Emilia-Romagna: cimiteri e titoli di accoglimento

Il modello cimiteriale italiano, così per come lo conosciamo, si è plasmato, negli ultimi due secoli, attorno al dettato dell’Editto Napoleonico di Saint Cloud, ma se vuole sopravvivere alla crisi endemica che lo attanaglia, per la cronica mancanza di spazi e di ritualità (poi la cremazione con i suoi istituti corollari, almeno per il mondo anglosassone, come dispersione delle ceneri o loro conservazione fuori del perimetro cimiteriale, è divenuta agguerrita ed aggressiva concorrente rispetto ad altre e più tradizionali pratiche funebri come inumazione e tumulazione), deve sottoporsi ad un profondo processo di razionalizzazione sì architettonica, ma soprattutto funzionale; insomma occorre, ormai, ragionare in termini globali e… di insieme.

Ad esempio, l’Art. 2 del buon Regolamento Regionale Emiliano-Romagnolo n. 4/2006 in tema di polizia cimiteriale così recita: “Nel caso in cui il Comune disponga di due o più cimiteri, la superficie complessiva destinata ad inumazione in campo comune può anche essere garantita in un solo cimitero, o in modo differenziato fra i diversi cimiteri, quindi  il “fabbisogno” può essere assicurato anche in un solo cimitero (per l’intero comune) e non singolarmente per ciascun cimitero presente nel comune”.

La novità consiste in questo: il legislatore regionale ha preso atto, con tutta evidenza, del netto ridimensionamento, nel tempo, della forma di sepoltura a sistema di inumazione.

Quando il centro urbano da servire è di notevoli dimensioni, in effetti, non è, mai, opportuno basarsi su un solo cimitero, al fine di non accentrare le sepolture in un’unica struttura; si rischierebbe così di realizzare un organismo di entità macroscopiche, privo di quei caratteri di intimità e di raccoglimento, tipici della nostra tradizione culturale.
È, pertanto, auspicabile operare un saggio decentramento in più cimiteri di dimensioni non eccessive, tenendo, però, presente che un notevole numero di insediamenti cimiteriali, ubicati nella fascia esterna del centro abitato, potrebbe, con il tempo, creare intralcio all’espansione stessa della città.
Occorre, infine, segnalare come alcuni centri urbani, nel loro processo di progressiva dilatazione, si vedano costretti ad inglobare frazioni ed abitati limitrofi che già possiedono un loro piccolo cimitero.
In questo caso la programmazione del nuovo sviluppo urbano deve prevedere l’ampliamento della esistente camposanto con la predisposizione di un apposito nuovo piano regolatore.

Il sistema cimiteriale di ogni comune (in quanto ogni singolo comune può disporre di più cimiteri e, così, si esamina, ormai, la situazione in termini complessivi) deve assicurare la funzione pubblica, e, come tale, non surrogabile da terzi, specie se privati, dell’addetto al servizio di custodia per la tenuta dei registri cimiteriali ed il buon governo della macchina cimiteriale di cui riferire al Sindaco, in quanto Autorità Sanitaria Locale ex Legge n.833/1975, D.LGS n.112/1998 e D.LGS n.267/2000.

Con il comma 3 dell’Art. 16 della L.R. 29 luglio 2004 n.19 in tema di servizi necroscopici, funebri, cimiteriali e, dunque, di polizia mortuaria[1] la Regione Emilia Romagna richiama espressamente la applicabilità di tutta la normativa nazionale in materia funeraria non confliggente con la propria legislazione locale (e con i provvedimenti da questa derivanti) e si tratta,  in particolare, del DPR n. 285/90.
Lo stesso Reg. Reg. 23 maggio 2006 n. 4 emanato ai sensi dell’Art. 2 comma 2 L.R. n.19/2004  con l’ultimo suo Art. 6 ribadisce questo concetto, siccome per tutto quanto non considerato o non diversamente disposto (e dalle leggi e direttive regionali precedentemente emanate) richiama la piena vigenza ed operatività delle norme del DPR n. 285/90 e, si aggiunge, ovviamente, del TULLSS e delle altre normative di settore, si pensi, in particolare alla disciplina sui rifiuti cimiteriali dettata dal DPR n. 254/2003.

Sembra particolarmente importante la questione dei rapporti tra la L.R. n. 19/2004 ed il regolamento nazionale: l’indirizzo seguito dalla regione è questo: le norme regionali “sostituiscono” il DPR n. 285/90, sovrapponendosi ad esso e quest’ultimo, eventualmente, residua, con andamento “carsico”, per ogni aspetto non regolato da quest’ultime.
Non si interviene – intenzionalmente – con considerazioni se tale tecnica legislativa abbia fondamento giuridico o meno (scelta, per altro, non affrontabile in modo netto ma tenendo conto della complessità e dell’articolazione che discende da una materia per sua stessa natura fortemente ‘trasversale’ per quanto riguarda le competenze), limitandoci (non senza qualche sforzo) a constatare la “filosofia” che traspare dai vari provvedimenti regionali.

