Norme correlate: D. Lgs. 31/3/2023, n. 36
Massima
Per il costante insegnamento del Consiglio di Stato sul concetto di analogia tra prestazioni (eseguita e da eseguire), il quale non può essere ridotto a una mera verifica di identità delle stesse (poiché, come noto, ciò comporterebbe una restrizione della platea dei potenziali concorrenti non conforme al principio di proporzionalità e di massima partecipazione: ex multis Cons. St., V, 15 febbraio 2024, n. 1510; Cons. St., V, 5 gennaio 2024, n. 186), comporta comunque che il requisito fatto valere dall’operatore economico deve pur sempre essere proporzionato e attinente all’oggetto dell’affidamento, tenuto conto che la sussistenza dell’analogia o similarità dei contratti pregressi rispetto a quello oggetto della procedura di affidamento deve essere svolta in concreto e non valutata astrattamente (in termini Cons. St., sez. V, 8 agosto 2023, n. 7649). Quando, in relazione a contratto avente ad oggetto l'affidamento dei servizi cimiteriali, sulla scorta delle indicazioni provenienti dagli atti di gara, l’analogia dei servizi ai fini della dimostrazione del possesso del requisito di capacità tecnica deve essere stabilita rispetto alle prestazioni prevalenti e caratteristiche dell’appalto, rispetto alle quali l’aver svolto unicamente servizi quali quelli di manutenzione o installazione di lampade votive (il raggruppamento ha fatto valere esclusivamente l’esecuzione nel triennio 2020 – 2022 dei servizi di “Manutenzione ordinaria Impianti Lampade votiva – Gestione amministrativa - Realizzazione reti di illuminazione votiva”, presso il Comune di < omissis >; e di “Manutenzione lampade votive” per il Comune di < omissis >), non è sufficiente a comprovare l’esperienza pregressa, data la natura accessoria e comunque marginale di tali prestazioni nel complesso del contratto da affidare.
Testo
Pubblicato il 18/06/2025
N. 05304/2025REG.PROV.COLL.
N. 09385/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 9385 del 2024, proposto da
< omissis > S.r.l. e < omissis > Soc. Coop., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9845596AD6, rappresentate e difese dagli avvocati Vincenzo Augusto e Roberto D’Addabbo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Manfredonia, Centrale Unica di Committenza del Tavoliere-Comuni Associati Cerignola, Stronarella, Canosa di Puglia, Manfredonia, non costituiti in giudizio;
Cooperativa Sociale < omissis > Scs, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Scaparone e Jacopo Gendre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, Sezione seconda, 31 ottobre 2024, n. 1137, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Cooperativa Sociale < omissis > Scs;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Giorgio Manca e dato atto che gli avvocati Vincenzo Augusto e Roberto D’Addabbo e l’avvocato Paolo Scaparone hanno depositato, per le rispettive parti in causa, istanze di passaggio in decisione senza discussione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. – Le società < omissis > S.r.l. e < omissis > Soc. Coop. hanno proposto appello per la riforma della sentenza del 31 ottobre 2024, n. 1137, con la quale il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha accolto il ricorso proposto dalla Cooperativa Sociale “< omissis >” per l’annullamento del provvedimento di aggiudicazione, in favore delle odierne appellanti (in r.t.i.), dell’appalto dei servizi cimiteriali, deducendo essenzialmente che le aggiudicatarie non siano in possesso del requisito di capacità tecnica richiesto dal bando, costituito dall’aver eseguito negli ultimi tre anni «servizi analoghi a quelli di cui alla prestazione principale dell’appalto presso enti pubblici o privati per un importo totale non inferiore a € 1.000.000,00 € IVA esclusa». Il T.a.r. ha accolto la censura ritenendo che il requisito fatto valere dal raggruppamento aggiudicatario sia incongruo rispetto alle prestazioni indicate come principali nella lex specialis di gara (ossia, i servizi cimiteriali) che costituisce il parametro per verificare il possesso della capacità tecnica richiesta.
2. – Con l’appello le società rimaste soccombenti censurano la sentenza per plurimi motivi.
