TAR Toscana, Sez. III, 19 ottobre 2020, n. 1228

TAR Toscana, Sez. III, 19 ottobre 2020, n. 1228

Pubblicato il 19/10/2020
N. 01228/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00203/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 203 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Istituto Ellenico di Studi Bizantini e Postbizantini di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Zeno Forlati e Simonetta Furlan, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Simonetta Furlan in Firenze, piazza Acciaiuoli 19;
contro
Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Toscana, in persona del legale rappresentate p.t., Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri 4;
Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per le Province di Pisa e Livorno, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
con il ricorso originariamente proposto:
del decreto 1 dicembre 2009 n, 557 del Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici della Toscana, comunicato con nota 9 dicembre 2009, pervenuta il 14 successivo, con cui, ai sensi dei d. lgs. n. 42/2004 e ss.mm.ii, il Cimitero greco ortodosso e pertinenziale palazzina di servizi individuata in Catasto (nel N.C.E.U. di Livorno al fg. 10, part. H e 99 sub 1 e nel N.C.T. al fg. 10 part. H) venne dichiarato di interesse ai sensi dell’art. 10, comma uno, del d. lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, in quanto possiede i requisiti di interesse storico ed artistico, al pari «dei beni culturali mobili di cui all’art. 10 comma 1 del d. lgs. 42/2004 eventualmente conservati nell’immobile di cui all’oggetto», all’Istituto pervenuto per effetto del d.p.r. 30 giugno 1959 n. 934;
con motivi aggiunti depositati in data 25 giugno 2010:
della nota del Ministero dei Beni e le Attività Culturali , Ufficio Legislativo, dell’11.03.2009 n. 0004728 – 04/03/2009 allegata alla nota della Soprintendenza per i Beni Architettonici, Paesaggistici, Storici ed Etnoantropologici di Pisa prot. n. 1542-34 . 07.01 del 22.06.2009;
con ulteriori motivi aggiunti depositati in data 09 gennaio 2018:
dei provvedimenti della Soprintendenza archeologia belle arti e paesaggio per le province di Pisa e Livorno del 3.11.2017 n. 12565 del 30.11.2017 n. 13931 del 19 dicembre 2017 del 14711.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Toscana e del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza smaltimento del giorno 25 settembre 2020 il dott. Riccardo Giani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1 – Con il ricorso introduttivo del giudizio l’Istituto ellenico di studi bizantini e post bizantini di Venezia, dopo aver esposto le vicende relative ad un primo procedimento amministrativo di dichiarazione di interesse ai sensi dell’art. 10 del d.lgs. n. 42 del 2004, concluso con atto di annullamento in autotutela, riferisce di ulteriore procedimento sempre avente ad oggetto la dichiarazione di interesse strico e artistico del Cimitero greco ortodosso e pertinenziale palazzina di servizi di Livorno, che ha portato all’adozione del provvedimento del Direttore regionale per i beni culturali e paesaggistici della Toscana n. 557 del 2009, che ha dichiarato la sussistenza del suddetto interesse.
2 – L’Istituto impugna il citato provvedimento, formulando nei suoi confronti le seguenti censure:
– “Violazione di legge (art. 3 legge 241/90) – Difetto di motivazione”: nonostante il tema fosse stato sollevato nelle osservazioni della parte del 21 luglio 2009, il decreto non si dà carico di due questioni connesse di assoluta preminenza e cioè dell’appartenenze dei beni presi in considerazione all’Istituto, che è strumento di politica culturale di uno Stato straniero e della carenza di potere amministrativo dello Stato italiano ad intervenire su detti beni;
– “<i<Violazione di legge (art. 3 legge 241/90) – Difetto di motivazione”: mancata allegazione in copia dei pareri della Direzione regionale n. 11924 del 21 settembre 2009 e della Soprintendenza per i beni archeologici della Toscana n. 18121 del 4 novembre 2009;
– “Genericità del provvedimento”: poiché in relazione ai sepolcri individuali vi è generica indicazione senza approfondita indagine sui pregi dei monumenti sepolcrali;
– “Violazione dell’Accordo in forma semplificata 21 settembre 1948 e dei successivi accordi e provvedimenti integrativi – Violazione del principio ”: parte ricorrente ritiene che non esista in capo allo Stato italiano il potere amministrativo di apporre un vincolo ai beni dell’Istituto ellenico.
