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TAR Lombardia, Sez. I, 24 maggio 2016, n. 729
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 634 del 2015, proposto da:
Antona Traversi Grismondi Giovanni, rappresentato e difeso dagli avv.ti Ignazio Bonomi e Enrico Codignola, con domicilio eletto in Brescia presso lo studio del secondo, Via Romanino,16;
contro
Comune di Bergamo, rappresentato e difeso dagli avv.ti Silvia Mangili e Vito Gritti, con domicilio eletto in Brescia presso la Segreteria del T.A.R., Via Carlo Zima, 3;
per l’annullamento
– dell’atto datato 21 gennaio 2015, prot. n. 13246, conosciuto in data imprecisata, con il quale il Dirigente del Servizio cimiteri cittadini del Comune di Bergamo ha comunicato al ricorrente la scadenza di un contratto di concessione di sepoltura;
– di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale a quello impugnato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 maggio 2016 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La famiglia Antona Traversi Grismondi disponeva di una tomba di famiglia edificata in concessione perpetua nel 1924.
L’ultima sepoltura, avvenuta nel 1982, ha riguardato il nonno dell’odierno ricorrente ed è stata effettuata dopo che il padre dello stesso, cui era stato comunicato che la concessione perpetua del 1924 era scaduta per effetto della sopravvenuta normativa e dell’adeguamento del regolamento cimiteriale, ha chiesto il rinnovo della concessione, versando la somma di 25.000.000 di lire.
Tale istanza, formulata, secondo l’odierno ricorrente, in condizioni di urgenza e delicatezza data la necessità di dare degna sepoltura al familiare deceduto, ha condotto al rilascio della concessione cimiteriale per un periodo di trenta anni decorrenti dal 31 ottobre 1984.
Nel maggio del 2014 decedeva il padre dell’odierno ricorrente che, però, aveva disposto per la propria sepoltura in altro luogo.
A novembre 2014, la competente struttura comunale contattava il sig. Giovanni Antona Traversi Grismondi, comunicando allo stesso l’intervenuta scadenza della concessione, suscettibile di rinnovo previo pagamento del canone.
Egli chiedeva al Comune la proroga del termine per formulare la richiesta di rinnovo, così da poter “accettare l’eredità del defunto padre e determinarsi in merito all’illegittimo rinnovo della concessione perpetua sottoscritta dal nonno” (così il ricorso, primo capoverso della pag. 4).
Il Comune, però, il 21 gennaio 2015, respingeva l’istanza, ribadendo come il regolamento comunale prevedesse che l’esercizio della facoltà di rinnovo della concessione dovesse intervenire entro il termine perentorio di tre mesi dalla scadenza (31 ottobre 2014, nel caso di specie).
Ritenendo che il Comune avesse illegittimamente richiesto il rinnovo, oneroso, di una concessione perpetua entrata nella sfera di disponibilità del ricorrente per successione ereditaria, il sig. Antona Traversi Grismondi ha notificato il ricorso in esame, finalizzato alla caducazione del provvedimento del 21 gennaio 2015 e all’accertamento della validità ed efficacia della concessione cimiteriale di cui agli atti 22.12.1922 – divisione 6° n. 3910 e 27.10.1921 divisione 6° n. 1493, per violazione dell’art. 170 del regolamento cimiteriale di Bergamo approvato nel 1980 e degli articoli 93 del DPR 803/1975 e 92 DPR 285/1990.
Il Comune, costituitosi in giudizio, ha eccepito, in primo luogo, la carenza di legittimazione attiva del ricorrente, il quale non risultava, all’epoca della proposizione del ricorso, aver accettato l’eredità del padre, nonchè l’infondatezza del ricorso.
