Norme correlate: Art. 92 d.P.R. 10/9/1990, n. 285
Massima
[ I ] Ai fini del riconoscimento della titolarità di una concessione cimiteriale, alla luce del principio di diritto secondo cui, quando vengono in considerazione sepolcri gentilizi, lo jus sepulchri è attribuito, in base alla volontà del testatore, in stretto riferimento alla cerchia dei familiari destinatari di esso, acquistandosi dal singolo iure proprio sin dalla nascita, per il solo fatto di trovarsi col fondatore nel rapporto previsto dall'atto di fondazione o dalle regole consuetudinarie, iure sanguinis e non iure successionis, e determinando una particolare forma di comunione fra contitolari, caratterizzata da intrasmissibilità del diritto, per atto tra vivi o mortis causa, imprescrittibilità e irrinunciabilità (per tutte Cassazione civile sez. un., 28/06/2018, n.17122).
[ II ] È infondata una censura con cui si deduce l’incompetenza del dirigente alla sottoscrizione dell’avviso di regolarizzazione, in quanto spetta alla dirigenza il compimento degli atti di gestione che non siano riservati dalla legge al consiglio e alla giunta, trattandosi di competenza generale che si estende anche alle ipotesi in cui norme anteriori prevedevano, in modo espresso, la competenza di organi politici (in termini, Consiglio di Stato, IV, 3 agosto 2023, n. 7503), venendo in considerazione un atto gestionale, la cui adozione rientrava nella competenza del Dirigente e non del Sindaco.
[ III ] Va rilevato che sulla legittimità della trasformazione delle concessioni perpetue in novantennali, la sezione si è già pronunciata con la sentenza n. 3036 del 16 ottobre 2023, da cui non ravvisa ragioni per discostarsi, anche in considerazione del fatto che è espressione di un orientamento giurisprudenziale consolidato.
Giova, in particolare, rilevare che su una fattispecie analoga a quella in esame è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato, VII sezione, n. 2111 del 4 marzo 2024, alle cui ampie motivazioni, per esigenze di sintesi si rinvia (nello stesso senso più di recente TAR Veneto, I, 23 gennaio 2025 n. 99 e 24 dicembre 2024, n. 3053; Consiglio di Stato, VII, 17 giugno 2024 n. 5378). In tale sentenza sono, in particolare, stati affrontati il tema della possibilità di incidere in via unilaterale su una concessione cimiteriale perpetua, trasformandola in concessione a tempo determinato, e quello degli effetti temporali di tale modifica. In ordine al primo, il Consiglio di Stato ha affermato il principio di diritto secondo cui la Pubblica Amministrazione può sempre modificare il contenuto dei titoli concessori o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati, così come revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali; a maggior ragione le va riconosciuta la possibilità di modificare queste ultime da perpetue in temporanee. Precisato che a diversa conclusione non poteva addivenirsi sulla base dell’art. 92 del d.P.R. n. 285 del 1990 che, disciplinando la revoca delle concessioni cimiteriali, non contemplava, fra quelle revocabili, le concessioni perpetue. Vigendo per le concessioni in generale e per quelle demaniali in particolare, la regola della normale revocabilità, siffatta previsione eccezionale avrebbe dovuto essere espressamente contemplata dal legislatore, al cui silenzio sul punto giammai si potrebbe attribuire il preteso inequivoco valore esonerativo. Accertato che nella legislazione vigente non esiste nessuna norma che, espressamente, neghi o consenta la revoca delle concessioni perpetue, ha fatto riferimento, in via residuale, ai principi che regolano l’istituto della concessione in generale e, in particolare, alla regola secondo cui le concessioni sono normalmente revocabili e, a fortiori, lo sono quelle su beni demaniali. Ha, in particolare, ribadito la legittimità di un intervento comunale che, preferibilmente attraverso una regolamentazione generale astratta, trasformi le concessioni originariamente perpetue in concessioni temporanee. Tale possibilità di conversione è coerente con la natura del potere concessorio, che giammai potrebbe consentire alla Pubblica Amministrazione di consegnare in modo irreversibile un bene demaniale (e quindi di assegnargli un vantaggio) al privato, senza riservarsi la possibilità di ritornare sulle sue determinazioni; questo, infatti, stravolgerebbe la funzione stessa del rapporto concessorio, la cui permanenza in vita ha senso finché è attuale l’interesse pubblico al suo mantenimento; la qual cosa, a sua volta, presuppone la conservazione, in capo alla P.A., del potere di valutarne la convenienza pubblica per tutta la sua durata.