3 – Il Ministero per i Beni Culturali e la Direzione Regionale per i Beni culturali e paesaggistici della Toscana si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso, versando in atti documentazione, tra cui il parere dell’Ufficio Legislativo del Ministero dei Beni e le Attività Culturali del 11 marzo 2009, il quale, in punto di applicazione del Codice dei beni culturali alle cose potenzialmente culturali che, sebbene si trovino in territorio italiano, rientrano tuttavia nella proprietà di enti stranieri, dà al quesito risposta positiva, richiamano parere dell’Avvocatura dello Stato che ha a sua volta evocato l’art. 31 delle legge n. 218 del 1995; richiama poi l’applicabilità della disciplina degli enti privati senza scopo di lucro.
4 – Con primo atto di motivi aggiunti l’Istituto ricorrente ha impugnato il citato parere dell’Ufficio Legislativo, censurandolo per “violazione di accordo internazionale scambio di note del Ministero Affari Esteri italiano n. 5686 del 27 agosto 1949 con l’omologo ellenico”: gli atti citati attribuiscono all’Istituto ricorrente la natura di diritto pubblico ellenico, retto dal diritto ellenico, non è mai menzionata la natura privatistica, è espressamente equiparato agli Istituti di Cultura stranieri; questi ultimi sono considerati in Italia organi dello Stato straniero e quindi immuni dalla giurisdizione ; d’altra parte il riferimento all’art. 31 cod. civ., cui si richiama il parere impugnato, è stato effettuato ai soli fini della devoluzione dei beni;
5 – Con secondo atto di motivi aggiunti parte ricorrente impugna i seguenti atti della Soprintendenza: nota 3 novembre 2017 prot. 12565, pervenuta all’Istituto in data 8 novembre successivo, con cui si ingiunse all’Istituto la rimozione delle opere mobili contenute all’interno della Chiesa della Dormizione e la loro collocazione in luogo sicuro, protetto e climaticamente idoneo; nota 30 novembre 2017 prot n. 13931, con cui si espresse l’opinione che le opere predette dovessero restare a Livorno; nota 19 dicembre 2017 prot 14711, con cui si ribadisce il divieto di trasferire i beni culturali in oggetto a sensi dell’art. 21 del d. lgs n. 42/2004 e si ribadisce la necessità di un sollecito spostamento dei beni predetti in luogo adatto e situato in Livorno. Nei confronti dei suddetti atti vengono articolate le seguenti censure:
– “Illegittimità derivata;
– “Violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 42/2004”: lo spostamento di beni mobili da una sede all’altra dell’ente non richiede autorizzazione della Soprintendenza;
– “Falso presupposto”: non è vero che vi sia stato un assenso dell’Istituto allo spostamento di beni presso il Museo Fattori;
– “ulteriore violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004”: manca ogni indicazione del pregiudizio che le opere potrebbero subire nel loro spostamento a Venezia e sulla preferibilità della loro collocazione presso il Museo Fattori;
– “Difetto di motivazione”.
6 – Chiamata la causa alla pubblica udienza del 25 settembre 2020, relatore il cons. Riccardo Giani, e sentiti i difensori comparsi, come da verbale, la stessa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
7 – Con il ricorso introduttivo del giudizio parte ricorrente impugna il decreto di apposizione del vincolo ai sensi dell’art. 10 d.lgs. n. 42 del 2004, muovendo una censura centrale (quella di cui al quarto motivo di impugnazione), in base alla quale lo Stato italiano non avrebbe il potere di apporre il vincolo in considerazione su beni appartenenti all’Istituto ellenico di studi bizantini.