Secondo il Comune, infatti, il ricorrente sarebbe, al più, subentrato nella concessione costituita con l’atto del 1984, sottoscritto dal padre, che aveva ad oggetto la durata trentennale della concessione a decorrere dal 31 ottobre 1984 e fino al 31 ottobre 2014. La concessione in parola, dunque, avrebbe perso la sua qualità di concessione perpetua derivante dal precedente regolamento del 1939, avendo, il padre del ricorrente, sottoscritto la clausola che prevedeva la durata limitata nel tempo e la possibilità del rinnovo subordinata al rispetto delle norme vigenti al momento della scadenza.
Così accertata la temporaneità della concessione, il rinnovo della stessa è stato assoggettato al nuovo regolamento comunale, approvato il 30 gennaio 2012, che subordina il rinnovo della concessione al pagamento del canone e alla riconferma entro tre mesi dalla scadenza della concessione stessa, sanzionando con la decadenza la mancata richiesta di rinnovo.
Secondo il Comune, inoltre, non avrebbe potuto trovare applicazione la diversa disposizione di cui all’art. 94 del regolamento medesimo, che disciplina il subentro per successione in vigenza della concessione.
In vista della pubblica udienza, parte ricorrente ha depositato uno stralcio della pagina Web della Biblioteca civica del Comune di Bergamo, dalla quale è possibile desumere la collocazione della concessione rilasciata al nonno del ricorrente nel 1924.
Il Comune, invece, ha prodotto una memoria, a corredo del verbale della Commissione Tecnico-Artistica del Cimitero di Bergamo, nella quale si evidenzia come lo stato di ammaloramento e abbandono del monumento funebre, riscontrato in sede di sopralluogo, precluderebbe comunque il rinnovo della concessione, ai sensi dell’art. 89 del Regolamento comunale, che lo subordina all’accertamento del lodevole stato di manutenzione delle sepolture.
Parte ricorrente ha poi prodotto una memoria nella quale ha insistito per la fondatezza della pretesa, lamentando la mancata produzione, da parte del Comune, dell’originaria concessione del 31 ottobre 1924, perpetua, che avrebbe attribuito alla famiglia un diritto perpetuo, con la conseguenza che la stipula della concessione nel 1987 sarebbe del tutto illegittima, sia per l’imposizione del pagamento del canone, sia per la durata temporanea attribuita alla stessa.
Alla pubblica udienza dell’11 maggio 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Si può prescindere dall’esame dell’eccezione in rito, avente ad oggetto la carenza di legittimazione attiva del ricorrente, attesa l’infondatezza del ricorso.
Secondo quanto sostenuto dal ricorrente, l’art. 170 del regolamento cimiteriale comunale approvato nel 1960 (il quale ha, per la prima volta, previsto che le concessioni non fossero più perpetue) avrebbe espressamente garantito che la durata delle concessioni d’uso accordate prima della sua entrata in vigore fosse garantita fino alla scadenza fissata nei rispettivi atti di concessione e, dunque, per l’eternità, nel caso di concessioni perpetue, così da rispettare anche il principio di irretroattività della legge.
In ogni caso, l’eventuale rinnovo, se necessario, avrebbe dovuto avvenire gratuitamente, proprio per garantire gli stessi effetti dell’originaria concessione perpetua, con la conseguenza che la nuova concessione sottroscritta nel 1984 sarebbe da considerarsi illegittima.
Per completare il quadro normativo di riferimento, infine, si può sin d’ora chiarire che alla fattispecie in esame non può trovare applicazione l’invocato (dal ricorrente) art. 94 del regolamento comunale cimiteriale, che assegna agli eredi un termine di sei mesi dall’accettazione dell’eredità per comunicare il nome del soggetto subentrante nella posizione del de cuius, in quanto le sue disposizioni riguardano semplicemente l’individuazione della controparte del Comune nel rapporto concessorio e non hanno incidenza sulla possibilità di rinnovo della concessione stessa.
Tutto ciò premesso, la tesi del ricorrente, secondo cui una corretta applicazione dell’art. 170, data l’incontestata (e, quindi, per ciò stesso da ritenersi provata) perpetuità della concessione sottoscritta nel 1924, avrebbe dovuto indurre il Comune a riconoscere che la concessione sottoscritta dal sig. Antona Traversi Grismondi non avrebbe mai potuto avere scadenza, non può trovare positivo apprezzamento.