3. – Resiste in giudizio la Cooperativa < omissis > s.c.s., divenuta aggiudicataria a seguito della sentenza, eccependo l’inammissibilità dell’appello per difetto di interesse poiché le società appellanti non avrebbero impugnato in sede giurisdizionale la determinazione comunale che, in esecuzione della sentenza appellata, ha preso atto dell’esclusione dalla gara del raggruppamento con mandataria < omissis > e ha disposto l’aggiudicazione del contratto a favore della Cooperativa Nel merito conclude per il rigetto dell’appello.
4. – All’udienza del 6 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.
5. – Con il primo motivo, le appellanti deducono l’ingiustizia della sentenza per avere erroneamente interpretato la lex specialis di gara, erronea motivazione e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, per aver ritenuto la pregressa esperienza nella gestione di servizi di manutenzione dell’illuminazione votiva non riconducibili ai servizi cimiteriali o comunque a servizi analoghi a quelli cimiteriali, pur se rientranti nel medesimo settore imprenditoriale o professionale cui afferisce l’appalto. Sottolinea come l’art. 6 del capitolato speciale d’appalto, nel descrivere le prestazioni riconducibili alla gestione dei servizi e strutture cimiteriali, abbia ricompreso la manutenzione degli impianti di illuminazione votiva. Pertanto, posto che il capitolato non distingue tra “prestazioni principali” e “prestazioni secondarie”, e che oggetto dell’appalto va considerata la gestione cimiteriale intesa nel suo complesso, le prestazioni andrebbero riferite non alle sole operazioni cimiteriali ma anche ai servizi di manutenzione (e tra questi anche la manutenzione degli impianti di illuminazione votiva). Inoltre, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, proprio la circostanza che il codice CPV dei “Servizi di manutenzione cimiteriale” costituisca una sottocategoria dei “Servizi cimiteriali”, evidenzierebbe come la distinzione dei servizi contenuta nella tabella inserita nella lex specialis sia priva di ogni rilievo ai fini dell’individuazione delle “prestazioni principali” e soprattutto ai fini della dimostrazione del requisito tecnico esperienziale.
6. – Con il secondo motivo, le appellanti censurano la sentenza anche perché il primo giudice erroneamente avrebbe escluso la riconducibilità dei servizi di manutenzione dell’illuminazione votiva all’ambito dei servizi analoghi ai servizi cimiteriali, sostanzialmente sostenendo che il requisito dovesse essere comprovato solo con l’esperienza nella gestione di servizi identici; e ciò in contrasto – ad avviso delle appellanti – con la «consolidata giurisprudenza amministrativa», la quale affermerebbe che la nozione di servizi analoghi non possa essere assimilabile a quella di servizi identici, dovendosi considerare, piuttosto, anche quei servizi afferenti al medesimo settore imprenditoriale o professionale dell’appalto.
7. – Con il terzo motivo, le appellanti impugnano la sentenza nella parte in cui ha ritenuto infondato il ricorso incidentale dell’odierna appellante, diretto a far valere l’illegittimità della clausola del bando sui requisiti di capacità, ove intesa nel senso sopra esposto. Secondo il primo giudice la lex specialis, nel parametrare il requisito in questione alla sola prestazione principale dell’appalto (servizi cimiteriali, ovvero alle sole operazioni cimiteriali) non si porrebbe in violazione del principio di proporzionalità e della par condicio tra i concorrenti. Le appellanti ribadiscono, peraltro, che detta clausola, interpretata nel senso che il requisito si può dimostrare solo con esperienze in servizi identici, risulterebbe oltremodo restrittiva, disattendendo tanto il principio della massima partecipazione che l’esigenza di selezione dell’operatore economico più qualificato.
8. – I motivi si prestano a una trattazione unitaria, posto che sono incentrati sull’unica questione della dimostrazione del possesso del requisito di capacità tecnica richiesto dal bando di gara.
Le censure sono infondate.
9. – Occorre muovere dalla disciplina dettata dagli atti di gara, in primo luogo dall’art. 6 del disciplinare di gara, il quale (al punto 4) prescrive, quale requisito speciale di capacità tecnica, l’aver eseguito, negli ultimi tre anni, servizi analoghi a quelli di cui alla prestazione principale dell’appalto, presso enti pubblici o privati per un importo totale non inferiore 1.000.000,00 di euro.
