Alcune note riguardanti i piani regolatori cimiteriali

In una specifica realtà territoriale, non proprio mignon, è stata avvertita l’esigenza di ri-affrontare la tematica relativa al Piano regolatore cimiteriale (di seguito: P.R.C.) considerando i consistenti cambiamenti avvenuti.
In questa sede è stato adottato un approccio che non solo desse “sostanza” al costruendo strumento per la gestione cimiteriale, andando ben oltre alla rachitica (è permesso l’uso di questo termine?) previsione dell’art. 91 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e s.m. che rinvia al precedente art. 54) e successivi del Capo X, nella cui rubrica è presente la formula: “Piani cimiteriali”, ma anche, del tutto opportunamente, coinvolgendo un sufficientemente ampio spettro di figure, professionalità, posizioni in modo da valorizzarle e coinvolgerle nella direzione di una strumentazione non solo coerente, ma anche largamente condivisa.
In questi percorsi di discussione, confronto, collaborazione vi è stato chi abbia ritenuta una qualche improprietà nel parlare di “piano regolatore cimiteriale” per il fatto che ciò poteva costituire un’equivocità rispetto ad altro istituto, cioè al “piano regolatore generale” (Titolo II, Capo III, Sez. 1, L. 17 agosto 1942, n. 1150 e s.m.).
Ovviamente, non si contrasta con l’assonanza (non è questo il punto), ma essa è presente e può comportare approcci che portano talvolta “fuori strada”, in particolare sia per quanto riguarda i rapporti tra queste “strumentazioni”, sia per quanto riguarda la titolarità alla loro adozione.
Sotto il primo profilo risulta abbastanza pacificamente consolidato, ed uniforme, l’orientamento della giurisprudenza amministrativa [1] per la quale il vincolo cimiteriale posto dall’art. 338 T.U.LL.SS., R. D. 27 luglio 1934, n. 1265 e s.m., avente natura conformatoria, opera “indipendentemente” (a volte, sono presenti formule quali: “a prescindere”, o simili) dalle previsioni degli strumenti urbanistici localmente vigenti.
Si tratta di un orientamento ormai costante, quanto consolidato ed uniforme, che trova fondamento non tanto su tale costanza interpretativa, quanto sul fatto che il vincolo è posto ex lege, per cui, ricordando la c.d. gerarchia delle fonti del diritto (Cfr.: art. 3, comma 2 e art. 4, comma 2 Disposizioni sulla legge in generale, c.d. anche ”Preleggi”), non può che prevalere sulle norme di rango secondario, quali il Piano regolatore generale e le sue norme di attuazione (ed altri eventuali strumenti urbanistici, quali (e.g.) i piani particolareggiati ed altri), in quanto adottati nell’esercizio della potestà regolamentare propria dei comuni.
Quest’impostazione emerge rafforzata quando si vada a rivedere le definizioni di “interventi edilizi”, date dall’art. 3 D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e s.m. “Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia. (Testo A)”, in particolare quelli rientranti nella lett. e) del comma 1 (ma si veda anche il comma 2!), laddove si trova l’espressione: “… quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti …..
Nella situazione relativi al cimitero (o, se si voglia, ai cimiteri, al plurale) la trasformazione edilizia e urbanistica del territorio si realizza (o, si è già realizzata) fin dall’origine, cioè con l’impianto del cimitero (che si riflette altresì sulla fascia di rispetto cimiteriale, determinando l’inedificabilità), mentre il P.R.C. ha effetto all’interno del perimetro cimiteriale, in termini di usabilità di quest’area a vocazione specializzata.
Sotto il secondo aspetto, definibile come competenza organica, parte opportuno partire ricordando quanto prevede l’art. 42, comma 2 T.U.E.L., D. Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 e s.m. per il quale il consiglio [comunale] ha competenza limitatamente ai seguenti atti fondamentali:
a) statuti dell’ente e delle aziende speciali, regolamenti salva l’ipotesi di cui all’articolo 48, comma 3, criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi;
b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie;
c) [omissis];
d) [omissis];
e) organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione;
f) istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi;
g) indirizzi da osservare da parte delle aziende pubbliche e degli enti dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza;
h) [omissis];
i) [omissis];
l) [omissis];
m).
Ora, se il P.R.C. non è un intervento edilizio, né un “qualchecosa” riconducile al concetto di “strumento urbanistico”, quanto uno strumento finalizzato alla gestione di quella particolare area che costituisce un cimitero (od aree costituenti cimiteri, nel caso di pluralità) e, quindi, l’individuazione, più o meno analitica delle destinazioni delle aree e delle loro modalità d’uso, potrebbe sostenersi che la competenza organica non sia esattamente quella derivante dal sopra citato art. 42, comma 2 T.U.E.L., quanto piuttosto quella desumibile dall’art. 49, comma 2 T.U.E.L. ( 2. La giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento; collabora con il sindaco e con il presidente della provincia nell’attuazione degli indirizzi generali del consiglio; riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso.).
In altre parole, riconoscendone la natura attuativa, anziché regolamentare, anche se questa natura attuativa possa svilupparsi per livelli anche subordinati.
Ovviamente e come sempre, il porre la questione se si tratti di atto avente natura regolamentare, oppure di atto attuativo di questo rimane sempre fattore subordinato alla normativa regionale, laddove vi intervenga, non potendosi avere un impianto logico-interpretativo valido per tutte le realtà territoriali.
Oltre a richiamare l’art. 91 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e s.m., si provi a ri-vedere il precedente art. 58, tenendo ben presente l’immediatamente successivo art. 59 per cogliere la portata di queste norme tra loro correlate.
Comprensibilmente, il P.R.C. meriterebbe di estendersi oltre che alle “destinazioni” delle differenti porzioni di aree cimiteriali, anche alle caratteristiche che queste possono avere, e.g. dimensioni, materiali, tipologie di destinazione, elementi decorativi e quanto altro pertinente, consentendo anche di “specializzare” le destinazioni, in relazione alle diverse pratiche funerarie, alle tradizioni locali e a agli atti altri aspetti che possano aere un qualche rilievo, ricordando altresì l’art. 51, comma 1 D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 e s.m.
Ma lo strumento del P.R.C. può costituire un’occasione del tutto preziosa per un coerente gestione dei cimiteri e per il rispetto delle famiglie in lutto, coniugando queste esigenze.

[1] = Avvertenza = In relazione alla numerosità di queste pronunce, ogni citazione, anche solo per “”, è esposta a riduttività, per cui non resta che fare utile rinvio, in particolare per gli Abbonati PREMIUM, alla Sezione SENTENZE ed utilizzando per la ricerca il TAG: “Vincolo cimiteriale”, oppure quello: “ZONA DI RISPETTO CIMITERIALE”.