TAR Veneto, Sez. I, 21 gennaio 2025, n. 99

Secondo la ricostruzione interpretativa formulata dal Consiglio di Stato in tema di regime applicabile alle concessioni cimiteriali perpetue rilasciate fino al 9 febbraio 1976, i predetti rapporti perpetui sono assoggettati ai principi generali ormai consolidatisi in materia di concessioni amministrative, per i quali non è ammesso l’utilizzo sine die del suolo pubblico, con la conseguenza che gli stessi possono essere incisi dall’esercizio del potere di autotutela teso a trasformarli in rapporti temporanei: ciò con il limite dell’efficacia non retroattiva di tale conversione, sicché il Comune può modificare unilateralmente, con un proprio regolamento di polizia mortuaria, i rapporti concessori in essere, disponendone la trasformazione da perpetui a temporanei, ma gli effetti di tale modifica decorrono dal momento dell’entrata in vigore del medesimo atto regolamentare: detta conclusione si impone alla luce del principio generale del divieto di retroattività di normativa sfavorevole, nonché del principio di tutela dell’affidamento del cittadino nei confronti dell’attività della Pubblica Amministrazione.

TAR Veneto, Sez. I, 21 gennaio 2025, n. 99

Pubblicato il 23/01/2025
N. 00099/2025 REG.PROV.COLL.
N. 01026/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1026 del 2022, proposto da
Luciano M., Fabio M., Luca M. e Diego M., rappresentati e difesi dagli avvocati Chiara Cacciavillani e Marta Cendron, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Monticello Conte Otto, non costituito in giudizio;
per l’accertamento
della durata perpetua della concessione cimiteriale di cui i ricorrenti sono titolari all’interno del cimitero di Cavazzale, in Comune di Monticello Conte Otto; in via subordinata, per l’accertamento che l’eventuale trasformazione della concessione perpetua in concessione della durata di 99 anni non potrebbe avere efficacia retroattiva, e che dunque i 99 anni decorrerebbero dal momento dell’effettiva trasformazione della concessione stessa in concessione a tempo determinato, non invece dalla data del suo originario rilascio.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2024 il dott. Alberto Ramon e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. A supporto del gravame in esame, volto ad ottenere una pronuncia di mero accertamento sulla durata di una concessione cimiteriale, i ricorrenti hanno esposto le seguenti circostanze di fatto:
– con deliberazione n. 42 del 29 ottobre 1948, il Comune di Monticello Conte Otto (d’ora innanzi, solo Comune) ha concesso al defunto signor Antonio M. in uso perpetuo una tomba di famiglia all’interno del cimitero di Cavazzale, ai sensi degli allora vigenti artt. 70 e 76 del r.d. 21 dicembre 1942, n. 1880;
– con atto di variazione della concessione cimiteriale n. 1610 del 20 gennaio 2014, il Comune ha intestato ai signori Luciano, Fabio, Luca e Diego M. la concessione cimiteriale posta nel cimitero di Cavazzale di cui alla delibera n. 42 del 1948, confermandola espressamente “ad perpetuo”;
– con atto n. 3178 del 27 febbraio 2019, il Comune, nell’autorizzare l’iscrizione del nome della defunta signora Bianca P. (madre dei signori Luciano e Fabio M.) sulla lapide della tomba di famiglia, ha comunicato ai ricorrenti che l’art. 47 del nuovo regolamento comunale di polizia mortuaria e servizi cimiteriali, approvato con delibera di Consiglio comunale n. 43 del 25 maggio 2016 in vigore dal 4 luglio 2016, ha previsto la trasformazione delle concessioni perpetue rilasciate prima del 1975 (anno di entrata in vigore del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803), come quella dei signori M., in concessioni della durata di 99 anni decorrenti dal momento del loro rilascio;