È altrettanto incontestato, infatti, che, nel 1987, il padre dell’odierno ricorrente, ha sottoscritto una nuova convenzione, pagando il relativo canone. Ciò ha novato completamente il rapporto, con la conseguenza che deve ritenersi venuta meno la caratteristica della perpetuità.
È pur vero che, secondo la giurisprudenza (cfr. la sentenza del TAR Sardegna del 28 ottobre 2013, n. 680) dalle concessioni perpetue stipulate prima del DPR 21 ottobre 1975, n. 803 scaturiscono diritti acquisiti e le stesse non possono essere assoggettate a una nuova disciplina in peius in virtù di una successiva regolamentazione comunale che, peraltro, non prevede che esse debbano essere ricondotte ad una delle due nuove categorie previste dalla normativa sopravvenuta. In particolare si legge, nella sentenza, che “1) le concessioni cimiteriali perpetue sono quelle rilasciate (come tali e comunque) precedentemente al 1975; 2) nei loro confronti, in via generale, non trovano applicazione le disposizioni dettate dal D.P.R. n. 285 del 1990 e quindi rimangono assoggettate al regime giuridico vigente al momento del loro rilascio, potendo essere modificate solo da espressa disposizione di legge, da novazioni consensuali o dal concretarsi dei casi di estinzione quali ad esempio la soppressione del cimitero ovvero le altre ipotesi sopra descritte.”.
La giurisprudenza qualifica, dunque, lo ius sepulchri come un diritto soggettivo perfetto di natura reale (Cons. Stato, 5296/2014), ma, nel caso di specie, non si può prescindere dal fatto che il dante causa del ricorrente ha, di fatto, rinunciato a far valere tale diritto e optato per l’instaurazione di un nuovo rapporto concessorio, soggetto alla nuova normativa.
Nel 1982, infatti, il padre dell’odierno ricorrente, ha presentato una richiesta di concessione nella quale dà espressamente atto che la concessione del 1924 è decaduta per mancata riconferma alla scadenza del trentennio, come previsto dal Regolamento del Cimitero e, perciò, ha richiesto il “rinnovo della suddetta concessione decaduta” per un ulteriore periodo di anni 30, “dichiarandosi disposto, sin d’ora, ad accettare tutte le disposizioni previste dal predetto Regolamento cimiteriale”.
Vi è stata, quindi, una novazione del titolo, riportando la concessione nell’ambito di applicazione delle normativa sopravvenuta, anche di carattere regolamentare.
A nulla può rilevare il fatto che, secondo il ricorrente, il padre non avrebbe mai sottoscritto una concessione come quella ora scaduta, se non per il fatto di trovarsi in condizione di necessità (per la sepoltura del padre), né la circostanza che la cappella mortuaria fosse, nel 1982, in buone condizioni e quindi non avrebbe potuto esservi una decadenza dalla originaria concessione: non risulta agli atti, infatti, che siano state proposte le azioni volte ad accertare la sussistenza di un’ipotesi di nullità del contratto per riserva mentale del sottoscrittore.
Alla luce di tutto ciò, dunque, il provvedimento non può ritenersi illegittimo perché ha disposto la decadenza di una concessione, indubbiamente di durata trentennale, non tempestivamente rinnovata.
Risulta, invece, irrilevante il fatto che al momento dell’adozione del provvedimento non fosse ancora accertata quella condizione di degrado della cappella che è stata dichiarata solo nel 2016 e che potrebbe essere un nuovo e diverso motivo per la conferma del provvedimento già adottato, ma non rientra nella motivazione di quello impugnato, già sufficientemente integrata, comunque, dalla ragione suddetta.
Le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la particolarità delle questioni interpretative sottese alla sua definizione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)