Dalla ritenuta legittimità del potere di convertire le concessioni perpetue in temporanee discende che alla fattispecie in esame è applicabile l’art. 103 del regolamento comunale, come riformulato dalla delibera impugnata, che ha previsto che tutte le concessioni cimiteriali, da quel momento in poi, dovessero avere durata determinata.
Testo
Pubblicato il 10/04/2025
N. 01187/2025 REG.PROV.COLL.
N. 02090/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2090 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da Paolo C., Maria Vincenza C. e Sebastiano C., rappresentati e difesi dall’avv. Maria Suma, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
contro
Comune di Avola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Immordino, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;
per l’annullamento
quanto al ricorso introduttivo:
– delle note prot. n. 28476 del 19 luglio 2023 e prot. n. 31636 del 21 agosto 2023, comunicate il 21 agosto 2023, con cui il Responsabile del Settore VIII del Comune di Avola, a riscontro della diffida e intimazione ad autorizzare la tumulazione della salma del signor Corrado C., deceduto il 13 giugno 2023, ha chiesto il rinnovo della tomba gentilizia perpetua n. 70, ubicata nel “vecchio cimitero”;
– dell’atto di autorizzazione alla tumulazione n. 289 del 9 ottobre 2023, comunicato il 9 ottobre 2023, nella parte in cui considera la succitata tomba gentilizia come concessione novantanovennale e scaduta il 2 dicembre 2001, chiedendone il rinnovo mediante pagamento del relativo canone da determinarsi successivamente;
– di ogni altro atto comunque connesso, presupposto o consequenziale ancorché non noto;
e per la condanna
del Comune di Avola al risarcimento dei danni morali;
quanto ai motivi aggiunti:
– della delibera del consiglio comunale di Avola n. 45 del 30 novembre 2023, avente ad oggetto modifiche ed integrazioni al vigente regolamento di polizia mortuaria, approvato con precedente deliberazione n. 20 del 4 marzo 2015, modificata con successiva deliberazione n. 49 del 20 dicembre 2018, pubblicata, per estratto, dal 5 al 20 dicembre 2023 e, nel testo integrale, dal 16 al 31 gennaio 2024, limitatamente alla parte in cui modifica l’art. 103, comma 2 (nel testo originario);
– dell’avviso pubblico del 29 gennaio 2024, recante prot. n. 5631 del 5 febbraio 2024, del Capo del Settore VIII – Servizi cimiteriali del Comune di Avola, pubblicato il 5 febbraio 2024, con il quale si invitano “gli interessati (concessionari in vita o eredi legittimi) a presentare formale istanza, entro e non oltre il 15 aprile 2024 al Comune di Avola per il rinnovo delle concessioni scadute al fine di sottoscrivere il contratto di rinnovo della concessione medesima nel quale sarà riportata la durata della concessione in base alla data di pagamento del saldo della concessione stessa”;
– di ogni altro atto comunque connesso, presupposto o consequenziale ancorché non noto;
e per il riconoscimento
– dello jus sepulchri sine die sulla sepoltura gentilizia n. 70, in virtù di concessione cimiteriale perpetua rilasciata dal Comune di Avola in data 2 dicembre 1902.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria del Comune di Avola;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del 26 marzo 2025, il Presidente Aurora Lento e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato.
FATTO
Con il ricorso introduttivo, notificato il 23 ottobre 2023 e depositato il 6 novembre successivo, i signori Paolo, Maria Vincenza e Sebastiano C. hanno chiesto l’annullamento, previa sospensiva e vinte le spese, delle note prot. n. 28476 del 19 luglio 2023 e prot. n. 31636 del 21 agosto 2023 con cui il Responsabile del Settore VIII del Comune di Avola ha chiesto il rinnovo della tomba gentilizia perpetua n. 70 ubicata nel vecchio cimitero di Avola, nonché dell’autorizzazione alla tumulazione n. 289 del 9 ottobre 2023, nella parte in cui qualifica la medesima come tomba a concessione novantennale scaduta e ne chiede il rinnovo mediante pagamento del relativo canone da determinarsi successivamente.