– con il medesimo atto, il Comune ha dunque comunicato ai signori M. che “la concessione rilasciata il 29/10/1948 (riferimento deliberazione C.C. n. 42 del 29/10/1948) scadrà quindi il 29/10/2047”, ossia con il decorso di 99 anni dalla data del suo rilascio;
– con nota del 26 settembre 2019, i signori M. hanno illustrato al Comune le ragioni per le quali una concessione perpetua rilasciata ante 1975 non avrebbe potuto essere trasformata unilateralmente in concessione 99ennale mediante la mera approvazione di un nuovo regolamento di polizia mortuaria;
– con la nota predetta, in particolare, gli esponenti hanno rilevato che “il regolamento comunale di polizia mortuaria e servizi cimiteriali, approvato con delibera di consiglio comunale n. 43 del 25 maggio 2016, nella parte in cui dispone che le concessioni perpetue «ante-1975» siano unilateralmente trasformate in concessioni a tempo determinato (art. 47), si pone in contrasto con l’art. 92 d.P.R. n. 285/1990, ossia con il vigente regolamento statale di polizia mortuaria”;
– con nota del 24 ottobre 2019, il Comune ha reso noto ai signori M. di “star effettuando una valutazione complessiva della tematica”, le cui risultanze sarebbero state loro tempestivamente comunicate: evenienza, questa, mai verificatasi;
– con nota del 19 aprile 2021, i ricorrenti hanno formulato istanza di accesso agli atti concernenti la “valutazione complessiva della tematica” delle concessioni cimiteriali che il Comune aveva dichiarato essere in corso, i cui esiti erano ancora ignoti;
– con nota del 28 aprile 2021, il Comune ha comunicato agli esponenti di non aver assunto alcuna determinazione sul punto e ha rinviato a quanto disposto dall’art. 47 del regolamento di polizia mortuaria approvato con delibera di Consiglio comunale n. 43/2016.
2. Tanto premesso, i ricorrenti hanno dedotto, in punto di diritto, l’illegittimità della delibera del Consiglio comunale n. 43 del 25 maggio 2016 nella parte in cui ha trasformato le concessioni cimiteriali perpetue “ante 1975” in concessioni temporanee di durata pari a 99 anni. Nella prospettazione attorea, dette concessioni, tra cui rientra quella oggetto di causa, sarebbero tuttora disciplinate dal r.d. n. 1880/1942, vale a dire dal regolamento statale di polizia mortuaria vigente all’epoca del rilascio delle stesse, il quale per l’appunto prevedeva, agli artt. 70 e 76, la possibilità che detti rapporti concessori fossero perpetui. Inoltre, dal silenzio serbato dai successivi regolamenti di polizia mortuaria (approvati con d.P.R. n. 803/1975 e con d.P.R. n. 285/1990) circa la disciplina da riservare alle predette concessioni perpetue non sarebbe possibile desumere il potere dell’ente locale di disporre una conversione generalizzata di queste ultime in concessioni temporanee.
In via subordinata, i ricorrenti hanno osservato che il Comune avrebbe esercitato il potere di autotutela sulle concessioni perpetue in assenza dei presupposti di legge: vale a dire sia quelli stabiliti, in termini generali, per la revoca dall’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990; sia quelli previsti, in termini speciali, per la trasformazione delle concessioni perpetue in temporanee dall’art. 98 del d.P.R. n. 285/1990, in relazione alla specifica ipotesi di soppressione del cimitero o di sua grave insufficienza.
In ogni caso, gli esponenti hanno rilevato come l’esercizio dell’autotutela non possa incidere retroattivamente su posizioni ormai consolidate: sicché il termine iniziale per il conteggio dei 99 anni di durata della concessione avrebbe dovuto decorrere dalla modifica dello ius sepulchri (4 luglio 2016) e non dall’originario rilascio della concessione (29 ottobre 1948).