7.1 – Più specificamente parte ricorrente evidenzia che: a) l’Istituto ellenico, sorto in applicazione dello scambio di note tra Italia e Grecia del 21 settembre 1948 e come riconosciuto dalla nota del Ministro degli Esteri italiano del 27 agosto 1949, è persona giuridica di nazionalità ellenica, retto da leggi e regolamenti ellenici, in quanto non contrarie all’ordine pubblico italiano, quindi organo pubblico della Repubblica ellenica e strumento essenziale della sua azione culturale in Italia; b) viene in considerazione il principio, vincolante ai sensi dell’art. 10 della Costituzione, della immunità degli Stati non solo dalla giurisdizione in senso stretto, di cognizione e di esecuzione, ma anche dal potere di governo che normalmente spetta ad uno Stato (in questo caso , Italia) nei confronti dei soggetti ad esso sottoposti; naturalmente lo Stato straniero gode dell’immunità solo rispetto ad attività o beni che sono funzionali all’esercizio delle sue prerogative sovrane, non rispetto ad attività iure privatorum; c) le funzioni attribuite all’Istituto ricorrente attengono all’assistenza religiosa e alla cura dei beni artistici appartenenti alle Comunità greche; l’apposizione del vincolo artistico costituisce una compromissione della libertà di utilizzo dei beni e quindi una menomazione della sfera di esclusiva attribuzione di poteri ed attività; d) i beni che l’Amministrazione vorrebbe assoggettare a vincolo artistico hanno destinazione pubblicistica e allora lo Stato italiano non può esercitare sul cimitero in considerazione alcun potere e l’atto impugnato è emesso in carenza di potere.
7.2 – La censura è infondata alla luce dei rilievi che seguono:
7.2.1 – Esiste un principio di diritto internazionale relativo alla immunità degli Stati stranieri dalla giurisdizione civile, ispirato al brocardo “par in parem non habet iudicium”; in applicazione del citato principio di diritto internazionale si è posto ad esempio il problema della giurisdizione nei giudizi instaurati da lavoratori aventi la nazionalità dello Stato territoriale per lavori prestati presso ambasciate, Istituti di cultura ed altri uffici di Stati stranieri. Il principio, di derivazione giurisprudenziale, ha avuto una sua evoluzione, partendo da una concezione di immunità assoluta, poi trasformata in una immunità relativa (in materia di rapporti di lavoro, limitata al caso in cui il lavoratore partecipi all’esercizio di funzioni sovrane o comunque al attività pubblicistica dello Stato estero.
7.2.2 – Ai fini della presente controversia rilevano in particolare due profili significativi del citato principio internazionalistico, attinenti all’aspetto soggettivo e a quello oggettivo. Sotto il primo profilo (aspetto soggettivo) l’immunità dalla giurisdizione civile, nella misura in cui è riconosciuta a favore degli Stati esteri, lo è anche a favore delle altre persone giuridiche pubbliche straniere; in tal senso è ben possibile che l’Istituto ellenico di studi bizantini, quale persona giudica di nazionalità estera, invochi il suddetto principio. Sotto il secondo profilo (aspetto oggettivo) si è assistito ad una estensione del citato principio di immunità dall’ambito proprio della giurisdizione civile di cognizione a quello comprendente anche la giurisdizione esecutiva. Nella fattispecie esaminata, tuttavia, si invoca una ben più ampia estensione del principio di immunità che, lasciati i confini propri della giurisdizione civile, verrebbe ad operare anche in relazione alla funzione amministrativa, così da determinare la sottrazione di beni dell’Istituto ellenico dal potere amministrativo di apporre il vincolo inerente i beni di interesse storico e artistico. Tale estensione dell’ambito di operatività dell’evocato principio di immunità non convince, non essendo parte ricorrente riuscita ad indicare le fonti normative sulle quali tale estensione di sorreggerebbe. Non risulta che ci sia un principio consuetudinario avente tale contenuto, né l’estensione medesime trova una copertura normativa nella legge n. 5 del 2013, che ha ratificato la “Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni”. La suddetta Convenzione “si applica all’immunità giurisdizionale di uno Stato e dei suoi beni davanti ai tribunali di un altro Stato” (art. 1) e stabilisce che “uno Stato beneficia, per se stesso e per i suoi beni, dell’immunità giurisdizionale davanti ai tribunali di un altro Stato, secondo le disposizioni della presente Convenzione” (art. 5). Non risultano in essa previsioni disciplinari che autorizzino ad una estensione interpretativa della immunità dall’ambito della giurisdizione civile a quello proprio della funzione amministrativa.