Hanno chiesto anche il risarcimento del danno.
Esposti i fatti, hanno dedotto i seguenti motivi:
1) Incompetenza relativa. Violazione e falsa applicazione: dell’art. 17 bis del d.lgs. n. 165 del 2001; degli artt. 4, 5, 6, 7 e 8 della l. n. 241 del 1990; dell’art. 5 del d.l. n. 76 del 2020; dell’art. 3, n. 4, della l. n. 241 del 1990. Eccesso di potere sotto i profili: dello sviamento dell’azione amministrativa; dell’evidente illogicità; della contraddittorietà e manifesta ingiustizia; dell’erroneità nei presupposti; del difetto di attività istruttoria; del difetto di motivazione. Violazione dei principi di: affidamento; buona fede; trasparenza; efficienza e buon andamento.
2) Violazione e falsa applicazione: dell’art. 93 del d.P.R. 21 ottobre 1975 n. 803; dell’art. 92 del d.P.R. 10 settembre 1990 n. 285; degli artt. 89 e 90 del regolamento comunale di polizia mortuaria. Eccesso di potere sotto i profili: dello sviamento dell’azione amministrativa; dell’illogicità; dell’irragionevolezza; della contraddittorietà; dell’incoerenza e della grave ingiustizia; dell’erroneità sui presupposti; della falsa rappresentazione della realtà; del difetto di attività istruttoria; del difetto di motivazione. Violazione dei principi di: affidamento; buona fede; efficienza; buon andamento.
Il provvedimento, in quanto sottoscritto dal responsabile del procedimento, in assenza di delega del dirigente del settore, sarebbe illegittimo sotto il profilo dell’incompetenza relativa.
Sarebbe stata omessa la comunicazione d’avvio del procedimento di rinnovo della concessione cimiteriale relativa alla tomba gentilizia n. 70.
Sussisterebbe carenza d’istruttoria e motivazione, oltre che eccesso di potere sotto vari profili, poiché, in assenza di elementi sopravvenuti, il Comune non avrebbe potuto chiedere il rinnovo di una concessione perpetua.
Sussisterebbe la violazione dell’art. 93 del d.P.R. n. 803 del 21 ottobre 1975, dell’art. 92 del d.P.R. n. 285 del 10 settembre 1990 n. 285 e degli artt. 89 e 90 del regolamento comunale di polizia mortuaria, in quanto le concessioni delle sepolture gentilizie del cimitero monumentale, costruite tra la seconda metà del 1800 e il 1975, rilasciate prima del 10 febbraio 1976, sarebbero perpetue e non soggette a rinnovo, cosicché potrebbero essere eventualmente revocate, al pari di quelle a tempo determinato di durata eccedente i 99 anni, solo nelle ipotesi tassative previste dalla legge.
Il Comune di Avola, ritualmente intimato, non si è inizialmente costituito.
Con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 13 febbraio 2024 e depositato il giorno 16 successivo, i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento, previa sospensiva e vinte le spese:
1) della deliberazione n. 45 del 30 novembre 2023 con cui il consiglio comunale di Avola ha modificato il regolamento comunale di polizia mortuaria, nella parte in cui ha riformulato l’art. 103, comma 2, nei seguenti termini: “le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni ovvero le cosiddette “concessioni perpetue”, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 Ottobre 1975, n. 803, trascorsi 99 anni, dalla data della originaria concessione, sono trasformate in concessioni a tempo determinato novantanovennale e, pertanto, gli interessati aventi diritto devono provvedere al pagamento del relativo canone di rinnovo”;
2) dell’avviso pubblico del 29 gennaio 2024, prot. n. 5631 del 5 febbraio 2024, pubblicato sul sito istituzionale e all’ingresso del cimitero, con cui il Capo del Settore VIII “Servizi cimiteriali” ha invitato “gli interessati (concessionari in vita o eredi legittimi) a presentare formale istanza, entro e non oltre il 15 Aprite 2024 al Comune di Avola per il rinnovo delle concessioni scadute al fine di sottoscrivere il contratto di rinnovo della concessione medesima nel quale sarà riportata la durata della concessione in base alla data di pagamento del saldo della concessione stessa”.