A fronte di ciò, i ricorrenti hanno chiesto a questo Tribunale Amministrativo Regionale di accertare, in via principale, che la concessione cimiteriale di cui sono titolari ha carattere perpetuo; in subordine, che la sua eventuale durata 99ennale ha decorrenza dalla data di entrata in vigore del regolamento comunale che l’ha trasformata in concessione a tempo determinato.
3. Il Comune di Monticello Conte Otto, benché regolarmente intimato, non si è costituito in giudizio.
4. In vista dell’udienza pubblica del 23 ottobre 2024, i ricorrenti hanno depositato una memoria ove hanno riconosciuto che, secondo la giurisprudenza più recente, la trasformazione delle concessioni cimiteriali da perpetue in temporanee è ammissibile, seppure con efficacia dal momento dell’entrata in vigore del regolamento comunale che ha inciso sulla durata delle stesse, in ossequio al principio generale del divieto di retroattività degli atti sfavorevoli.
5. In esito alla suddetta udienza pubblica, il ricorso è stato trattenuto in decisione in base allo stato degli atti.
6. Il ricorso è fondato nei sensi e nei limiti di seguito precisati.
Giova premettere che, come correttamente ricostruito dalla difesa attorea, la perpetuità delle concessioni cimiteriali è stata dapprima riconosciuta dagli artt. 100 e 104 del r.d. n. 448/1892 e quindi ribadita dagli artt. 70 e 76 del r.d. n. 1880/1942, i quali disponevano che detti titoli concessori potessero essere rilasciati, alternativamente, a tempo determinato o in perpetuo; essa non è stata più contemplata nei successivi regolamenti di polizia mortuaria, adottati con d.P.R. n. 803/1975 e con d.P.R. n. 285/1990.
In special modo, questi ultimi stabiliscono che “le concessioni [di aree per la costruzione di sepolture a sistema di tumulazione o di campi di inumazione per famiglie e collettività] sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo” (così art. 93, comma 1, d.P.R. n. 803/1975 e, negli stessi termini, art. 92, comma 1, d.P.R. n. 285/1990); prevedono inoltre che “le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente all’entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di un nuovo cimitero” (così art. 92, comma 2, d.P.R. n. 285/1990, che riprende l’art. 93, comma 2, d.P.R. n. 803/1975).
È un dato incontrovertibile che i più recenti regolamenti statali di polizia mortuaria non contemplino più l’istituto della concessione cimiteriale perpetua; allo stesso tempo, gli stessi regolamenti non disciplinano in alcun modo il regime delle concessioni perpetue rilasciate anteriormente all’entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975, nemmeno al fine di disciplinarne la revocabilità (come invece accade per le concessioni a tempo determinato ultra 99ennali rilasciate “ante 1975”).
In questo contesto normativo, il nuovo regolamento comunale di polizia mortuaria, approvato dal Comune di Monticello Conte Otto con delibera consiliare n. 43 del 25 maggio 2016, stabilisce – all’art. 47, rubricato “Trasformazione delle concessioni perpetue” – che “le concessioni cosiddette perpetue, rilasciate prima del 1975, anno di entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975 che ne ha stabilito la temporaneità, con l’esecutività del presente articolo del regolamento si intendono trasformate in concessioni: – della durata di 99 anni dal loro rilascio per le aree e i manufatti destinati alla sepoltura per le famiglie, collettività o istituzioni […]”.
6.1. A fronte del descritto vuoto di disciplina statale, il Consiglio di Stato – nella recente pronuncia n. 2111 del 4 marzo 2024, resa in un caso sovrapponibile a quello qui in esame, peraltro richiamata dai ricorrenti nelle loro difese – ha tracciato i criteri ermeneutici volti a delineare il regime applicabile alle concessioni cimiteriali perpetue rilasciate prima dell’entrata in vigore del d.P.R. n. 803/1975.
