L’argomento piuttosto oscuro e poco praticato, per ragioni tipicamente scaramantiche, della polizia mortuaria è stato regolato a far data dal R.D. 2322/1865, principalmente da disposizioni emanate dal livello di governo più basso, cioè quello comunale che hanno, di fatto, garantito nel tempo un corretto esercizio della attività funebre, necroscopica, cimiteriale e di polizia mortuaria.
Solo recentemente, guardando la continuità del fenomeno funerario dall’esperienza dell’Italia post-unitaria, le Regioni hanno inteso avviare un processo di coordinamento ed omogeneizzazione della polizia mortuaria, inserendo apposite leggi funerarie nel proprio ordinamento locale.
Esse hanno, così, deciso di approvare le prime disposizioni in materia di cremazione, dispersione delle ceneri e servizi cimiteriali autonome dal pur sempre vigente D.P.R. n. 285/1990.
II testo dell’art. 117 cost., come modificato dall’art. 3, L. Cost. 18 ottobre 2001 n. 3, nel ripartire la potestà legislativa fra Stato e Regioni, distingue tre principali categorie di materie:
– quelle riservate in via esclusiva allo Stato;
– quelle di legislazione concorrente, per le quali la normativa di dettaglio è attribuita alle regioni mentre spetta allo Stato la determinazione dei principi fondamentali;
– quelle di legislazione esclusiva regionale, che hanno portata residuale (V. GHERGHI, Brevi riflessioni sulla riforma del titolo V della parte II della Costituzione, in Nuova Rass., 2002, 536).
L’art. 117, comma 3, cost. definisce le materie a legislazione concorrente, ove la potestà legislativa spetta alle Regioni, salvo per la determinazione dei criteri fondamentali riservata alla legislazione dello Stato, leggasi diritti sociali e civili.
La potestà legislativa regionale, in tema di polizia mortuaria, si è esplicata confusamente ed in regime di incertezza sui confini entro i quali essa si doveva attenere, per non eccedere i limiti fissati dalla Costituzione stessa.
Il tema “polizia mortuaria”, infatti, può riferirsi per alcuni ambiti a norme di diritto ed ordine pubblico o di sicurezza igienico-sanitaria, riservata alla competenza esclusiva dello Stato.
Per altri, a quella del governo del territorio, soggetto a normativa concorrente.
All’interno della galassia dei servizi funerari, tra gli atti tipici della polizia mortuaria si riscontrano aspetti prettamente sanitari, assieme ad altri riconducibili all’ordine pubblico.
Altri ancora, relativi ad esigenze di giustizia e rispetto dell’ambiente.
Si tratta di una materia multidisciplinare, che ricade sicuramente per parti in materia esclusiva e per parti nell’ambito della legislazione concorrente.
Fermo restando che la determinazione dei principi fondamentali “sarebbe” prerogativa della legislazione statale.
Mentre per la normativa di attuazione e di dettaglio, le ultime leggi funerarie rinviano appunto a quelle numerose, ma implicite riserve di leggi regionali, da intravedersi, queste ultime nelle pieghe della c.d. “Riforma Federale”.
Anche gli enti locali, titolari da sempre e per legge della funzione – come i Comuni – trovano adeguato riconoscimento e valorizzazione del proprio ruolo nella disciplina dei servizi relativi alla materia, entro il bacino del proprio territorio.
Alla Regione pertanto competono potere legislativo di dettaglio e di programmazione, mentre i Comuni svolgono compiti amministrative e regolamentari per disciplinare nel territorio le modalità operative dei servizi funerari.
Le Regioni, per valutare la legittimità delle loro intervento legislativo, hanno, tuttavia, usato il criterio empirico di lasciar decorrere infruttuosamente i termini per l’eventuale impugnazione da parte del Governo innanzi alla Corte Costituzionale.
