Cimitero. Diritto vigente: i servizi – 2/2

Nell’ambito del bene pubblico „cimitero“ si sviluppa un complesso di prestazioni legate all’evento morte e, in particolare, al seppellimento dei corpi, o loro movimentazione le quali si configurano, anche se con diverse sfumature, come servizio pubblico indispensabile (D.M. 28 maggio 1993 ex plurimis), poichè i Comuni sono chiamati a svolgerle, al fine di salvaguardare la salute pubblica e la tutela dell’igiene, nonchè della salubrità.
Si tratta (estensivamente) di tutte le attività c.d. di „polizia mortuaria“, le quali possono essere distinte in:
necroscopico-funerarie, che si esplicano nella fase compresa tra la morte, il suo accertamento, il trasporto e il successivo seppellimento.
cimiteriali, ricomprendendo quest’ultimo aggettivo qualsiasi funzione successiva alla inumazione/tumulazione, (quindi anche di tipo manutentivo) e mantenimento delle tombe almeno sino a tutto il trascorrere del periodo legale, appunto di sepoltura…oltre il quale vi sarà – di default – il disseppellimento (modello del cimitero a rotazione).

La previsione dell’art. 343, comma 1, secondo periodo, t.u.ll.ss., r. d. 27 luglio 1934, n. 1265 e succ. modif., per inciso, avrebbe costituito il solo ed unico caso di concessione di aree all’interno dei cimiteri le quali potessero (anzi, dovessero, ammesso, accademicamente, che questa disposizione possa ancora trovare applicabilità) avvenire a titolo gratuito.
Questa eccezione… “calcolata” e “pilotata” non contraddice il carattere di demanialità dell’area cimiteriale, pur costituendo una sorta di “sottrazione”, a fini di uso particolare (la costruzione di un crematorio), di uno spazio che, per sua natura ontologica, attiene all’uso della generalità della popolazione del Comune, anche constatando come l’art. 6, comma 2 l. 30 marzo 2001, n. 130, attribuisca la gestione degli impianti di cremazione ai Comuni nei cui cimiteri sono installati.

La conduzione dei cimiteri può esser erogata attraverso una delle forme contemplate, citando testualmente (poiché, ormai, altri sono divenuti i riferimenti normativi), dall’articolo 113 testo unico, d. lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e succ. modif.
(NdR: dal 31/12/2022 è in vigore il D.lgs.vo 201/2022 di riordino dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, tra cui annoverare pure i servizi cimiteriali in senso lato).

Fra i servizi cimiteriali risulta fondamentale l’attività lavorativa di sepoltura (e trasporto intra moenia dei cadaveri, racchiusi in apposito cofano mortuario, con successivo, futuro disseppellimento), la quale, stando al regolamento statale di Polizia Mortuaria, può aver luogo in tre diversi modi.

Il sistema classico, anche se ormai non più prevalente, consiste nell’inumazione, ossia nella deposizione del cadavere chiuso in una bara lignea all’interno di una fossa, scavata nel terreno del campo comune.
Esso era, infatti, inizialmente configurato come servizio istituzionale, obbligatorio del Comune, che quindi non avrebbe potuto esigere il pagamento di somma alcuna.

La tecnica di sepoltura considerata, almeno tempo fa, quale eccezionale consiste, invece, nella tumulazione, ossia nella deposizione dei cadaveri, riposti in duplice cassa all’interno di loculi o tumuli pluriposto. Essa presuppone sempre un atto di concessione amministrativa, perchè sorga il cosiddetto diritto di sepolcro.

Infine, vi è la cremazione, che è praticata in misura sempre crescente ed è considerata dal legislatore statale ormai come modalità sostitutiva della più tradizionale inumazione, ciò è testimoniato dalla proliferazione caotica negli anni recenti di leggi e regolamenti regionali ad essa dedicati, dopo i rivoluzionari (per la cultura italiana, almeno) istituti introdotti, con norma di principio dalla L.130/2001.
L’assimilazione delle due forme di sepoltura è confermata dalla qualificazione fornita dalla dottrina, che, vigente una diversa disciplina, ancorchè recente, le avrebbe connotate come servizi pubblici a domanda individuale.
Con questa formula si sarebbero intese le attività gestite direttamente dall’Ente Locale e poste in essere non per obbligo d’istituto, che vengano fornite a richiesta dell’utente e non siano state dichiarate gratuite da leggi statali.

Sul problema in essere (ossia come classificare correttamente il servizio cimiteriale) si registrano posizioni diverse e di segno nettamente contrario, condivise appieno da questa Redazione, alle quali si rinvia per i necessari approfondimenti del caso. A nostro avviso, in effetti i servizi cimiteriali si rivelano come indispensabili, anche se in parte a titolo oneroso.
La disciplina regionale vigente, invero assai confusionaria, ma pur sempre posteriore alla promulgazione della normativa statale settoriale di cui alla legge n. 130 del 2001, sulla scorta di quanto disposto dall’art. 1, comma 7 bis, della legge n. 26 del 2001, stabilisce espressamente che inumazione, tumulazione e cremazione siano servizi pubblici ordinariamente onerosi, almeno per quanto attiene all’inumazione ed alla cremazione, per cui sussistono ancora ed a certe condizioni profili di residuale gratuità.

Viene dunque ribadita la natura di servizio pubblico, in presenza tuttavia dell’onerosità dello stesso.
Si assiste, analogamente a quanto avvenuto con riferimento ai trasporti funebri, ad un rovesciamento delle condizioni economiche dell’offerta:
dalla gratuità generalizzata di cui ai vecchi T.U. Leggi provinciali e comunali ed al D.P.R. n.803/1975 recante il previgente regolamento di polizia mortuaria, all’onerosità come regola generale, considerando invece eccezionali le ipotesi di gratuità, che si configurano solo nei casi di indigenza del defunto, stato di bisogno della famiglia e disinteresse dei familiari stessi.
Con riferimento alla tumulazione, invece, non si verifica un mutamento di prospettiva, essendo stata essa – da sempre – considerata una pratica “ammessa”, quasi tollerata, probabilmente a causa della circostanza per cui, per tutta la prima parte del XX Sec., sarebbe stata appannaggio di una minoranza di cittadini abbienti, per poi divenire solo successivamente fenomeno di massa.
Attualmente, tuttavia, è il sistema di sepoltura prevalente.
Ad oggi, appunto, anche se pare subire importanti erosioni di consenso, in favore della cremazione!
Conseguentemente è divenuta a titolo oneroso la esumazione ordinaria, nulla variando invece in relazione alla estumulazione, che era e resta già soggetta al pagamento di un corrispettivo tariffario.

Tra l’altro, si dovrebbe considerare anche il fatto (da questa angolazione ordinamentale di eminentemente diritto pubblico) che:
il cimitero non potrebbe essere classificato semplicemente come un servizio pubblico locale, quanto piuttosto come un servizio di interesse generale a carattere istituzionale e necessario per i Comuni.
Non è quindi un servizio pubblico locale caratterizzato da una facoltatività di impianto e di esercizio!

Tra l’altro, va ricordato ancora una volta come qui l’obbligo sia orientato prevalentemente verso la funzione ed è questa che qualifica la condizione giuridica della struttura e dell’impianto.
Per altro, quanto meno de facto, deve tenersi presente come il servizio cimiteriale sia stato attratto nella sfera dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, con la conseguenza che ad esso si applicano le disposizioni stabilite in via generale per i servizi pubblici locali a rilevanza economica, stabilite tanto dall’ordinamento nazionale, che dal diritto (e dalla giurisprudenza) dell’Unione europea.

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Carlo Ballotta

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