Secondo questa ricostruzione interpretativa, a cui il Collegio intende dare continuità, i predetti rapporti perpetui sono assoggettati ai principi generali ormai consolidatisi in materia di concessioni amministrative, per i quali non è ammesso l’utilizzo sine die del suolo pubblico, con la conseguenza che gli stessi possono essere incisi dall’esercizio del potere di autotutela teso a trasformarli in rapporti temporanei: ciò con il limite dell’efficacia non retroattiva di tale conversione.
Sicché il Comune può modificare unilateralmente, con un proprio regolamento di polizia mortuaria, i rapporti concessori in essere, disponendone la trasformazione da perpetui a temporanei, ma gli effetti di tale modifica decorrono dal momento dell’entrata in vigore del medesimo atto regolamentare: detta conclusione si impone alla luce del principio generale del divieto di retroattività di normativa sfavorevole, nonché del principio di tutela dell’affidamento del cittadino nei confronti dell’attività della Pubblica Amministrazione.
Nella richiamata decisione, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il quadro giurisprudenziale e normativo in materia ammetta pacificamente l’esistenza di un potere dell’ente locale di revocare e/o modificare le concessioni perpetue, trasformandole in temporanee.
È opportuno riportare di seguito i passaggi motivazionali che hanno condotto alla suddetta conclusione, dal Collegio pienamente condivisa:
“Sotto il primo profilo, sia la giurisprudenza civile che quella amministrativa, dopo una prima iniziale posizione negativa, riconoscono oramai siffatta possibilità, fondandosi sulla naturale revocabilità del provvedimento di concessione del bene demaniale.
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione Civile del 7 ottobre 1994 n. 8197 hanno infatti affermato che «…nel nostro ordinamento, il diritto sul sepolcro già costruito nasce da una concessione da parte dell’autorità amministrativa di un’area di terreno (o di una porzione di edificio) in un cimitero pubblico di carattere demaniale (art. 824 c.c.) e tale concessione, di natura traslativa, crea, a sua volta, nel privato concessionario, un diritto soggettivo perfetto di natura reale, e perciò, opponibile, iure privatorum, agli altri privati, assimilabile al diritto di superficie, che si affievolisce, degradando ad interesse legittimo, nei confronti della P.A. nei casi in cui esigenze di pubblico interesse per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero, impongono o consigliano alla P.A. di esercitare il potere di revoca della concessione…».
Vanno registrate anche posizioni più restrittive, secondo le quali, ove il Comune abbia provveduto al rilascio di una concessione perpetua, antecedentemente all’entrata in vigore del d.P.R. n. 800 del 1975, lo stesso ente territoriale non ne può modificare la disciplina, rideterminando unilateralmente il canone periodico, dal momento che i rapporti patrimoniali tra concedente e concessionario sono regolati dall’atto di concessione e non possono ammettersi interventi successivi dell’Amministrazione, diretti ad incidere negativamente sulla sfera giuridica ed economica del destinatario, con l’eccezione della revoca per motivi pubblicistici legati all’insufficienza degli spazi rispetto ai fabbisogni cimiteriali comunali, purché siano decorsi cinquanta anni dalla tumulazione dell’ultima salma (Cass. civ., I, n. 18001/2023).
Il Consiglio di Stato, preso atto che il cd. ius sepulchri costituisce, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, un «diritto affievolito in senso stretto» ammette che esso debba soggiacere ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico, inclusi quelli autoritativi della P.A. concedente a fronte dei quali sono configurabili «…solo interessi legittimi, atteso che dalla demanialità del bene discende l’intrinseca cedevolezza del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su un bene pubblico…» (C.S., V Sezione, 23 novembre 2018 n. 6643; 26 settembre 2022, n. 8248).