Hanno anche chiesto il riconoscimento dello jus sepulchri sine die sulla sepoltura gentilizia n. 70, in virtù della concessione cimiteriale perpetua rilasciata il 2 dicembre 1902.
Esposti i fatti hanno dedotto i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione: dell’art. 100 del R.D. 25 luglio 1892 n. 448; dell’art. 70 del R.D. 21 dicembre 1942 n. 1880; dell’art. 93 del D.P.R. 21 ottobre 1975 n. 803; dell’art. 92 del D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285; dell’art. 4 delle c.d. “Preleggi” al Codice Civile (R.D. n. 262/1942).
La “trasformazione” delle concessioni perpetue rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del d. P.R. n. 803 del 1975, “trascorsi 99 anni, dalla data della originaria concessione”, in concessioni a tempo determinato della durata di novantanove anni, contrasterebbe con le norme calendate.
2) Eccesso di potere sotto i profili: della carenza dei presupposti; dello sviamento dell’azione amministrativa; dello sviamento dal perseguimento dell’interesse pubblico; dell’evidente illogicità; dell’irragionevolezza; della contraddittorietà; dell’incoerenza; della grave ingiustizia; del travisamento; dell’erronea valutazione dei fatti; del difetto di attività istruttoria; del difetto di motivazione. Violazione dei principi di: affidamento; buona fede; trasparenza; efficienza; buon andamento.
Sussisterebbe carenza d’istruttoria e motivazione, nonché eccesso di potere sotto vari profili.
3) Illegittimità in via derivata dell’avviso.
4) Violazione di legge. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Violazione dei principi di: collaborazione; buona fede; trasparenza. Eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento. Violazione dell’art. 102 del regolamento comunale di polizia mortuaria.
L’avviso non sarebbe comprensibile; sarebbe stata imposta una decadenza non normativamente prevista.
5) Incompetenza. Violazione: dell’art. 1, commi 2 e 3, e dell’art. 56, comma 1, del regolamento comunale di polizia mortuaria; dell’art. 51 del d.P.R. n. 285/1990.
L’avviso avrebbe dovuto essere adottato dal Sindaco.
6) Violazione e falsa applicazione dell’art. 11 delle preleggi. Eccesso di potere sotto i profili della manifesta illogicità e irragionevolezza.
Sarebbe illegittima la retroattività della scadenza in quanto non calcolata dalla data di entrata in vigore della modifica regolamentare.
Il Comune di Avola si è costituito in giudizio con atto di mera forma.
Con ordinanza n. 1026 del 14 marzo 2024, sono stati disposti incombenti istruttori, che il Comune di Avola ha eseguito il giorno 21 successivo con il deposito di vari documenti.
Parte ricorrente ha depositato una memoria con cui ha insistito nelle proprie domande.
Anche il Comune di Avola ha depositato una memoria con cui, eccepita preliminarmente l’inammissibilità del ricorso sotto il profilo della legittimazione attiva, ha chiesto il rigetto del ricorso, poiché infondato.
Alla camera di consiglio del 27 marzo 2024, la causa è stata cancellata dal ruolo poiché parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.
In vista dell’udienza parte ricorrente ha depositato vari documenti e una memoria con cui, dopo avere replicato all’eccezione di difetto di legittimazione attiva, ha insistito nelle proprie domande.
Il Comune di Avola ha depositato una memoria di replica.
All’udienza pubblica del 26 marzo 2025, la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
1. La causa ha ad oggetto: i provvedimenti con cui il Comune di Avola ha ritenuto che la concessione cimiteriale di titolarità dei ricorrenti fosse scaduta, in quanto avente durata novantennale e non perpetua (ricorso introduttivo); la deliberazione consiliare con cui il Comune di Avola ha modificato il regolamento di polizia mortuaria, nella parte in cui ha riformulato l’art. 103, comma 2, nei seguenti termini: “le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni ovvero le cosiddette “concessioni perpetue”, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 Ottobre 1975, n. 803, trascorsi 99 anni, dalla data della originaria concessione, sono trasformate in concessioni a tempo determinato novantanovennale e, pertanto, gli interessati aventi diritto devono provvedere al pagamento del relativo canone di rinnovo”; il successivo avviso pubblico per la “regolarizzazione” delle concessioni ultranovantennali asseritamente scadute (motivi aggiunti).
