Piano regolatore e trasformazioni interne al perimetro cimiteriale

Quali sono i principali passaggi tecnici ed amministrativi per trasformare le quadre di terra di un cimitero da superfici ad inumazione ad aree edificabili, seppur finalizzate alla sepoltura e, quindi, entro il recinto cimiteriale?
Per il cambio di destinazione di porzione di cimitero da campo di inumazione a lotti da adibirsi a costruzione di loculi o da attribuire in concessione a privati, non si applica l’art. 96 del DPR n. 285/90.
Difatti, detta norma riguarda la soppressione del cimitero, cioè il cambio di finalità d’impiego di un bene appartenente al demanio comunale, ex Art. 824 comma 2 Cod. Civile, per trasferirlo verosimilmente al patrimonio disponibile, ad esempio per essere avviato alla costruzione di fabbricati per la residenza.
Per il caso in esame è invece applicabile la normativa del capo XVIII del DPR n. 285/90.

Il Comune, quindi, anche delle aree cimiteriali, come in genere di tutti gli altri beni demaniali, può disporre, ma in modo che l’uso del bene attribuito a terzi non contrasti con l’interesse pubblico e sempre nel rispetto delle norme di legge e dei regolamenti preposti a disciplinare la materia.
L’ente locale deve elaborare ed attuare il piano regolatore cimiteriale, trasferendo la zona del vecchio campo comune a terreno per l’elevazione di loculi o per assegnazione di tombe gentilizie.
Ovviamente, in forza della norma locale, per un cimitero di soli tumuli, non sussiste più il rispetto degli standards minimi e tassativi previsti dall’art. 58 DPR n. 285/90.
In assenza di piano regolatore cimiteriale (ma questo strumento, indispensabile per il buon governo del cimitero, era già richiesto espressamente dal DPR n.803/1975, entrato in vigore il 10/02/1976!) il comune può assumere una procedura d’urgenza limitandosi al cambio di finalità d’uso con atto di G.M., o meglio, se erige direttamente i fabbricati a loculo, potrebbe ricorrere al momento dell’assenso definitivo al progetto per cambiare la destinazione d’uso.

Emerge, qui, in tutta la sua centralità, l’importanza del piano regolatore cimiteriale.
In osservanza delle disposizioni indicate dal Titolo VI del Testo Unico delle Leggi Sanitarie n. 1265/34, del D.P.R n. 285/90, e delle legislazioni regionali in materia, la pianificazione cimiteriale ha, infatti, sostanzialmente per oggetto la fissazione di politiche comunali relative ai servizi cimiteriali, alla costruzione, gestione e custodia dei cimiteri e locali annessi, alla concessione di aree e colombari destinati a sepoltura privata nonché loro vigilanza, e su tutte le diverse attività connesse con la cessazione della vita alla custodia di cadaveri e di tutte le loro trasformazioni di stato.
Per l’intima natura dei cimiteri, quali particolari impianti per “smaltimento” di materiale biologico umano (definizione empia, brutale, ma quanto mai efficace!), la costruzione di un cimitero, l’estensione dello stesso o l’edificazione di un blocco di loculi è opera igienico-sanitaria, da “varare” da parte del Consiglio Comunale (art. 55 del DPR 285/90 e paragrafo. 11 della circ. Min. Sanità n. 24/1993).

Anche se temporalmente precedente (ecco uno dei tanti elementi spia della postmaturità del DPR n.285/90 rispetto alle norme coeve), mentre la Legge 142/1990, fonte del diritto di rango superiore, ascriveva il compito alla G.M., laddove l’opera fosse stata prevista nei piani poliennali di finanziamento.
Inoltre, va ricordato che, trattandosi di opere igieniche di interesse locale, le relative funzioni amministrative sono di competenza delle Regioni, alla luce del trasferimento di funzioni operato con il DPR 15 gennaio 1972, n. 8 e il DPR 24 luglio 1977, n. 616.

Come annotato dalla giurisprudenza, T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 27 febbraio 2002, n. 843
Ai fini dell’applicazione della normativa di cui al D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, recante approvazione del regolamento di polizia mortuaria, occorre distinguere tra progetti di ampliamento dei cimiteri esistenti e di costruzione di nuovi, per i quali si applica la normativa citata, e mero aumento dei lotti cimiteriali, ferma restando l’estensione complessiva del cimitero”.

Valutando come l’art. 55 D.P.R. n. 285/90 prescriva che i progetti di ampliamento dei cimiteri siano autorizzati a norma delle leggi sanitarie questo intervento non dovrebbe richiedere, in sé, alcuna esigenza di ottenerne l’agibilità, dovendo essere sufficiente la certificazione di collaudo e di conformità, sia tecnica (statica?) sia igienico-sanitaria, quest’ultima di competenza dell’A.USL, al progetto regolarmente approvato.
Tale atto costituisce condicio sine qua non e presupposto imprescindibile per la concessione di aree e per la successiva autorizzazione dei piani di costruzione di edicole o quant’altro, (indipendentemente dalla denominazione) da erigere da parte dei privati che abbiano ottenuto la regolare concessione dell’area.
Secondo la legislazione vigente sotto il profilo urbanistico i cimiteri sono opere pubbliche essenziali di urbanizzazione e quindi esenti ai sensi dell’art. 9 lett. f della L. 28.01.77, n. 10 dal contributo di urbanizzazione che, non è pertanto dovuto per la costruzione di cappelle da parte dei privati.

