Quanto possono essere retroattive le norme in materia di polizia mortuaria.

Il fatto che le diverse norme di settore abbiano, nel tempo, talora anche innovato, porta dover affrontare la questione della loro efficacia nel tempo, in particolare se, e in tal caso, quanto possa aversi una qualche retroattività.
Per molti versi, le normative di settore presentano la caratteristica di essere state reiterative, riproduttive proponendo i medesimi istituti, spesso anche con le medesime formulazioni testuali, altre volte mutando il testo, ma conservandone la sostanza di fondo. Altre volte, esse hanno veramente innovato.

Proprio in relazione a queste ultime si pone la problematica su di una loro (eventuale) retroattività.
Va subito detto come il riferimento alle “norme di settore” non possa che riguardare sia le norme di rango primario (leggi o atti normativi aventi forza di legge) quanto le norme di rango secondario (regolamenti, siano essi statali, regionali e, più spesso, comunali, riferimento questo ultimo del tutto importante alla luce dell’art. 117, comma 6, 3° periodo Cost. (che, come noto, attribuisce a livelli di governo sprovvisti di potestà legislativa una potestà regolamentare)).
Il thema si pone considerando quanto spesso, in particolare in ambito cimiteriale, si abbiano rapporti giuridici, come le concessioni cimiteriali, che attribuiscono diritti particolari ai concessionari su beni pertinenti alla collettività locale (demanio cimiteriale), diritti particolari che, nei riguardi dei soggetti terzi, assumono la veste di diritti reali, che, come tali, sono/possono essere oggetto di tutela in sede giudiziale da parte dell’A.G.O., in sede civile.
Al contrario, nei rapporti tra comune, soggetto esponenziale della collettività locale, e concessionari non possono andare oltre alla posizione dell’interesse legittimo, eventualmente oggetto di tutela avanti al giudice amministrativo.
Il fatto di dover fare i conti con rapporti giuridici sorti nel tempo, fa sì che venga a porsi la questione: ad es.:  quid iuris  se l’imprescindibile regolare atto di concessione presenti, al momento della sua formazione, statuizioni o “elementi” non coerenti con le norme (quale ne sia il rango e quale ne sia l’ambito territoriale di vigenza) vigenti in un dato, successivo, momento? Di tale questione si trova traccia (es.), nella parte finale dell’art. 98, comma 2 dPR 10 settembre 1990, n. 285, laddove è presente la salvaguardia: “…  salvo i patti speciali stabiliti prima della data in vigore  …”.
Una delle questioni maggiormente diffuse riguarda l’innovazione introdotta con l’art. 93 dPR 21 ottobre 1975, n. 803 (e corrispondente norma successiva contenuta nell’art. 92 dPR 10 settembre 1990, n. 285), con cui è venuta meno la possibilità che i comuni concedessero aree cimiteriali per l’erezione di sepolcri privati nei cimiteri tanto in perpetuità quanto a tempo determinato (oltretutto, si fa notare: senza particolari limitazioni temporali nella durata delle concessioni), prevedendo, espressamente (comma 1): “… Le concessioni previste dall’art. 91,  rilasciate dopo l’entrata in vigore del presente regolamento, sono a tempo determinato, e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo.  …”
Tali norme hanno visto, qui o là, applicazioni che non tenevano conto di questo aspetto, cioè del fatto che esse – esplicitamente – non potevano che avere applicazione per il futuro, cioè per le concessioni sorte successivamente. In proposito, ex plurimis  ed anche intendendo citare solo pronunce recenti, potrebbe ricordarsi la sentenza del TAR Veneto, Sez. I, 12 dicembre 2016, n. 1350, con cui si afferma, o ri-afferma, come la “durata” originariamente fissata persista, anche sulla considerazione del fatto che per intaccare posizioni giuridiche in loro stesso perfette occorrerebbe norma di rango primario, cioè di legge (e, vertendosi in materia di ordinamento civile, rientrante nella competenza legislativa – esclusiva – dello Stato).
Per altro, altri TAR non hanno mancato di formulare un approccio diverso, quello che una durata illimitata (perpetuità) rischia di celare, negli effetti, una potenziale “alienabilità” dei sepolcri, non compatibile con la loro natura di beni talora insistenti sul demanio cimiteriale, altre volte appartenenti al demanio cimiteriale, approccio che, sembra, stia trovando sempre più aderenti.

