex novo e non nei casi di trasformazione di un loculo stagno preesistente; è infatti identica, in entrambi i casi, la primaria ed imprescindibile esigenza di evitare la fuoriuscita di liquidi e gas dai feretri in legno che vengono utilizzati in questa tipologia di loculo.
Testo
Pubblicato il 07/07/2025
N. 01290/2025 REG.PROV.COLL.
N. 00097/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 97 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
< omissis > S.p.a. e < omissis > S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Alberto Caretti e Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Riccardo Tagliaferri in Firenze, via degli Artisti 20;
contro
Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandra Cappelletti e Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura comunale in Firenze, piazza della Signoria, Palazzo Vecchio;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– delle note del Dirigente Servizi Cimiteriali del Comune di Firenze prot. n. 352555 del 3 novembre 2021 e prot. n. 372828 del 19 novembre 2021, nella parte in cui impongono un intervento di sigillatura/impermeabilizzazione per la predisposizione di loculi cimiteriali areati, nonché di tutti gli atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, se lesivi (anche dal contenuto ignoto alle società ricorrenti), tra cui, ove lesive, le ignote “specifiche disposizioni operative interne che devono sempre essere eseguite per la predisposizione dei loculi da destinare a questa modalità di sepoltura” della Direzione Servizi Tecnici del Comune di Firenze, richiamate nelle note qui impugnate;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 22 novembre 2024:
– ove lesiva, della nota della Direzione Servizi Tecnici del Comune di Firenze prot. n. 367463 del 20 novembre 2018, recante “Modalità operative per l’impermeabilizzazione dei loculi cimiteriali areati da parte degli operatori cimiteriali”, conosciuta all’esito del deposito effettuato dal Comune di Firenze in data 18 ottobre 2024, in corso di giudizio;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 la dott.ssa Silvia De Felice e udito il difensore del Comune di Firenze, come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. In data 14 ottobre 2021, la Società < omissis > S.p.A. (di seguito anche solo < omissis >) – impresa di pompe funebri – ha rivolto al Comune di Firenze istanza per ottenere la concessione di uno specifico loculo sito nel cimitero di Trespiano, da utilizzare come loculo areato, nel quale collocare le spoglie di un defunto (cfr. docc. 2, 3 e 4 di parte ricorrente).
Tale tipologia di loculo consente, attraverso l’uso di un feretro in legno e di uno particolare sistema di ventilazione, un più rapido processo di mineralizzazione della salma.
A fronte di tale richiesta, il Comune – con note del 3 novembre 2021 e del 19 novembre 2021 – ha comunicato alla Società richiedente che nel cimitero erano immediatamente disponibili altri loculi, già areati, e che, invece, il loculo richiesto poteva essere concesso come areato solo dopo l’effettuazione di un intervento di sigillatura finalizzato ad assicurare la tenuta stagna delle pareti, del soffitto, del fondo e del piano d’appoggio, come previsto dalle disposizioni operative impartite dal competente ufficio comunale (cfr. docc. 5 e 7 di parte ricorrente).
Stante il persistente interesse per lo specifico loculo richiesto, il Comune ha eseguito l’intervento di impermeabilizzazione e lo ha concesso per la tumulazione del defunto con atto n. -OMISSIS- del 29 novembre 2021.
2. La Società < omissis >, assieme alla Società < omissis > S.r.l. (di seguito anche solo “< omissis >”) – che commercializza un filtro per loculi cimiteriali areati – hanno impugnato le note suddette e le “disposizioni operative interne” della Direzione Servizi Tecnici del Comune di Firenze, pur non conosciute.
2.1. Con una prima censura le ricorrenti lamentano la carenza di motivazione degli atti impugnati, giacché il Comune non avrebbe indicato i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che imporrebbero la preventiva sigillatura dei loculi areati; non sarebbero state nemmeno prodotte le “disposizioni operative interne” della Direzione Servizi Tecnici del Comune di Firenze, citate nelle risposte inoltrate a < omissis >.
2.2. Con una seconda censura le ricorrenti sostengono che la sigillatura dei loculi areati non sarebbe prevista né dalla normativa nazionale, né da quella regionale, né dal vigente regolamento comunale di polizia mortuaria (approvato con delibera di consiglio comunale n. 53 del 28 ottobre 2013 e modificato con delibera n. 32 del 7 luglio 2015), che riconoscono, ed anzi incentivano, l’utilizzo di questa peculiare tipologia di sepoltura.
Ed invero, ad avviso delle ricorrenti, le norme di settore imporrebbero la sigillatura e l’impermeabilizzazione delle pareti e il rilascio del preventivo parere dell’azienda sanitaria locale solo al momento della realizzazione del loculo – areato o stagno che sia – e non anche nel caso in cui, come quello di specie, si debba trasformare un loculo stagno già esistente in loculo areato.