La scelta della Regione ex Art. 4 comma 1 L.R. n.19/2004 è inequivocabilmente a favore del regime pubblico[2] di cimiteri e crematori (ed altrimenti non potrebbe essere, salvo non modificare norme statali di rango primario come appunto lo stesso Cod. Civile e la Legge n.130/2001!), in termini sia di proprietà ai termini Art. 824 comma 2 Cod. Civ., sia di volontà di creare nuovi cimiteri crematori (ex Art. 6 commi 1 e 2 Legge n.130/2001). Tale possibilità è riservata al Comune singolo o associato.
Con il riferimento contenuto nel comma 3 dell’Art. 16 L.R. n. 19/2004 si mantiene valido il pregresso per i cimiteri particolari, dove il Comune ha compiti di polizia mortuaria.
Per tali cimiteri particolari si valgono, comunque, le norme generali valide per ogni cimitero demaniale.

Va, subito, ricordato come il comune abbia sì l’obbligo di disporre di almeno un cimitero, ma rigorosamente a sistema di inumazione (art. 337 TULLSS e art. 49 DPR n. 285/90), di idoneo dimensionamento, e che l’art. 50 stabilisce il dovere legale, per il comune, di ammettervi alcune categorie di persone: preliminarmente quelle decedute nel comune (in attuazione del postulato secondo cui la sepoltura dovrebbe avvenire “naturalmente” nel luogo di morte) e secondariamente quelle aventi in vita la residenza nel comune (in forza del principio per il quale le funzioni del comune sono rivolte, in primis, alla propria popolazione[3] ex Art. 13 D.LGS 18 agosto 2000 n. 267.

Oltre a queste due categorie di defunti, le quali hanno diritto d’accesso ai campi ad inumazione, titolo che genera un vero e propria necessità di accettazione per il comune, vi è un ulteriore vincolo giuridico di accoglimento: esso deriva dal fatto che il comune abbia dato in concessione sepolcri privati nei cimiteri, in cui l’ammissione nella tomba… “privata” (è bene ribadire il concetto!) si sostanzia come esecuzione delle obbligazioni sinallagmatiche sorte alla stipula della concessione, ma quest’ultima presenta caratteristiche di alternatività rispetto all’incombente[4]  principale in capo al comune, ossia garantire un sufficiente spazio (rectius: “fabbisogno”)  nei reparti ad inumazione, in quanto l’interro in campo comune è considerato dal Nostro Ordinamento come la metodologia di sepoltura più classica e tradizionale.

Il comune non è, pertanto, tenuto, in modo coercitivo, a concedere aree per l’erezione di sepolcri privati all’interno del cimitero né, tanto meno, a procedere direttamente alla costruzione di sepolture private da concedere in uso e, quando vi provvede, agisce in termini di mera facoltatività, anche se, dalle concessioni che liberamente ponga in essere, assume, poi, gli oneri corrispondenti sulla base del regolamento comunale di polizia mortuaria e dell’atto di concessione.
Le tumulazioni, quali allocazione dei feretri in luogo diverso dal campo comune, sono quindi sempre sepolcri privati nei cimiteri.

Il rapporto a prestazioni corrispettive (= lo Jus Sepulchri) di cui all’art. 50, lettera c) DPR n. 285/90 nasce, allora, dall’adempimento delle condizioni di concessione, fermo restando che, in ogni caso, il diritto di sepoltura nel sepolcro privato deve essere sorto prima del decesso della salma (nonché, ovviamente, condizionato dalla capienza fisica del sepolcro privato ex Art. 93 DPR n. 285/90).
Le salme dei residenti in vita nel comune o dei soggetti deceduti in territorio comunale hanno sì diritto ad essere accettate nel cimitero, ma nel campo ad inumazione, mentre nella collocazione in loculo, in quanto sepolcro privato, il diritto sussiste:

  1. a) se pre-esiste la concessione,
  2. b) se la persona ha titolo sulla base del regolamento comunale di polizia mortuaria e dell’atto di concessione,
  3. c) previo avvenuto integrale pagamento della tariffa stabilita.

[1] Nell’ambito della polizia mortuaria vengono ricomprese le attività autorizzatorie, di vigilanza, indirizzo, pianificazione e di controllo, cioè la funzione pubblica, da parte degli enti competenti, in quanto pubblica autorità.

[2] La legge conferisce l’attributo della demanialità soltanto a beni di proprietà di enti territoriali – Stato, Regioni, Province, Comuni – (artt. 822-824 C.C., art. 119 Cost., art. 11 L. 16.05.1970 n. 281).
Gli enti territoriali, infatti, rappresentano le rispettive collettività e i beni demaniali sono stati storicamente assoggettati a un regime particolare proprio in quanto posti al servizio della collettività.
Determinati beni rivestono carattere demaniale solo se appartengono ai Comuni (a titolo di proprietà individuale o di comunione tra più Comuni): essi sono i cimiteri ed i mercati (art. 824 comma 2 Cod.Civ.).

[3] Laddove la residenza non venga provata in via amministrativa con le certificazioni previste (artt. 43, 44 codice civile, art. 31 Disp. Attuazione al codice civile, legge 24 dicembre 1954, n. 1228 e DPR 30 maggio 1989, n. 223), può supplirsi con sentenza del giudice (art. 2907 codice civile).
Perché sussista la registrazione amministrativa della residenza e conseguentemente sussista la possibilità di darne prova in via amministrativa, occorre che il relativo procedimento sia stato perfezionato.
La dichiarazione di trasferimento di residenza ha il solo effetto di dare avvio al procedimento relativo e non costituisce titolo di prova in via amministrativa (lo potrebbe essere in sede giurisdizionale).

[4] Voce rara e dotta: leggasi: “dovere d’ufficio”.

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