Anche il Consiglio di Giustizia amministrativa ha riconosciuto che, in presenza di gravi e significative ragioni di interesse pubblico, quale ad esempio l’insufficienza del cimitero a soddisfare le esigenze di sepoltura e l’impossibilità di ampliarlo o di destinare a cimitero altre aree comunali possa «…essere esercitato il potere di revoca dello ius sepulchri, che compete in via generale nei confronti di concessioni rilasciate su beni demaniali comunali, nell’ambito dei quali, ai sensi dell’art. 824, comma 3, cod. civ., rientrano i cimiteri, perché atti dispositivi, in via amministrativa, non possono configurarsi senza limiti di tempo e la concessione da parte di un comune di area del cimitero pubblico è assoggettata al regime demaniale dei beni indipendentemente dalla perpetuità del diritto di sepolcro…» (C.G.A., Sez. giurisdizionale, 16 aprile 2015 n. 321).
Ritiene il Collegio che il principio ricavabile dalle pronunzie richiamate è che la pubblica amministrazione possa sempre modificare il contenuto dei titoli concessori e/o autorizzatori relativi ad aree demaniali cimiteriali originariamente rilasciati, così come revocare le concessioni su aree demaniali cimiteriali. Dunque, a maggior ragione va riconosciuta la possibilità di modificare queste ultime da perpetue in temporanee.
La seconda prospettiva attraverso la quale va verificata l’ammissibilità di un intervento regolamentare sulle concessioni cimiteriali perpetue parte dall’analisi dell’assetto normativo della materia, attualmente configurato dal D.P.R. n. 285 del 1990 contenente il «Regolamento di Polizia Mortuaria», che, converrà sin d’ora anticipare, è pienamente sintonico con gli arresti giurisprudenziali sopra-ricordati.
L’unico argomento contrario in tal senso potrebbe infatti estrapolarsi da una lettura «in negativo» dell’art.92 del citato D.P.R. 285, che, disciplinando la revoca delle concessioni cimiteriali, non contempla, fra quelle revocabili, le concessioni perpetue. Il che dovrebbe sottintendere la volontà del legislatore di renderle irrevocabili, attribuendogli una sorta di intangibilità ex lege.
Vi sono tuttavia plurime ragioni che inducono a disattendere questa opzione, prima delle quali è che, vigendo per le concessioni in generale, e per quelle demaniali in particolare, la regola della normale revocabilità, siffatta previsione eccezionale avrebbe dovuto essere espressamente contemplata dal legislatore, al cui silenzio sul punto – stando così le cose – giammai si potrebbe attribuire il preteso inequivoco valore esonerativo.
Oltre ad essere distonico con la generale revocabilità della concessione, il sostenere che l’irrevocabilità delle concessioni perpetue trovi conferma nell’art. 92 del D.P.R. 285 del 1990 (rectius: nel suo silenzio) risulta anche improprio alla luce dell’oggetto di questa disposizione, che limitandosi a disciplinare la sola revoca delle concessioni a tempo determinato, non sembra possa avere la prospettata portata generalista. […] Concludendo sul punto, si può pacificamente affermare pertanto che, nella legislazione vigente, non esiste alcuna norma che, espressamente, neghi o consenta la revoca delle concessioni perpetue.
Il che significa che, per risolvere la questione, occorre riferirsi in via residuale ai principi che regolano l’istituto della concessione in generale.
E poiché nel sistema, è quasi superfluo ribadirlo, indiscutibilmente vige la regola – precipitata dalla stessa loro funzione – che le concessioni siano normalmente revocabili, ed a fortiori che lo siano quelle su beni demaniali, da ciò consegue la legittimità di un intervento comunale che, o con singolo atto con conseguente applicazione di tutti i principi dell’istituto della revoca, o, preferibilmente attraverso una regolamentazione generale astratta, come nel caso di specie, trasformi le concessioni originariamente perpetue in concessioni temporanee.