Oltretutto, coeva e contestuale alla questione della durata delle concessioni cimiteriali è stata quella concernente la loro “cedibilità”, in termini di diritto privato, poiché le norme antecedenti l’ammettevano, per quanto in via subordinata e richiedendo predeterminati procedimenti per quanto riguarda la produzione degli effetti. Si veda, es., Consiglio di Stato, Sez. V, 28 ottobre 2015, n. 4943
Anche qui si registrano situazioni non uniformi, avendosi, in alcune aree (abbastanza ben individuabili), orientamenti tali da ammettere, a certe condizioni, la persistenza, anche in termini di legittimità, di pratiche fondate su di una tale “cedibilità”, per quanto relativamente alle concessioni sorte in precedenza.

Tali questioni possono interessare, come in parte già enunciato, anche le disposizioni dei Regolamenti comunali di polizia mortuaria, per i quali è quanto meno opportuno suggerire, in sede di eventuale modifica, una norma, indicativamente tra le norme finali e transitorie, in cui si affrontino tali aspetti, ad es., prevedendo che le norme “nuove” si applichino anche alla concessioni pregresse, opzione che richiederebbe, per difetto di legge (dello Stato!) come visto, essere corredata da una sorta di clausola di salvaguardia. Ad es.: prevedendo che chi vanti posizioni sorte antecedentemente, possa richiedere di conservarle, entro un certo tempo (osservando che quanto maggiore sia il termine per attivare una tale salvaguardia, tanto minore diventa l’esposizione a possibili contenziosi).
Tanto più che in ben pochi casi (e non per scarsa diligenza), gli stessi comuni conservano accessibili i testi, variamente succedutisi e modificatisi, dei propri Regolamenti comunali di polizia mortuaria.

Il principio di fondo da tenere presente è quello per cui i rapporti giuridici sorti in un dato momento sono tendenzialmente destinati a produrre i propri effetti anche quando vengano a mutare le norme che avevano efficacia nel momento “fondativo” ( tempus regit actum ), salvo – solo – che non intervenga una legge (dello Stato) che modifichi il contesto normativo.

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9 thoughts on “Quanto possono essere retroattive le norme in materia di polizia mortuaria.

  1. Stanti i pochi elementi forniti, sembrerebbe che a fondamento della situazione vi sia un sepolcro i qui requisiti tecnico-costruttivi non rispondano al principio di individualità dei posti feretri (fattispecie regolata dall’art. 106 d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285), probabilmente in relazione all’art. 76 stesso d.P.R., anche se andrebbe osservato come disposizioni sostanzialmente analoghe, per quanto formulate in termini differenti, fossero già presenti nell’art. 55 R.D. 21 dicembre 1942, n. 1880, allora vigente.
    Comunque sia (e fatto salvo si tratti di altra motivazione), sulla questione sollevata (retroattività o meno), si può citare la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 7 maggio 2019, n. 2934 (recente, come si vede, anche se si rifà a precedenti), per la quale:

    ” …È stato poi precisato che nel corso del rapporto concessorio si devono rispettare tutte le norme di legge e di regolamento emanate per la disciplina dei suoi specifici aspetti, poiché lo ius sepulchri riguarda una fase di utilizzo del bene che segue lo sfruttamento del suolo mediante edificazione della cappella e che soggiace all’applicazione del regolamento di polizia mortuaria. Questa disciplina si colloca ad un livello ancora più elevato di quello che contraddistingue l’interesse del concedente e soddisfa superiori interessi pubblici di ordine igienico-sanitario, oltre che edilizio e di ordine pubblico.
    Da ciò discende che una volta costituito il rapporto concessorio, questo può essere disciplinato per il futuro da una normativa entrata in vigore successivamente, diretta a regolamentare le concrete modalità di esercizio del ius sepulchri anche con riferimento alla determinazione dell’ambito soggettivo di utilizzazione del bene: è stato ritenuto non «pertinente…il richiamo al principio dell’articolo 11 delle preleggi, in materia di successione delle leggi nel tempo, dal momento che la nuova normativa comunale applicata dall’amministrazione non agisce, retroattivamente, su situazioni giuridiche già compiutamente definite e acquisite, intangibilmente, al patrimonio del titolare, ma detta regole destinate a disciplinare le future vicende dei rapporti concessori, ancorché già costituiti» (in termini anche Cons. St., sez. V, 27 agosto 2012, n. 4608).
    Il rapporto concessorio in questione è dunque sottoposto alla disciplina contenuta nell’articolo 92, comma 4, del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, il quale reitera i principi cardine della regolamentazione contenuta nell’articolo 93, comma 4, del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, in vigore dal 10 febbraio 1976, tra cui è ricompresa anche la disposizione sulla «nullità degli atti di cessione totale o parziale del diritto di uso dei sepolcri». …”

  2. Buongiorno,la nostra tomba di famglia è stata fatta nel 1951,posti n.6.Ora il comune non permette di tumulare altre salme,causa D.P.R.285/90.Già tumulate 4 persone.Volevamo sapere se la legge è retroattiva e come comportarci. Grazie e cordiali saluti.

    1. La ringraziamo per la risposta,il problema è sorto solo ora,fino allo scorso anno le tumulazioni venivano fatte fino a capienza completa di ogni tomba. Solo ora è emerso il problema e nessun cittadino era stato informato dell’entrata in vigore del D.P.R. nuovo,le tombe sono tutte datate anni 70. Cordiali saluti

    2. X Gianni,

      spesso le stesse pubbliche amministrazioni faticano a recepire normative che entrano in vigore con velocità diverse rispetto alla loro stessa capacità di adeguare, per il principio di gerarchia tra le fonti del diritto, la propria regolamentazione locale, un po’ – magari – per inerzia (…si è sempre fatto così, dopo tutto!) un po’ per scarsa conoscenza di una materia oscura come la polizia mortuaria, ma pur sempre in lenta evoluzione.
      La tomba de quo non rispetta, con ogni probabilità, l’art. 76 comma 3 D.P.R. 10 settembre 1990 entrato in vigore *SOLO* il 27 ottobre 1990, è cioè priva del c.d. vestibolo, ossia di spazio tale da garantire il diretto accesso ad un feretro tumulato, per una sua eventuale movimentazione futura, senza la necessità di spostarne, seppur temporaneamente altri, pur di raggiungerlo agevolmente. Il sullodato art. 76 comma 3, in diversa forma, era già presente come disposizione cogente e tassativa nei vecchi regolamenti statali di polizia mortuaria, ma specie in tempi anche piuttosto risalenti i progettisti di tombe non lo hanno proprio considerato, realizzando, così sepolcri privati, anche di elevato pregio estetico ed architettonico, ma poco funzionali, all’effettivo uso dei singoli loculi. Conscio di questa situazione di fatto, ormai incomprimibile, il legislatore, quando emana il D.P.R. 10 settembre 1990 con l’art. 106, implementato, poi, dal paragrafo 16 della circolare ministeriale esplicativa 24 giugno 1993 n. 24 prova timidamente ad offrire una soluzione all’annoso problema delle tombe non a norma con la c.d. procedura di deroga, prima di competenza ministeriale (e quindi con un iter burocratico piuttosto laborioso) ed oggi, per effetto del DPCM 26 maggio 2000 devoluta alle Regioni, sempre che quest’ultime ex art. 3 comma 5 T.U. Ordinamento Enti Locali – D.Lgs n. 267/2000, non la abbiano sub-delegata ai Comuni.
      Tutto ciò in pieno regime di solo D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, perché, molte Regioni, nel legiferare autonomamente (e, in tante occasioni, a sproposito) sui servizi funerari hanno previsto percorsi ancora più minimali e semplificati, per favorire il pieno utilizzo di tutto il patrimonio cimiteriale già costruito, introducendo requisiti tecnici più “easy” per accedere alla procedura di deroga.