2. Preliminarmente occorre esaminare l’eccezione di difetto di legittimazione attiva sollevata dal Comune il quale sostiene che i ricorrenti, pur assumendo di essere titolari dello jus sepulchri, in quanto discendenti dal defunto C. Corrado, fu Paolo, nato il 1° gennaio 1933 e deceduto il 13 giugno 2023, intestatario originario della sepoltura gentilizia indicata al n. 70, non esibiscono nessuna concessione, ma solo una ricevuta di lire 108 della Tesoreria del Comune di Avola datata 21 novembre 1902 e uno stralcio del registro storico delle sepolture del 2 dicembre 1902; tale stralcio contraddice – in tesi – la ricevuta, in quanto riporta il riferimento alla cancellazione con la nota di pagina 29, la quale indica una concessione a nome di G. Natale fu Paolo; la ricevuta di pagamento reca, peraltro, oltre che diverse intestazioni, ulteriori cancellature. Aggiunge che i ricorrenti non avrebbero mai chiesto la voltura a loro nome della concessione avente ad oggetto la cappella funeraria.
L’eccezione è infondata in quanto, precisato che il Comune di Avola, in tutti questi anni, non ha mai disconosciuto tale titolarità, va rilevato che la succitata ricevuta costituisce adeguata prova della stessa e che le cancellazioni, le quali sono verosimilmente dovute all’imperizia dei funzionari dell’epoca, non la contraddicono.
Per quanto riguarda il riferimento all’omessa voltura, è sufficiente rilevare che trattasi di formalità non necessaria ai fini del riconoscimento della titolarità alla luce del principio di diritto secondo cui, quando vengono in considerazione sepolcri gentilizi, lo jus sepulchri è attribuito, in base alla volontà del testatore, in stretto riferimento alla cerchia dei familiari destinatari di esso, acquistandosi dal singolo iure proprio sin dalla nascita, per il solo fatto di trovarsi col fondatore nel rapporto previsto dall’atto di fondazione o dalle regole consuetudinarie, iure sanguinis e non iure successionis, e determinando una particolare forma di comunione fra contitolari, caratterizzata da intrasmissibilità del diritto, per atto tra vivi o mortis causa, imprescrittibilità e irrinunciabilità (per tutte Cassazione civile sez. un., 28/06/2018, n.17122).
3. Ciò posto in rito, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti vanno rigettati.
È, in particolare, infondata la censura d’incompetenza relativa del responsabile del procedimento all’adozione dell’autorizzazione alla tumulazione in quanto tra i suoi compiti rientra, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. e) della l. n. 241 del 1990, anche quello di adottare atti quali l’autorizzazione alla tumulazione, il cui rilascio dipende dal mero accertamento della sussistenza dei presupposti normativamente previsti.
È parimenti infondata la censura con cui si deduce l’incompetenza del dirigente alla sottoscrizione dell’avviso di regolarizzazione, in quanto spetta alla dirigenza il compimento degli atti di gestione che non siano riservati dalla legge al consiglio e alla giunta, trattandosi di competenza generale che si estende anche alle ipotesi in cui norme anteriori prevedevano, in modo espresso, la competenza di organi politici (in termini, Consiglio di Stato, IV, 3 agosto 2023, n. 7503).
Nella specie viene in considerazione un atto gestionale, la cui adozione rientrava nella competenza del Dirigente e non del Sindaco.
4. Ciò posto, deve rilevarsi che sulla questione centrale, su cui s’incentra il ricorso, ovverosia sulla legittimità della trasformazione delle concessioni perpetue in novantennali, la sezione si è già pronunciata con la sentenza n. 3036 del 16 ottobre 2023, da cui non ravvisa ragioni per discostarsi, anche in considerazione del fatto che è espressione di un orientamento giurisprudenziale consolidato.