In tal senso sono da considerarsi pienamente legittime le norme contenute nella L.R. Emilia Romagna n. 19/2004 in quanto espresse in ambiti e materie di competenza anche regionale, seppur con qualche dubbio ermeneutico.
La scadenza di detti termini ha consentito alla Regione di poter applicare la normativa tempestivamente, ex all. 1, Del. Giunta Reg. Emilia Romagna 10 gennaio 2005, n. 10.
L’art. 2, comma 1, lettera a), della legge regionale citata prevede che la Regione eserciti funzioni di indirizzo, coordinamento e di alta vigilanza.
Ciò al fine di garantire un trattamento adeguato, rispettoso e uniforme sul territorio regionale della persona defunta e delle ceneri derivanti da cremazione.
D’altro verso l’affermazione dei principi autonomistici, espressa nella carta costituzionale, può essere compromessa da una legislazione di dettaglio che, di fatto, nega l’attribuzione di una potestà legislativa concorrente regionale.
La dottrina ha confermato che, con il riconoscimento e la tutela delle autonomie locali, si vuole in buona sostanza affermare la natura essenzialmente autonomistica del nostro ordinamento giuridico attuale, attraverso una valorizzazione delle cosiddette società intermedie.
Ciascuna di esse è chiamata a gestire interessi super-individuali ed a partecipare, sia pure in forme e con modalità diverse, al governo della comunità, attuando un decentramento politico-amministrativo del potere.
Tutto ciò è stato realizzato nel tentativo di porre fine alla dissociazione tra paese legale e paese reale, rendendo i singoli cittadini partecipi delle scelte comunitarie (F. BASSI, Lezioni di diritto amministrativo 2000, 249).
Il Regolamento comunale è strettamente normativa secondaria (secondo alcuni, anche … “terziaria” se immaginiamo l’Ordinamento Italiano in un fantasiosa struttura geometrica “esplosa” in almeno tre dimensioni), per cui cede e soccombe di fronte alla norma primaria.
Il Regolamento municipale di polizia mortuaria è, però, una strana “entità giuridica” (monstrum vel prodigium?… Una bestia rara?) soprattutto dopo la Legge di Revisione Costituzionale n.3/2001.
Questo perché esso trae fondamento, non tanto da legge ordinaria (Art. 7 D.Lgs n. 267/2000), quanto da norma superiore, di rango costituzionale, ex Art. 117 comma 6 III Periodo Cost..
La polizia cimiteriale, infatti, è espressamente comunale ex Artt. 337, 343 e 394 R.D. n.1265/1934 ed Art. 824 comma 2 Cod. Civile.
Ma, ad esempio, pur rientrando nel novero di cui all’Art. 344 T.U.LL.SS., non è più, per opinabili ragioni di snellimento burocratico, sottoposto ad omologazione ministeriale ex Art. 345 R.D. 1265/1934. e D.M. 18 novembre 1998, n.514 emanato ai sensi dell’Art. 3 comma 3 Legge n. 241/1990.
Abbiamo, quindi, un atto di carattere normativo, generale ed astratto, molto complesso e trasversale, quasi poliedrico ed eclettico nelle sue molteplici articolazioni, che gode di ampi margini di autonomia ed campi di spettanza quasi esclusiva, quando agisca su un livello di pari ordinazione rispetto al D.P.R n. 285/1990.
In settori non sovrapponibili, come la gestione cimiteriale, pur rimanendo questa – formalmente – una fonte di grado amministrativo subordinato rispetto alla Legge.
I comuni, per fortuna, non godono di potestà legislativa, ma solo regolamentare, ai termini della Art. 117 comma 6 III Periodo Cost..
Il problema si complica ulteriormente se consideriamo come la polizia mortuaria, attratta, seppur con qualche indubbia forzatura volontaristica, nella sfera del diritto sanitario, sia oggetto di legislazione concorrente da parte delle regioni (si veda la Legge n.131/2003 attuativa del nuovo Titolo V Cost.).
Insomma, è un bel guazzabuglio…
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