La generale onerosità del servizio cimiteriale – 1/3

Tanto tempo fa… nel lontano, ormai, anno 2001, la pubblicazione in G.U. di due specifici atti normativi, per giunta di rango primario, per il settore funebre e cimiteriale come:

1. L’Art. 1 comma 7-bis L. 28 febbraio 2001, n. 26 di conversione in legge, con modif., del D.L. 27 dicembre 2000, n. 392, recante disposizioni urgenti in materia di enti locali;
2. l’Art. 5 L. 30 marzo 2001, n. 130 rubricata come “Disposizioni in tema di cremazione e dispersione delle ceneri”;

decretò importanti rivolgimenti, tra l’altro, nel regime tariffario dell’intero comparto.

In particolare, a circa 20 anni dall’entrata in vigore di queste due norme, così puntuali e stringenti, gli effetti riflessi di tale coraggiosa, anche se impopolare riforma, riguardano, ancor oggi:

1. la classificazione dei servizi ai fini dell’applicazione della normativa di finanza locale,
2. il passaggio generalizzato alla onerosità del servizio, fatte salve le fattispecie di gratuità residuale individuate, però, espressamente dalla legge,
3. le modalità di gestione della cremazione.

Difatti, dopo l’entrata in vigore (dal 2 marzo 2001) dell’art. 1 comma 7-bis D.L. 27/12/2000, n. 392 convertito con modifiche in L. 28/2/2001, n. 26, (d’ora in poi, per brevitas tale norma sarà indicata solo come Art. 1 comma 7-bis) Secondo parte minoritaria della dottrina si sarebbe potuto, o meglio – in realtà – sarebbe stato di rigore, sostenere, che le entrate delle diverse attività cimiteriali dovessero esser tali da coprire almeno una parte significativa delle spese (o se con gestione esternalizzata almeno l’integrale copertura dei costi di produzione del servizio come stabilito dall’art. 117 del T.U. Enti Locali; e la copertura degli oneri che il servizio sociale del Comune (e non più l’ufficio della polizia mortuaria [1]) dovesse essere esplicitata per accollarsi i (pochi) restanti casi di gratuità delle sepolture (da intendersi in senso lato, cremazione gratuita residuale compresa!).

Qui, invece, si deve sfatare proprio questo falso mito: la Legge, infatti, ragiona testualmente in termini di onerosità delle prestazioni cimiteriali, mentre  il quantum tariffario è, e rimane, scelta massimamente politica e di lungimirante strategia cimiteriale.

Per i Comuni non si tratta tanto di una mera facoltà o di un artificio ragionieristico, giusto per far quadrare i conti, quanto di una vera e propria prescrizione che “factum principis” (mi sia consentita, seppur a sproposito, questa citazione mutuata dal linguaggio giuridico di tipo privatistico), archivia “l’ancien règime” della gratuità estesa erga omnes; essa, per altro, sconta i tempi di transizione rispetto al recente passato, quasi si trattasse di norme a diversa velocità di recepimento, proprio per la loro geometria variabile.

Vi sono quindi due grandi modi di affrontare la questione, in dipendenza del fatto che la gestione sia diretta (in economia) o a mezzo terzi.

Tali prestazioni per il post mortem sono valutabili come servizi a domanda individuale (e, quindi, rientranti nell’ambito di garanzia, anche in termini di sostegno almeno parziale della spesa, secondo l’applicazione dell’art. 243 D.Lgs. n.267/2000)?
Sono sempre servizi pubblici locali ma da prestare secondo principi economici in caso di gestione esternalizzata (e, quindi, come già citato, assoggettabili all’art. 117 D.Lgs. n.267/2000)?

Da questa “rivoluzione concettuale ed economica” discende, però, che l’onere della gestione cimiteriale, in fin dei conti, dovrà essere pareggiato o da tariffe specifiche (ipotesi impraticabile e fantascientifica) o dalla fiscalità generale, sia  pure la gestione in economia diretta, o a mezzo terzi.

Si richiamano in proposito: il combinato disposto tra gli Artt. 337, 343, 394 R.D. 1265/1934 e il Capo IX D.P.R 285/90.