Le ricorrenti rammentano, a tal proposito, che anche i loculi più risalenti – in base alla disciplina succedutasi nel tempo (d.P.R. n. 803/1975 e d.P.R. n. 285/1990) – sono impermeabilizzati: gli stessi, quindi, sarebbero perfettamente idonei ad essere utilizzati come loculi areati, senza bisogno di sottoporli ad ulteriori interventi di sigillatura, grazie al semplice utilizzo di un apposito sistema di ventilazione e filtraggio, rispondente ai requisiti di cui all’art. 3 del D.P.G.R. n. 13/R/2011.
Il Comune di Firenze, in conclusione, avrebbe irragionevolmente aggravato il procedimento di rilascio delle concessioni di loculi areati.
2.3. Con una terza censura le ricorrenti – dopo aver ribadito che il rispetto dei requisiti previsti dalla normativa di settore potrebbe essere assicurato mediante la semplice installazione nei loculi di un dispositivo di ventilazione e filtraggio, come quello commercializzato da < omissis > – lamentano che la previsione di un intervento preventivo di impermeabilizzazione comporterebbe una grave lesione del diritto all’iniziativa economica privata, costituzionalmente tutelato, della suddetta società.
2.4. Con una quarta censura, le ricorrenti sostengono, infine, che la limitazione tecnica imposta dal Comune di Firenze sarebbe illogica e contraria ai principi di efficacia, efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa; la stessa, infatti, si porrebbe in netto contrasto rispetto alla normativa regionale, improntata all’incentivazione dell’utilizzo di loculi areati, al fine di assicurare una maggiore tutela delle condizioni igienico-sanitarie e un utilizzo più efficiente degli spazi cimiteriali.
3. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze, per chiedere il rigetto del ricorso, in rito e nel merito.
In via preliminare è stata eccepita l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e carenza di interesse.
Ad avviso dell’Amministrazione, infatti, le ricorrenti non sarebbero titolari di una posizione giuridica soggettiva qualificata, né avrebbero ritratto alcun pregiudizio dalle determinazioni oggi contestate, poiché il loculo richiesto è stato impermeabilizzato, a cura e spese del Comune stesso, e concesso come areato, ancor prima della notificazione del ricorso.
Nel merito, il Comune sostiene, in sintesi, che le note impugnate sarebbero adeguatamente motivate e che le disposizioni operative impartite dall’ufficio tecnico per la trasformazione dei loculi stagni in loculi areati sarebbero state dettate per assicurare la massima tutela della salute e della sicurezza pubblica; difatti, il preventivo intervento di impermeabilizzazione – che troverebbe il proprio positivo fondamento nell’art. 3 del D.P.G.R.T. n. 13/R/2011, contenente il regolamento di attuazione della L.R.T. n. 18/2008 – sarebbe nei fatti imposto dal deterioramento subìto nel corso di lunghi anni dai loculi più vecchi, soggetti a trasformazione.
4. Con ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata la nota della Direzione Servizi Tecnici del Comune di Firenze prot. n. 367463 del 20 novembre 2018, recante “Modalità operative per l’impermeabilizzazione dei loculi cimiteriali areati da parte degli operatori cimiteriali”, depositata in giudizio dal Comune in data 18 ottobre 2024.
Con il nuovo gravame sono state riproposte le medesime censure di cui al ricorso introduttivo.
5. Il Comune, rispetto al ricorso per motivi aggiunti, ha rinnovato le eccezioni e riproposto le proprie argomentazioni difensive.
6. All’udienza pubblica del 22 maggio 2025, sentito il difensore dell’Amministrazione resistente, la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. Le eccezioni preliminari formulate dal Comune, di inammissibilità dei gravami per carenza di legittimazione attiva e di interesse concreto e attuale al ricorso, sono fondate.
In termini generali va invero rammentato che “… l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è soggetta – sulla falsariga del processo civile – a tre condizioni fondamentali che, valutate in astratto con riferimento alla causa petendi della domanda e non secundum eventum litis, devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino al momento della decisione; tali condizioni sono: I) il c.d. titolo o possibilità giuridica dell’azione – cioè la situazione giuridica soggettiva qualificata in astratto da una norma, ovvero, come altri dice, la legittimazione a ricorrere discendente dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all’esercizio del potere amministrativo -; II) l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. (o interesse al ricorso, nel linguaggio corrente del processo amministrativo); III) la legitimatio ad causam (o legittimazione attiva/passiva, discendente dall’affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo)” (cfr., per tutte, Cons. Stato, ad. plen., 25 febbraio 2014, n. 9).