A lavori ultimati e prima che tali edicole o nicchie murarie, comunque chiamate, possano essere poste in uso, dovrà esserne accertata l’agibilità od usabilità, comprendente anche il rispetto delle disposizioni tecnico costruttive richieste per la tipologia di sepoltura per cui i manufatti sono stati eretti (Artt. 76 e 90 comma 3 DPR n. 285/90).
Le tumulazioni in dette edicole o colombari possono avvenire una volta effettuato tale accertamento, spesso consistente in apposita certificazione di fruibilità per i concessionari e per l’esercizio del loro Jus Sepulchri attivo e passivo, nonchè secondario quando ancora essi siano in vita.
In Emilia Romagna, invece, con il comma 1 dell’Art. 4 Reg. Reg. 23 maggio 2006 n. 4, si limita la potestà autorizzativa alla costruzione di sepolture private al solo Comune (viene quindi depotenziata la disposizione di cui al Art. 94 comma 1 del D.P.R. 285/90, che obbligava a conformarsi al parere della ASL e della commissione edilizia).
Trattandosi di opera pubblica valeva l’art. 4, commi 16 e 17, del D.L 5710/1993 n. 398 convertito con modificazioni con L. 4/12/1993 n. 493 sostituito dall’articolo 2, comma 60, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, modificato dall’articolo 10 del decreto legge 31 dicembre 1996, n. 669, convertito dalla legge 28 febbraio 1997, n. 30, e modificato dall’articolo 11 del decreto legge 25 marzo 1997, n. 67, e dall’articolo 11, comma 2-bis dello stesso decreto legge, introdotto in sede di conversione dalla legge 23 maggio 1997, n. 135). Si veda anche il Testo Unico sull’Edilizia DPR n. 380/2001 con cui detto Art. 4 è stato abrogato ex Art. 136 del DPR n. 380/2001.

Diventa, così, fuori luogo e ben inapplicabile la previsione per la quale l’ultima statuizione sull’opera in oggetto concernerebbe il consiglio comunale, come riporta testualmente il DPR n. 285/90 sia in relazione all’Art. 42 comma 2 D.LGS n.267/2000 sia alla Legge 11 febbraio 1994 n.109 e loro successive modificazioni o integrazioni.
Si tratta di un altro aspetto che segnala inadeguatezza nominativa del DPR n. 285/1990 quando individua compiti, ruoli e ambiti d’intervento all’interno degli organi della macchina comunale e rispetto al  quale va posto il problema della successione delle norme nel tempo, della gerarchia tra le stesse, e degli altri ordinari parametri che regolano in via generale la vita e lo sviluppo degli ordinamenti giuridici moderni, la loro interpretazione e la loro capacità di produrre effetti, al fine di individuare quale sia la reale competenza soggettiva.
Andrebbe, poi, posta l’interrogativo, tutt’altro che teorico, sulla distinzione tra la deliberazione finale e la semplice approvazione del progetto, siccome per quest’ultima si rinvia alle Leggi Sanitarie in termini così generici e generalisti da sollevare non poche perplessità, tenendo presente come la fattispecie “cimitero” rientri nell’ampia categoria delle opere igieniche di interesse locale, in ciò assimilate agli acquedotti, alle fognature, ai mattatoi (DPR 15 gennaio 1972 n. 6 ed Art. 87 DPR 24 luglio 1997 n. 616) e parificati unitamente agli impianti cimiteriali di cui all’Art. 56 DPR n. 285/90 alle opere di urbanizzazione primaria ai sensi e per gli effetti dell’Art. 4 legge 29 settembre 1964 n. 847, integrato dall’Art. 44 Legge 22 ottobre 1971 n. 865 (Artt. 26-bis, D.L. 28 dicembre 1989 n. 415, convertito con modificazioni nella Legge 28 febbraio 1990 n. 39.
Si tratta di aspetti e temi che l’estensore del DPR n. 285/1990 proprio non ha valutato.

Il ripetuto richiamo a determinati organi comunali da parte del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, principalmente al sindaco, ma non solo, non favorisce l’immediata individuazione di competenza funzionali in capo ai diversi organi del comune, cosa che può dare adito a prassi non sempre pienamente conformi alle norme secondo la loro gerarchia e prevalenza all’interno delle fonti del diritto.
In base al D.L. 28/12/1989 n. 415, art. 26 bis in vigore dall’1/3/1990:

1) Gli impianti cimiteriali sono servizi indispensabili parificati alle opere di urbanizzazione primaria ai sensi e per gli effetti dell’art. 4 della legge 29 settembre 1964 n. 847, integrato dall’art.44 della legge 22 ottobre 1971 n. 865.
2) Ai fini dell’applicazione della norma di cui al comma 1° si considerano impianti cimiteriali le opere ed i servizi indicati all’art.54 del Regolamento di Polizia Mortuaria, approvato con D.P.R. 21 ottobre 1975 n. 803 e successive modificazioni.

Si segnala inoltre che a giudizio di autorevole dottrina (BRUSCHI-PANETTA, Nuovo regolamento di polizia mortuaria, Editrice S.E.P.E.L., Minerbio (BO), 1990, 55 ss.) il piano regolatore cimiteriale non avrebbe natura di strumento urbanistico quanto piuttosto di piano particolareggiato avente lo scopo di rappresentare il presente e disciplinare per il futuro lo sviluppo dei cimiteri stessi.

Written by:

Carlo Ballotta

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