  3. Nel procedimento di applicazione delle sanzioni amministrative, regolato dalla L. 24/11/1981, n. 689, nel caso in cui il contravventore non si sia avvalso della possibilità del pagamento in misura ridotta (art. 16), l’argano accertatore è tenuto all’obbligo del rapporto (art. 17), in alcuni casi (a seconda delle competenze) al prefetto, in altri all’ufficio regionale. Al rapporto (e non solo) può conseguire l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione (art. 18), contro la quale è ammessa opposizione (art. 22) avanti al tribunale.
    Diventa quindi importante la valutazione dell’autorità competente a ricevere il rapporto, per la quale va fatto riferimento all’art. 1 d.P.R. 29/7/1982, n. 571: ne consegue che, dal momento che le infrazioni alle prescrizioni dell’art. 20 d.P.R. 10/9/1990, n. 285 non sono considerate da quest’ultima norma, consegue che il rapporto, così come eventuali scritti difensivi e documenti, rientrano nella titolarità dell’ufficio regionale a ciò competente per materie.
    Si osserva che questi aspetti appaiono non pertinenti alle tematiche sulla portata delle concessioni cimiteriali pregresse.

    1. Buongiorno, la ringrazio per la risposta, purtroppo la Regione Sicilia non ha adoperato nessuno Regolamento regionale in materia, capisco che la domanda possa risultare poco attinente all’argomento trattato ma è di rilevanza e credo possa servire a chiarire il punto anche ad altri soggetti. l’iter di accertamento ed elevazione della sanzione ai sensi dell’art. 20 D.P.R. 285/90, non ha rispetto quanto prescritto dalla citata normativa che essendo l”unica vigente va applicata pedissequamente. Ci risulta da ampia lettura e studio del D.P.R. citato che nell’impianto normativo del DPR 285/90, salvo il caso specifico di trasgressione dell’ordinanza sindacale, in genere, la vigilanza sul trasporto funebre è affidata alla ASL competente per territorio, che attraverso i propri servizi ispettivi (vigilanza sanitaria) accerta l’infrazione ed eleva la sanzione, ai sensi dell’articolo 16 comma 2 del D.P.R. 285/90.
      L’accertamento dell’infrazione, ma non l’applicazione della relativa ammenda, può avvenire anche a mezzo del custode del cimitero, che segnala la violazione, per via gerarchica, all’ASL competente per territorio. Questa fase nel processo sanzionatorio può esser svolta pure dalla polizia municipale, ove fosse stata chiamata per acclarare l’infrazione alla partenza del corteo funebre o durante il tragitto, essa assolve, così, la stessa funzioni di polizia giudiziaria.
      Comminare le sanzioni è però prerogativa dell’autorità sanitaria, ove, ovviamente non sia intervenuta apposita legge regionale per definire una diverso conferimento di ruoli e responsabilità nell’ambito della polizia mortuaria. Ora, non solo la sanzione non è stata comminata dall’autorità sanitaria locale competente, bensi dai Carabinieri, ma addirittura l’ente locale nella persona del sindaco pro tempore, che aveva addirittura rilasciato il documento di idoeità al trasporto vistato dall’Asl competente ai sensi dellìart. 23 D.P.R. 285/90, ha apparentemente errato tutto l’iter di applicazione della sanzione, non attenzionando la documentazione prodotta, l’ente ha poi emesso ordinanza ingiunzione e dato il termine di 30 giorni per procedere dinanzi al giudice di pace. l’inghippo è proprio qui, il Giudice di pace in materia sanitaria ai sensi del D.P.R. 285/90 non sarebbe competente per materia. qual’è dunque l’organo giudicante a cui ci si deve rivolgere? può essere l’ente condannato al pagamento delle spese processuali per aver errato nell’iter procedurale e aver inficiato un organo giudicante incompetente, oltre che per danno erariale? Grazie.