Nel caso di specie – tenuto conto delle censure e delle argomentazioni formulate dalle odierne ricorrenti e, soprattutto, del fatto che il Comune di Firenze non vieta affatto la concessione di loculi areati, anche previa trasformazione di quelli stagni, ma semplicemente impone il rispetto di specifici accorgimenti tecnici volti a tutelare la salute pubblica – la posizione giuridica soggettiva ascrivibile alle ricorrenti si sostanzia, in ultima analisi, nella pretesa di ottenere la concessione di loculi da utilizzare come areati mediante la sola installazione del sistema di filtraggio e ventilazione commercializzato da < omissis >, senza la necessità di preventivi interventi di impermeabilizzazione.
Tale pretesa, tuttavia, può assumere, al massimo, consistenza di interesse di mero fatto.
Sotto tale profilo, allora, le ricorrenti risultano sprovviste di legittimazione attiva al ricorso.
Le stesse, inoltre, hanno notificato e depositato il ricorso quando ormai la loro richiesta era stata accolta e soddisfatta mediante la concessione del loculo richiesto, trasformato e adeguato al nuovo utilizzo, a cura e spese del Comune.
A ciò si aggiunga che, in base a quanto evidenziato nella memoria conclusionale del Comune (cfr. pag. 9), e non contestato dalle ricorrenti, l’intervento di impermeabilizzazione previsto per la trasformazione dei loculi stagni in loculi areati non esclude la necessità di installare anche il sistema di ventilazione e filtraggio e non incide, pertanto, nemmeno sugli interessi di natura economica e commerciale della ricorrente < omissis >, che tale tipologia di sistema commercializza.
Va infine evidenziato che, in base a quanto attestato dal dirigente del Servizio “servizi cimiteriali”, e non contestato dalle ricorrenti, dal 2016 ad oggi sono stati richiesti 13 loculi aerati nei cimiteri comunali, tutti regolarmente concessi (cfr. doc. 13 del Comune); non sussiste, pertanto, nemmeno un generico interesse delle ricorrenti ad assicurarsi la disponibilità di un maggior numero di loculi areati per poter soddisfare le richieste che gli pervengono.
In conclusione, non è ravvisabile nemmeno un interesse concreto ed attuale delle Società ricorrenti all’accoglimento dei gravami, posto che dallo stesso non potrebbero ritrarre alcuna ulteriore utilità.
2. A prescindere da quanto appena evidenziato in ordine alla inammissibilità dei gravami, le censure formulate nel ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, che si possono esaminare congiuntamente, sono comunque infondate nel merito.
Ed invero, va innanzi tutto rimarcato che il Comune di Firenze, coerentemente con quanto previsto dalla legislazione regionale, non nega la concessione di loculi areati, anche previa trasformazione di quelli stagni preesistenti, ma semplicemente prevede, in taluni specifici casi, che ne sia assicurata l’impermeabilizzazione, per adeguarli a questa peculiare modalità di utilizzo.
Ciò emerge con chiarezza dalla nota del 3 novembre 2021, nella quale il Comune rappresenta la immediata disponibilità di loculi areati già pronti o, in alternativa, la disponibilità del loculo specifico richiesto, previa sua impermeabilizzazione (cfr. doc. 5 di parte ricorrente).
Nella nota del 19 novembre 2021, inoltre, il Comune chiarisce, con motivazione più che adeguata, che l’intervento di sigillatura e impermeabilizzazione dei loculi stagni da trasformare in loculi areati trova il proprio fondamento normativo negli artt. 3 e 4 del D.P.G.R. 5 aprile 2011, n. 13/R, contenente il regolamento di attuazione della legge regionale n. 18/2008 (cfr. in particolare doc. 7 di parte ricorrente).
Il regolamento regionale citato, richiamato anche nel regolamento comunale di polizia mortuaria, all’art. 2 prevede che “Ai fini del presente regolamento si definiscono loculi areati quelle strutture fisse, dotate di sistema di areazione naturale, all’interno delle quali vengono tumulate le salme che subiscono un processo di sublimazione spontaneo”.
Il successivo art. 3, intitolato “Requisiti per i loculi areati (art. 4 ter della l.r. 18/2007)”, stabilisce che “1. Nella realizzazione di loculi areati devono essere adottate soluzioni tecniche, anche costruttive, tali da trattare sia i liquidi che i gas provenienti dai processi putrefattivi del cadavere.
2. La neutralizzazione dei liquidi cadaverici può essere svolta sia all’interno del loculo, sia all’esterno con la canalizzazione del percolato in apposito luogo confinato impermeabilizzato per evitare la contaminazione della falda.
3. La neutralizzazione degli effetti dei gas di putrefazione può avvenire per singolo loculo, cripta, tomba o per gruppi di manufatti, con specifici sistemi di depurazione.