D’altronde, come si osservava, tale possibilità di conversione è assolutamente coerente con la natura del potere concessorio, che giammai potrebbe consentire alla Pubblica Amministrazione di consegnare in modo irreversibile un bene demaniale (e quindi di assegnargli un vantaggio) al privato, senza riservarsi la possibilità di ritornare sulle sue determinazioni. Questo, infatti, stravolgerebbe la funzione stessa del rapporto concessorio, la cui permanenza in vita ha senso finché è attuale l’interesse pubblico al suo mantenimento. La qual cosa, a sua volta, presuppone la conservazione, in capo alla P.A., del potere di valutarne la convenienza pubblica per tutta la sua durata” (così Cons. Stato n. 2111/2024 cit.).
Una volta giunto a questo approdo, il Consiglio di Stato ha tuttavia precisato che, a causa della cogenza del divieto di irretroattività degli atti sfavorevoli, “il regolamento, con la sua efficacia trasformativa, va infatti applicato alla vecchia concessione perpetua, solo dal momento della sua entrata in vigore e non prima. Ciò a sua volta implica che la concessione di cui si discute, in virtù dell’art. 86 del regolamento comunale, si è trasformata da perpetua in temporanea solo dal 30 gennaio del 2012 e, poiché la lett. e) del comma 3 di questo articolo prevede che le concessioni aventi ad oggetto le cappelle funerarie abbiano una durata di settantacinque anni, è quest’ultimo il termine di efficacia della presente concessione, che, calcolato con decorrenza dall’entrata in vigore del regolamento comunale, è destinato a scadere il 30 gennaio del 2087. Senza, beninteso, che la parte sia tenuta a versare altri corrispettivi, rispetto a quanto già pagato nel 1960 al momento del rilascio del titolo, perché il suddetto effetto discende dalla naturale applicazione delle nuove disposizioni del regolamento che ha efficacia solo nel tempo successivo alla sua emanazione.
A voler diversamente ritenere, inevitabilmente si attribuirebbe efficacia retroattiva in peius alla disposizione dell’art. 86, che verrebbe inammissibilmente ad avere, ora per allora (ossia al momento del rilascio), e non solo dalla sua entrata in vigore, come deve essere, l’effetto di convertire l’originaria concessione, che era stata «pagata» come perpetua, in concessione a tempo determinato (cfr. per un caso analogo CGARS n. 762 del 2020)” (cfr. Cons. Stato n. 2111/2024 cit.).
6.2. Calando i principi sopra illustrati nel caso di specie, ne deriva l’applicabilità dell’art. 47 del regolamento comunale di polizia mortuaria al rapporto concessorio controverso nella parte in cui stabilisce che l’originaria perpetuità dello stesso sia stata modificata in durata 99ennale.
Nondimeno la richiamata disposizione non trova applicazione laddove prevede che il nuovo termine decorra dall’originario rilascio della concessione anziché dall’entrata in vigore del regolamento comunale: il principio di irretroattività degli atti sfavorevoli impone infatti che l’Amministrazione possa modificare una posizione giuridica soggettiva ormai consolidata (com’è il diritto di uso dell’area cimiteriale) soltanto con effetti pro futuro.
7. In definitiva, la domanda avanzata in via principale dai ricorrenti – volta all’accertamento della durata perpetua della concessione cimiteriale – va rigettata.
Diversamente, la domanda proposta in via subordinata – tesa ad accertare l’efficacia non retroattiva della trasformazione della concessione perpetua in concessione a tempo determinato – va accolta: per l’effetto, il nuovo termine di durata di 99 anni decorre dal momento dell’effettiva trasformazione della concessione stessa e non invece dalla data del suo originario rilascio.
8. Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite, in considerazione della soccombenza reciproca nonché dell’assenza di una giurisprudenza consolidata, al momento della proposizione del ricorso, sulla questione controversa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, con gli effetti ivi previsti (§ 7).
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Nicola Bardino, Primo Referendario
Alberto Ramon, Referendario, Estensore febbraio febbraio
L’ESTENSORE (Alberto Ramon)
IL PRESIDENTE (Leonardo Pasanisi)
IL SEGRETARIO