7.2.3 – Si aggiunga che il provvedimento impositivo del vincolo, oggetto del presente giudizio, non pare in alcun modo assimilabile a una misura giurisdizionale coercitiva/esecutiva, in quanto sprovvisto di contenuto espropriativo e invece avente una connotazione conformativa della proprietà e volto anzi alla protezione del bene- In quanto provvedimento conformativo che investe lo statuto proprietario del bene, esso attiene alla disciplina del diritto dominicale, che pur sempre risponde alla legge italiana e non a quella greca. Se così è, l’Istituto ricorrente – o meglio, i beni di sua proprietà – non possono dirsi immuni dall’imposizione del vincolo, posto che ai beni situati in Italia si applicano le limitazioni di diritto pubblico e privato stabilite dal diritto nazionale (oltre al fatto che potrebbe forse dubitarsi della compatibilità con l’ordine pubblico italiano di una disciplina che sottraesse un bene ai poteri conformativi dell’amministrazione e alla tutela prevista per i beni storici e culturali).
8 – Sono del pari infondate le altre censure articolate nel ricorso introduttivo del giudizio, poiché la infondatezza della doglianza relativa all’immunità esclude la valenza invalidante delle carenze motivazionali attinenti all’invocata applicazione del suddetto principio e alla mancata allegazione dei pareri. Del pari infondata la censura relativa al difetto motivazione sui sepolcri individuali, in quanto parte del complesso monumentale ritenuto di rilevante interesse storico e artistico.
9 – Infondata anche la censura articolata nei primi motivi aggiunti, con i quali viene impugnato il parere dell’Ufficio Legislativo del Ministero dei Beni Culturali attinente al caso in esame; la detta censura reitera infatti il motivo di doglianza attinente alla applicazione, nella fattispecie in considerazione, del principio della immunità dalla giurisdizione, già respinto al punto 7.2 della presente motivazione.
10 – Con i secondi motivi aggiunti parte ricorrente impugna tre atti della Soprintendenza archeologica che, in attuazione del vincolo, hanno dato disposizioni applicative con riferimento a beni mobili ricompresi nel vincolo stesso. Le censure mosse nei confronti dei suddetti atti non persuadono:
– è infondata la censure di illegittimità derivata;
– è infondata la censura in base alla quale lo spostamento dei beni mobili da una sede all’altra non necessiterebbe dell’autorizzazione della Soprintendenza, militando in senso opposto il disposto dell’art. 21, comma 1, lett. b) d.lgs. n. 42 del 2004, che prevede l’autorizzazione proprio per “lo spostamento, anche temporaneo, dei beni culturali mobili”; d’altra parte si tratta di beni appartenenti alla Chiesa della Dormizione della Madre di Dio presso il cimitero greco-ortodosso di Livorno, rispetto a cui non è invocabile lo spostamento di sede del detentore;
– è infondata la doglianza relativa alla mancanza di consenso dell’Istituto ricorrente allo spostamento dei beni mobili presso il Museo Fattori di Livorno, giacché la nota della Soprintendenza prot. n. 14711 del 19 dicembre 2017 ha un più ampio contenuto dispositivo, consistente nel “ribadire la necessità del sollecito spostamento di detti beni in luogo adatto e situato il Livorno (preferibilmente – come già concordato – il museo Fattori)”;
– è infondata la censura di difetto di motivazione in relazione al disposto trasferimento dei beni presso il Museo Fattori, poiché la localizzazione specifica presso quel Museo è indicata come meramente preferenziale, mentre la permanenza a Livorno è correlata al disposto divieto di trasferimento e al necessario legame con il luogo cui i suddetti beni appartengono.
11 – Alla luce delle considerazioni che precedono il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti, sussistendo tuttavia giustificati motivi, alla luce della complessità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e sui connessi motivi aggiunti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Riccardo Giani, Presidente, Estensore
Pierpaolo Grauso, Consigliere
Ugo De Carlo, Consigliere
IL PRESIDENTE, ESTENSORE (Riccardo Giani)
IL SEGRETARIO

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