Giova, in particolare, rilevare che su una fattispecie analoga a quella in esame è intervenuta la sentenza del Consiglio di Stato, VII sezione, n. 2111 del 4 marzo 2024, alle cui ampie motivazioni, per esigenze di sintesi si rinvia (nello stesso senso più di recente TAR Veneto, I, 23 gennaio 2025 n. 99 e 24 dicembre 2024, n. 3053; Consiglio di Stato, VII, 17 giugno 2024 n. 5378).
In tale sentenza sono, in particolare, stati affrontati il tema della possibilità di incidere in via unilaterale su una concessione cimiteriale perpetua, trasformandola in concessione a tempo determinato, e quello degli effetti temporali di tale modifica.
4.1 In ordine al primo, il Consiglio di Stato ha affermato il principio di diritto secondo cui la Pubblica Amministrazione può sempre modificare il contenuto dei titoli concessori o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati, così come revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali; a maggior ragione le va riconosciuta la possibilità di modificare queste ultime da perpetue in temporanee.
Precisato che a diversa conclusione non poteva addivenirsi sulla base dell’art. 92 del d.P.R. n. 285 del 1990 che, disciplinando la revoca delle concessioni cimiteriali, non contemplava, fra quelle revocabili, le concessioni perpetue.
Vigendo per le concessioni in generale e per quelle demaniali in particolare, la regola della normale revocabilità, siffatta previsione eccezionale avrebbe dovuto essere espressamente contemplata dal legislatore, al cui silenzio sul punto giammai si potrebbe attribuire il preteso inequivoco valore esonerativo.
Accertato che nella legislazione vigente non esiste nessuna norma che, espressamente, neghi o consenta la revoca delle concessioni perpetue, ha fatto riferimento, in via residuale, ai principi che regolano l’istituto della concessione in generale e, in particolare, alla regola secondo cui le concessioni sono normalmente revocabili e, a fortiori, lo sono quelle su beni demaniali.
Ha, in particolare, ribadito la legittimità di un intervento comunale che, preferibilmente attraverso una regolamentazione generale astratta, trasformi le concessioni originariamente perpetue in concessioni temporanee.
Tale possibilità di conversione è coerente con la natura del potere concessorio, che giammai potrebbe consentire alla Pubblica Amministrazione di consegnare in modo irreversibile un bene demaniale (e quindi di assegnargli un vantaggio) al privato, senza riservarsi la possibilità di ritornare sulle sue determinazioni; questo, infatti, stravolgerebbe la funzione stessa del rapporto concessorio, la cui permanenza in vita ha senso finché è attuale l’interesse pubblico al suo mantenimento; la qual cosa, a sua volta, presuppone la conservazione, in capo alla P.A., del potere di valutarne la convenienza pubblica per tutta la sua durata.
Dalla ritenuta legittimità del potere di convertire le concessioni perpetue in temporanee discende che alla fattispecie in esame è applicabile l’art. 103 del regolamento comunale, come riformulato dalla delibera impugnata, che ha previsto che tutte le concessioni cimiteriali, da quel momento in poi, dovessero avere durata determinata.
4.2 Per quanto riguarda il secondo tema, la succitata sentenza ha ritenuto che il divieto di irretroattività degli atti sfavorevoli ha carattere cogente, cosicché la previsione regolamentare sulla trasformazione delle concessioni perpetue in temporanee andava applicata ai rapporti in essere dal momento della sua entrata in vigore e non prima.
Richiamando la sentenza del CGA n. 762 del 2020, ha, in particolare, ritenuto che, a voler diversamente ritenere, inevitabilmente si attribuirebbe efficacia retroattiva in peius alla disposizione regolamentare che verrebbe inammissibilmente ad avere, ora per allora (ossia al momento del rilascio), e non solo dalla sua entrata in vigore, come deve essere, l’effetto di convertire l’originaria concessione, che era stata “pagata” come perpetua, in concessione a tempo determinato.