4. Il sistema di depurazione ha lo scopo di trattare i gas derivanti dalla decomposizione cadaverica mediante l’impiego di filtro assorbente con particolari caratteristiche fisico- chimiche o da un filtro biologico oppure da soluzioni miste. La capacità di depurazione del filtro deve garantire che non ci sia percezione olfattiva in atmosfera di gas provenienti dalla putrefazione, protratta per tutto il periodo di funzionamento del sistema depurativo.
5. I filtri devono riportare impresso il marchio del fabbricante, in posizione visibile, e la sigla identificativa delle caratteristiche possedute ai fini di controllo.
6. In caso di neutralizzazione interna dei liquidi cadaverici, sotto il feretro devono essere garantite condizioni di raccolta durature nel tempo di eventuali percolazioni di liquidi cadaverici, attraverso soluzioni fisse o mobili, capaci di trattener e almeno cinquanta litri di liquidi e l’uso di quantità adeguate di materiale assorbente, a base batterico- enzimatica, biodegradabile.
7. In caso di neutralizzazione esterna dei liquidi cadaverici devono essere garantite condizioni durature di raccolta di eventuale percolazione di liquidi cadaverici, attraverso soluzioni capaci di canalizzare il percolato, in apposito luogo confinato, impermeabilizzato, opportunamente dimensionato.
8. Il loculo è da realizzarsi con materiali o soluzioni tecnologiche che impediscano la fuoriuscita dei gas di putrefazione dalle pareti, tranne che nelle canalizzazioni per la raccolta dei liquidi e per l’evacuazione dei gas.
9. La chiusura del loculo deve essere realizzata con elemento di materiale idoneo a garantire la tenuta ermetica del loculo, dotato di adeguata resistenza meccanica, eventualmente forato per l’evacuazione dei condotti dei gas”.
La norma, pertanto, impone al Comune l’adozione di soluzioni tecniche, anche costruttive, idonee ad assicurare l’impermeabilizzazione dei loculi areati, per evitare la fuoriuscita di liquidi e gas, fenomeno che non si verifica nei loculi stagni, stante l’utilizzo di un feretro in metallo. Le misure non sono predeterminate dal regolamento, ma possono essere le più varie, purché idonee ad assicurare l’impermeabilizzazione dei loculi areati, e sono perciò rimesse alla valutazione e alla scelta dei Comuni.
Non si può ritenere, in base al tenore letterale della norma e in base alla sua evidente finalità di tutela della salute pubblica, che la stessa imponga l’impermeabilizzazione solo nei casi in cui si debba realizzare un loculo areato ex novo e non nei casi di trasformazione di un loculo stagno preesistente; è infatti identica, in entrambi i casi, la primaria ed imprescindibile esigenza di evitare la fuoriuscita di liquidi e gas dai feretri in legno che vengono utilizzati in questa tipologia di loculo.
Peraltro, la nota comunale del 19 novembre 2021 precisa anche che l’intervento di impermeabilizzazione e sigillatura è necessario per adeguare al nuovo e peculiare utilizzo i loculi stagni presenti nei cimiteri del territorio comunale e per far fronte all’usura cui gli stessi sono stati sottoposti nel tempo.
Negli atti impugnati, quindi, sono state evidenziate le specifiche circostanze di fatto e le esigenze primarie di interesse pubblico che hanno giustificato, nel caso di specie, l’adozione di specifiche misure tecniche per la trasformazione del loculo stagno richiesto in un loculo areato.
La scelta di tali misure, d’altra parte, è espressione della discrezionalità tecnica spettante all’Amministrazione, libera di adottare le soluzioni operative ritenute più adeguate al perseguimento del risultato finale, consistente nella perfetta tenuta stagna dei loculi areati.
La stessa, pertanto, è sindacabile solo in caso di palese irragionevolezza, che nel caso di specie, tuttavia, non si ravvisa. Deve infatti ritenersi senz’altro adeguato allo scopo e proporzionato l’intervento di preventiva impermeabilizzazione previsto nella nota della Direzione Servizi Tecnici del Comune di Firenze, prot. n. 367463, del 20 novembre 2018, recante “Modalità operative per l’impermeabilizzazione dei loculi cimiteriali areati da parte degli operatori cimiteriali”.
3. In conclusione, il ricorso introduttivo e il ricorso per motivi aggiunti sono infondati e vanno respinti.
4. Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite a favore del Comune di Firenze, liquidandole in € 4.000,00 oltre oneri accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Silvia La Guardia, Presidente
Silvia De Felice, Primo Referendario, Estensore
Davide De Grazia, Primo Referendario
L’ESTENSORE (Silvia De Felice)
IL PRESIDENTE (Silvia La Guardia)
IL SEGRETARIO