Il capitolato speciale d’appalto, oltre a descrivere minutamente l’oggetto dell’appalto, definisce la «gestione completa del cimitero comunale» quale «prestazione principale del contratto» (art. 2, pag. 7). All’art. 6 del medesimo capitolato speciale sono descritte le singole attività, ulteriormente dettagliate nei capitolati prestazionali (dalla «Pulizia dei viali e dei percorsi interni al cimitero e trasporto dei rifiuti prelevati al punto di raccolta ASE», alla «Pulizia periodica delle tombe comunali e degli uffici»; al «Servizio di trasporto feretri»; alla «Gestione sala mortuaria ed obitorio comunale»; ai «Lavori di tumulazione, estumulazione, inumazione, urne cinerarie, apposizione lettere» e alla manutenzione degli impianti di illuminazione votiva).
10. – Ciò premesso, seppure si debba concordare con le appellanti che il riferimento a una prestazione principale dell’appalto (richiamata nel disciplinare di gara quale parametro per stabilire la idoneità del requisito di capacità tecnica, anche quale servizio analogo) è quantomeno generico o tautologico (dal momento che in realtà la prestazione principale coincide integralmente con tutte le prestazioni che configurano la completa gestione del cimitero comunale, senza distinguere tra principali e secondarie), è evidente, tuttavia, che il requisito di capacità tecnica deve essere comparato anzitutto a questo tipo di operazioni, e non alla (sola) manutenzione degli impianti di illuminazione votiva, che, per il solo fatto di svolgersi in aree cimiteriali, non cessa di qualificarsi come operazione di natura del tutto distinta rispetto alle operazioni cimiteriali caratteristiche dell’appalto.
Pertanto, l’adesione al costante insegnamento del Consiglio di Stato – cui il Collegio intende dare continuità – sul concetto di analogia tra prestazioni (eseguita e da eseguire), il quale non può essere ridotto a una mera verifica di identità delle stesse (poiché, come noto, ciò comporterebbe una restrizione della platea dei potenziali concorrenti non conforme al principio di proporzionalità e di massima partecipazione: ex multis Cons. St., V, 15 febbraio 2024, n. 1510; Cons. St., V, 5 gennaio 2024, n. 186), comporta comunque che il requisito fatto valere dall’operatore economico deve pur sempre essere proporzionato e attinente all’oggetto dell’affidamento, tenuto conto che la sussistenza dell’analogia o similarità dei contratti pregressi rispetto a quello oggetto della procedura di affidamento deve essere svolta in concreto e non valutata astrattamente (in termini Cons. St., sez. V, 8 agosto 2023, n. 7649). Nel caso di specie, sulla scorta delle indicazioni provenienti dagli atti di gara, l’analogia dei servizi ai fini della dimostrazione del possesso del requisito di capacità tecnica deve essere stabilita rispetto alle prestazioni prevalenti e caratteristiche dell’appalto, rispetto alle quali l’aver svolto unicamente servizi quali quelli di manutenzione o installazione di lampade votive (il raggruppamento ha fatto valere esclusivamente l’esecuzione nel triennio 2020 – 2022 dei servizi di “Manutenzione ordinaria Impianti Lampade votiva – Gestione amministrativa – Realizzazione reti di illuminazione votiva”, presso il Comune di < omissis >; e di “Manutenzione lampade votive” per il Comune di < omissis >), non è sufficiente a comprovare l’esperienza pregressa, data la natura accessoria e comunque marginale di tali prestazioni nel complesso del contratto da affidare.
11. – Ne deriva come ulteriore conseguenza che la clausola del disciplinare non è viziata dal dedotto contrasto con i principi di proporzionalità e di massima partecipazione; pertanto la sentenza è corretta anche nella parte in cui ha respinto il ricorso incidentale di primo grado proposto dalle odierne appellanti.
12. – In conclusione, l’appello va integralmente respinto.
13. – La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza nei confronti dell’appellata Cooperativa < omissis > s.c.s., nei termini di cui al dispositivo.
Nulla occorre prevedere nei confronti del Comune di Manfredonia e della Centrale unica di committenza del Tavoliere, che non si sono costituite in giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna le appellanti al pagamento delle spese giudiziali in favore dell’appellata Cooperativa < omissis > s.c.s., che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.
Nulla spese per il Comune di Manfredonia e la Centrale unica di committenza del Tavoliere.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:
Diego Sabatino, Presidente
Stefano Fantini, Consigliere
Sara Raffaella Molinaro, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Giorgio Manca)
IL PRESIDENTE (Diego Sabatino)
IL SEGRETARIO