Si vedano anche, tra l’altro:
1) il D.M. 28 maggio 1993,
2) l’Art. 3 comma 1 lett. a) n. 6 D. Lgs n.216 del 26 novembre 2010,
3) l’Art. 21, comma 3 L. 5 maggio 2009, n. 42),
4) il D.P.R. n. 194/1996, sul versante contabile, ora, in molte parti, abrogato dall’art. 77 D.Lgs. n.118/2011, così come integrato dal D.lgs 10 agosto 2014, n. 126),

Seconda lapalissiana constatazione:  se un Comune intende applicare tariffe inferiori a quelle necessarie per coprire integralmente il costo di produzione di un servizio, può agire in tal senso, essendo un corpo politico entro cui si riconosce una comunità, questo Comune, dovrebbe però attingere ad altre risorse comunali e quindi agendo sulle leve della fiscalità generale o su altre entrate. Diversamente produrrebbe un disavanzo di gestione, intervenendo così le norme specifiche per coprirlo (che tra l’altro prevedono di portare le tariffe al livello massimo consentito dalla legge).

Chiarisco poi che l’inumazione è, dunque, definita quale servizio, in quanto non comprende solo lo scavo della fossa, il collocamento in essa del feretro, la ricopertura della stessa e la fornitura del cippo identificativo, ma altresì la sua conservazione per il turno ordinario di rotazione ed ogni altra attività manutentiva cimiteriale (custodia, mantenimento dei viali, sfalcio del verde, la dotazione di acqua ed ogni altro onere connesso e conseguente).

Per i sepolcri privati nei cimiteri di cui al Capo XVIII D.P.R. n.285/1090, cioè per tutte le sepolture (tecnicamente leggasi: allocazione di cadaveri e loro trasformazioni di stato intermedie) diverse dall’inumazione in campo comune, va considerato come le relative tariffe già, e da sempre, dovrebbero essere state modulate così da assicurare la copertura delle spese “complessive”, anche si in realtà non è quasi mai così, soprattutto per le concessioni più risalenti, nel tempo. Si veda, per il presente anche l’art. 4 comma 2 D.M. 1/7/2002, adottato ai sensi dell’Art. 5 comma 2 L. n. 130/2001, con cui, dettando i principi computistici nella sfera della conduzione cimiteriale, l’Esecutivo centrale (Ministero Interno di concerto con quello della Salute) vuole che i canoni di concessione degli spazi sepolcrali (aree, edifici funerari o porzioni degli stessi) siano calcolati tenendo conto di voci di calcolo annuali, anche se ricossi in un’unica soluzione, e constino di due componenti:
a) il canone d’uso.
b) il canone di recupero delle spese gestionali cimiteriali.

Qualora, per altro, le tariffe del passato fossero state fissate in modo diverso e quando dovessero sussistere ancora, ad oggi, regolari atti di concessione pre-esistenti, perfettamente validi e produttivi di tutti i loro effetti giuridici, in quanto formatisi sotto il dominio di una diversa disciplina, per gli ovvi e logicissimi principi dell’affidamento e del tempus regit actum, non potrebbero essere introdotte modifiche unilaterali, men che meno, d’imperio, da parte del Comune in veste di autorità amministrativa (e parte pubblica contraente nel rapporto concessorio), e, così, i relativi oneri verrebbero a concorrere con quelli generali, comunque da recuperare [2].

Per questa ragione si è parlato di faticoso, ma epocale “strappo” e cambio drastico di mentalità rispetto ad un passato ancora prossimo, quando, già in epoca contemporanea, non più tardi, quindi, dell’art. 12, comma 4, del decreto-legge 31 agosto 1987, n. 359, convertito con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1987, n. 440, la cremazione sarebbe stata un servizio pubblico locale gratuito parificato all’inumazione in campo comune, la quale, nel nostro ordinamento di polizia mortuaria costituisce pur sempre la metodologia di “smaltimento” (ci si perdoni l’empia, ma efficace, brutalità del termine) ed il trattamento istituzionale post mortem per i cadaveri umani.

 


[1] Va considerato come, con la normativa attuale, il comune abbia, sicuramente a carico del bilancio, oneri dovuti all’obbligo di assicurare il servizio cimiteriale nel caso di inumazioni e cremazione di indigenti, appartenenti a famiglie bisognose o per le quali vi sia il disinteresse da parte dei familiari.
In ogni caso, le situazioni di indigenza, bisogno o disinteresse non possono essere fatte valere quando si sia in presenza di tumulazioni. mentre pe rle estumulazioni vi è una pluralità di comportamenti comunali, talvolta censurabili, talaltra ammissibili.

[2] nella Legislazione Regionale unica pregevole eccezione, non si sa, però, quanto legittima, a questo principio è data dall’Art. 4 comma 6 del Regolamento Regionale Emilia-Romagna 23 maggio 2006 n. 4.

 


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