Tale soluzione è quella che consente di non ledere l’affidamento che il privato fece, al momento del rilascio, sugli atti della pubblica amministrazione, che risulterebbe inevitabilmente leso se si consentisse oggi d’imporre, per effetto di un regolamento sopravvenuto, il pagamento immediato del canone per mantenere la concessione cimiteriale già utilizzata per la sepoltura dei propri parenti.
L’affidamento è salvaguardato dalla soluzione che, pur consentendo all’amministrazione di incidere sulle concessioni in essere, ne vieta un effetto retroattivo e rende efficaci le modifiche e il limite temporale di tutte le concessioni solo pro futuro, nel rispetto del principio secondo cui i rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede, oggi codificato dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990.
La parte non è, pertanto, a versare altri corrispettivi, rispetto a quanto già pagato al momento del rilascio del titolo, perché il suddetto effetto discende dalla naturale applicazione delle nuove disposizioni del regolamento che avevano efficacia solo nel tempo successivo alla sua emanazione.
L’applicazione di tali principi alla fattispecie in esame comporta che la concessione di cui si discute, in virtù della succitata disposizione del regolamento comunale, si è trasformata da perpetua in temporanea solo dalla data di entrata in vigore della medesima e, poiché prevede che le concessioni aventi ad oggetto le cappelle funerarie abbiano una durata temporalmente limitata, è quest’ultimo il termine di efficacia della presente concessione, che va calcolato con decorrenza dall’entrata in vigore della (contestata) previsione regolamentare.
5. Da quanto esposto deriva l’infondatezza di tutte le censure ulteriori rispetto a quella già esaminata dell’incompetenza.
Non sussiste, infatti, la dedotta carenza d’istruttoria e motivazione, né il contestato eccesso di potere sotto vari profili, in quanto la trasformazione delle concessioni è avvenuta sulla base di una modifica regolamentare la quale non richiede l’esplicitazione delle ragioni a suo sostegno e resiste alle censure dedotte.
Non sussiste nemmeno la violazione dell’art. 93 del d.P.R. n. 803 del 21 ottobre 1975 e dell’art. 92 del d.P.R. n. 285 del 10 settembre 1990 n. 285, in quanto ben può aversi (come verificatosi) l’incidenza sulla durata delle concessioni (non più) perpetue.
L’asserita violazione degli artt. 89 e 90 del regolamento comunale di polizia mortuaria del Comune di Avola è poi stata superata dalla contestata modifica dell’art. 103.
In ordine alla censura con cui si deduce che l’avviso non sarebbe comprensibile e che sarebbe stata imposta una decadenza non normativamente prevista, ci si può limitare a richiamare quanto già detto in ordine alla legittimità della trasformazione, aggiungendo solo che era sufficientemente perspicuo l’invito ad attivare le procedure necessarie per il rinnovo della concessione scaduta.
Per quanto riguarda la doglianza avente ad oggetto l’illegittimità della retroattività della scadenza, in quanto non calcolata dalla data di entrata in vigore della modifica regolamentare, ci si può limitare a rilevare che la contestata delibera consiliare nulla dice sul punto e che tale profilo va regolato, come detto al paragrafo precedente, in base ai principi generali; la previsione regolamentare sulla trasformazione delle concessioni perpetue in temporanee va, pertanto, applicata ai rapporti in essere dal momento della sua entrata in vigore e non prima.
Va, peraltro, rilevato che non risulta l’adozione di atti applicativi successivi all’adozione della modifica regolamentare con la previsione di una diversa decorrenza.
In ordine all’omessa comunicazione d’avvio del procedimento, in disparte l’applicabilità del principio di sanatoria dei vizi formali codificato dall’art. 21 octies della l. n. 241 del 1990, trattasi di formalità non richiesta per gli atti regolamentari.
L’infondatezza dell’istanza caducatoria comporta quella delle ulteriori domande di risarcimento e di riconoscimento del diritto.
Concludendo, per le suesposte ragioni, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, poiché infondati, vanno rigettati.
Nelle peculiarità delle questioni trattate il Collegio ravvisa, tuttavia, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato dai motivi aggiunti, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:
Aurora Lento, Presidente, Estensore
Daniele Profili, Primo Referendario
Valeria Ventura, Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE (Aurora Lento)
IL SEGRETARIO