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Testo completo:
Tar Sicilia, Sez. III, 16 luglio 2014, n. 1890
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1439 del 2014, proposto da:
Giuseppe Laddanza, rappresentato e difeso dagli avv. Angelo Sala e Antonino Di Natale, con domicilio eletto presso il loro studio sito in Palermo, via Notarbartolo n.38;
contro
Il Comune di Palermo in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ezio Tomasello, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale del Comune sito in Palermo, piazza Marina n.39; Comune di Palermo – Area della Gestione del Territorio – Ufficio impianti cimiteriali;
per l’annullamento
-del provvedimento del Comune di Palermo – Ufficio impianti Cimiteriali emesso in data 01/04/2014, con il quale lo stesso ha comunicato l’imminente utilizzo temporaneo di n. 2 loculi nella sepoltura privata intestata al Sig. Laddanza Antonio (sez. 450 bis, lotto 001, Cimitero Rotoli), in esecuzione dell’ordinanza sindacale n. 301 del 03/09/2010 e successive modifiche ed integrazioni, nonché del provvedimento della medesima Autorità amministrativa dei 06/05/2014, n. 390220 Dir., con il quale si comunicava la collocazione di due salme in data 17/05/2014 con utilizzo di due loculi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto il decreto presidenziale n. 421 del 19 maggio 2014 con il quale è stata rigettata per difetto del periculum in mora l’istanza di misure cautelari monocratiche proposta dal ricorrente;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Palermo in persona del Sindaco pro tempore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2014 la dott.ssa Lucia Maria Brancatelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
La presente controversia ha ad oggetto il provvedimento datato 1.4.2014 con il quale è stato disposto l’utilizzo temporaneo di n. 2 loculi intestati al ricorrente, in esecuzione dell’ordinanza contingibile ed urgente adottata dal sindaco del comune di Palermo, nella veste di ufficiale di governo, di sospensione delle concessioni private ricadenti nel cimitero S. M. dei Rotoli, per la parte dei loculi disponibili.
Il ricorrente ha impugnato il provvedimento indicato in epigrafe articolando diverse censure di violazione di legge ed eccesso di potere; attraverso i motivi proposti lamenta, nella sostanza, la mancanza di tutti i presupposti di legge necessari per l’adozione di un ordinanza contingibile ed urgente con conseguente nullità, o quanto meno, illegittimità, del provvedimento adottato, la mancata indicazione della durata dei suoi effetti, la mancanza di adeguata istruttoria e, comunque, l’arbitrarietà del criterio utilizzato per sopperire alle esigenze che ne hanno determinato l’adozione.
Si è costituito il comune di Palermo che, con memoria, ha replicato alle argomentazioni contenute in ricorso e concluso perché venga dichiarato inammissibile od infondato.
Alla camera di consiglio del 10 giugno 2014, alla presenza dei difensori delle parti, si è dato avviso della possibilità di pervenire, attesa la completezza del contraddittorio e dell’istruttoria, alla definizione del giudizio con decisione in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a.
In primo luogo rileva il Collegio che non merita accoglimento l’eccezione pregiudiziale sollevata dalla difesa del Comune resistente relativa alla mancata impugnazione dell’ordinanza sindacale n. 415 del 24.12.2013, per effetto della quale il provvedimento in epigrafe è stato adottato, in quanto della stessa non è fatta alcuna menzione nell’atto impugnato che si limitava, nell’oggetto, ad un generico riferimento all’O.S. n. 301 del 3.9.2010 e s.m.i., nei cui confronti il ricorrente ha formulato censure.
Non rileva neppure l’ulteriore eccezione relativa al supposto difetto dell’interesse ad agire, in quanto è indubitabile l’interesse del ricorrente alla proposizione del presente gravame, a fronte di un provvedimento, quale quello impugnato, che incide unilateralmente sui benefici derivanti da un atto concessorio precedentemente adottato in suo favore.
Ciò premesso, il ricorso merita accoglimento in ragione della fondatezza della censura articolata da parte ricorrente secondo la quale il provvedimento impugnato è stato adottato in esecuzione di un’ordinanza (rectius, di una sequenza di ordinanze, adottate a partire dal 2010) che non indica, con certezza, il limite temporale della sua efficacia, come avrebbe dovuto, rientrando nel novero delle ordinanze contingibili ed urgenti.
E’ noto che tali atti costituiscono una sorta di provvedimenti extra ordinem, in quanto derogano al principio di tipicità che normalmente presiede alla adozione dei provvedimenti amministrativi, al fine di consentire alla P.A. di sopperire a situazioni straordinarie ed urgenti che non potrebbero essere efficacemente fronteggiate attraverso l’uso dei poteri autoritativi ordinariamente previsti in capo all’amministrazione.
La giurisprudenza della Corte Costituzionale e del Giudice Amministrativo ha però individuato dei precisi limiti che devono comunque essere rispettati nell’adozione di tali atti, al fine di evitare che tale strumento, che si pone già ai limiti del principio di legalità – sul quale è fondato l’intero Ordinamento – possa legittimare atti slegati da alcun paradigma normativo con effetti pesantemente incidenti sulla realtà fattuale e giuridica.
Anche a volere seguire le ricostruzioni giurisprudenziali più estensive, secondo le quali l’adozione delle ordinanze contingibili ed urgenti è giustificata anche a fronte di situazioni determinatesi a seguito di una colpevole inerzia della stessa amministrazioni – in quanto condizione che non fa venir meno l’emergenza che, in ipotesi, si è venuta a determinare – costituisce, ai fini che interessano, limite invalicabile di tali atti la loro temporaneità, attraverso l’indicazione di una data certa oltre la quale perdono efficacia.
La necessità di tale limite temporale è connessa non soltanto alla stessa natura “contingibile” degli atti di cui si discute, ma all’ancora più pregnante rilievo che solo in via temporanea può essere consentito l’uso di strumenti extra ordinem, che permettono la compressione di diritti ed interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalla legge.
Nel nostro ordinamento la legge – con le garanzie ad essa connesse – costituisce il punto di sintesi dell’immanente conflitto tra autorità e libertà, che può essere derogato solo per straordinarie esigenze ed in via temporanea; oltre la temporaneità di tali interventi, nei limiti strettamente necessari, l’amministrazione deve provvedere attraverso gli ordinari strumenti specificatamente ed analiticamente disciplinati dalla legge.
Applicando tali principi alla vicenda per cui è causa, è errata, in punto di diritto, la tesi articolata dalla difesa del comune, secondo la quale le ordinanze contingibili ed urgenti non devono essere necessariamente temporanee; certamente il limite temporale di tali provvedimenti deve essere adeguato al rischio da fronteggiare, ma nel senso che deve essere rapportato al tempo necessario per fronteggiarlo, attraverso gli strumenti ordinari, che devono essere attivati nel più breve tempo possibile, e non in attesa che venga risolto il problema generale da cui il rischio è scaturito, in tempi del tutto incerti.
In definitiva la contingibilità del provvedimento deve essere rapportata al tempo necessario per fronteggiare il rischio con mezzi ordinari e non a quello – necessariamente più lungo ed indeterminato – necessario per la soluzione a regime della vicenda che ha determinato il rischio.
Diversamente opinando le ordinanze contingibili ed urgenti diverrebbero degli strumenti del tutto generici e, in ultima analisi, arbitrari, con grave compromissione del principio di legalità che deve presiedere a tutta l’azione della P.A.
In conclusione il ricorso è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2014 con l’intervento dei magistrati:
Nicolo’ Monteleone, Presidente
Aurora Lento, Consigliere
Lucia Maria Brancatelli, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)