      1. X Flavia,

        il quesito è complesso…alquanto ed assai.

        Ecco solo alcuni disordinati appunti, per meglio orientarsi:

        E’ chiaro che per la L. n. 689/1981, l’ accertamento è solo “prodromico all’emissione del provvedimento sanzionatorio vero e proprio, ossia dell’ordinanza – ingiunzione. Solo con l’adozione di quest’ultima, infatti, le sanzioni sono concretamente irrogate al trasgressore, che ha la possibilità di proporre opposizione, a norma dell’art. 22, L. n. 689/1981”; mentre l’atto di accertamento non è “immediatamente lesivo e quindi non autonomamente impugnabile”8.

        L’attitudine probatoria propria del verbale di accertamento dell’infrazione – il quale, ai sensi degli artt. 2699 e 2700 cod. civ., fa piena prova, fino a querela di falso, riguardo ai fatti attestati dagli agenti accertatori come avvenuti in loro presenza o da essi compiuti, mentre gli apprezzamenti e le valutazioni dei verbalizzanti restano soggetti al discrezionale apprezzamento del giudice – non è estensibile al mero verbale di contestazione, con il quale, cioè, l’amministrazione si limiti a significare al presunto trasgressore l’addebito della violazione sulla base di un verbale di accertamento precedentemente redatto. (Cass. Civ. Sez. I, sent. n. 18630 del 28-08-2006).

        La Corte di Cassazione, con la sentenza n.1949/2010 avente ad oggetto la questione sull’efficacia probatoria conferita al verbale di accertamento, ha precisato che, in proposito, si sono espresse recentemente le Sezioni Unite con sentenza n. 17355/09, a tenore della quale è riservata al giudizio di querela di falso, nel quale non sussistono limiti di prova e che è diretto anche a verificare la correttezza dell’operato del pubblico ufficiale, la proposizione e l’esame di ogni questione concernente l’alterazione nel verbale, pur se involontaria o dovuta a cause accidentali, della realtà degli accadimenti e dell’effettivo svolgersi dei fatti.

        AVVERSO IL VERBALE DI ACCERTAMENTO E’ POSSIBILE PRESENTARE UNO SCRITTO DIFENSIVO ALL’AUTORITA’ COMPETENTE (che deve essere indicata sul verbale di contestazione) NON E’ POSSIBILE RIVOLGERSI IN VIA DIRETTA AL GIUDICE. MA OCCORRE ATTENDERE L’ADOZIONE DELL’ORDINANZNA INGIUNZIONE

        (Consiglio di Stato, sez. V, 27 giugno 2012, n. 3786)

        «E’ pacifico il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine all’impugnativa del procedimento sanzionatorio disciplinato dalla l. n. 689 del 1981.

        Le violazioni dell’art. 21 del DPR 285/1990 trovano sanzione con l’art. 358 del TULLSS

        2) L’art. 358 prevede una sanzione pecuniaria ma non prevede sanzioni accessorie

        3) la competenza in merito all’applicazione delle sanzioni pecuniarie è dei DIRIGENTI (art. 107 TUEL D.Lgs n. 267/2000)

        Si ravvisa la titolarità del Giudice di Pace nelle cause di opposizione alle ordinanze – ingiunzioni (L. 24 novembre 1981 n. 689), il cui valore non ecceda € 15.493,71, escluse le materie di cui all’art. 22-bis della medesima legge.

      2. In proposito vi è già stato un intervento di Carlo, cui si rinvia, senza ulteriori aggiunte e/o integrazioni.
        Preciso, unicamente, come esulino dalle competenze regionali titolarità in materia di giurisdizione, norme processuali, ordinamento penale (art. 117, comma 2, lett. l) Cost.).

  4. In materia di opposizione a sanzioni amministrative di sensi dell’art.20 D.P.R. 285/90 in combinato disposto con l’art. 358 R.D. 1265/34, a seguito di ordinanza sindacale, è competente il giudice di pace o il giudice amministrativo (Tar)?

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