Norme correlate:
Capo 10 Decreto Presidente Repubblica n. 285/1990
Art 26b Decreto Legge n. 415/1989
Testo completo:
TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 6 febbraio 2007, n. 318
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Sezione di Lecce
Prima Sezione
Composto dai Signori Magistrati:
Aldo Ravalli, Presidente
Enrico d’Arpe, Componente est.
Massimiliano Balloriani, Componente
ha pronunziato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n° 1860/2004 presentato dal Sig. D’Erchia Salvatore, rappresentato e difeso dall’Avv. Giuseppe A. Fanelli ed elettivamente domiciliato in Lecce, Via Zanardelli n° 7, presso lo Studio dell’Avv. Angelo Vantaggiato,
contro
il Comune di Massafra, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Antonio Pancallo,
e nei confronti
della S.n.c. Antonio Maraglino & C., in persona del legale rappresentante pro- tempore, controinteressata, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Adeo Ostillio,
per l’annullamento
– della delibera del Consiglio Comunale di Massafra n° 30 del 10 Maggio 2004, avente ad oggetto “adozione variante al P.d.F. per ampliamento cimitero”;
– di tutti gli atti alla stessa presupposti, consequenziali e/o comunque connessi.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti, ex art. 1 Legge n° 205/2000, notificati in data 4 Novembre 2004;
Visti i motivi aggiunti, ex art. 1 Legge n° 205/2000, notificati in data 23 Dicembre 2005;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Massafra;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società controinteressata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato alla pubblica udienza del 24 Gennaio 2007 il Relatore Cons. Dr. Enrico d’Arpe; e uditi, altresì, l’Avv. Giuseppe A. Fanelli per il ricorrente, l’Avv. Angelo Vantaggiato, in sostituzione dell’Avv. Antonio Pancallo, per l’Amministrazione Comunale resistente e l’Avv. Francesco Caricato, in sostituzione dell’Avv. Giuseppe Adeo Ostillio, per la Società controinteressata.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Il ricorrente – proprietario di una vasta area nella zona cimiteriale di Massafra e che ha presentato, in data 20 Maggio 1998, al Comune di Massafra una proposta progettuale di ampliamento del cimitero comunale (contemplante la costruzione diretta a cura dell’istante sulla predetta area di loculi e cappelle gentilizie senza spese a carico dell’Autorità Comunale) – espone:
– che, con nota del 25 Maggio 1998, il Sindaco di Massafra lo ha convocato per acquisire elementi di chiarificazione sulla predetta proposta;
– che, in conseguenza di ciò, ha prodotto dettagliati elaborati grafici della proposta stessa, nonché una bozza del contratto regolante l’esecuzione, la gestione e la vendita del complesso cimiteriale;
– che, da allora, non ha più ricevuto alcuna comunicazione da parte dell’Amministrazione Comunale resistente;
– che, di recente, ha appreso che il Comune di Massafra, con deliberazione consiliare n° 30 del 10 Maggio 2004, avente ad oggetto “adozione variante al P.d.F. per ampliamento cimitero”, ha approvato il “progetto di sistemazione superficie in zona destinata a servizi cimiteriali presentato in data 18 Febbraio 2004 dalla Società F.lli Maraglino Antonio & C.” (concretante – a dire del ricorrente – un progetto di vero e proprio ampliamento del cimitero comunale).
Il ricorrente, ritenendo illegittimo tale provvedimento amministrativo, lo ha impugnato (con il ricorso introduttivo del presente giudizio) dinanzi a questo Tribunale formulando i seguenti motivi di gravame.
1) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti – Violazione dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’azione amministrativa.
2) Eccesso di potere per difetto di motivazione, nonché per travisamento dei fatti e dei presupposti e perplessità dell’azione amministrativa – Violazione dell’art. 338 del R.D. 27 Luglio 1934 n° 1265 “Testo Unico delle Leggi Sanitarie”.
3) Violazione di legge per omessa applicazione del Regolamento di Polizia Mortuaria vigente a Massafra – Eccesso di potere per perplessità dell’azione amministrativa.
4) Violazione di legge per omessa applicazione dell’art. 55 primo comma del D.P.R. n° 285/1990 – Eccesso di potere per difetto di congrua istruttoria.
Con atto notificato alle controparti in data in data 4 Novembre 2004, il ricorrente ha, altresì, impugnato (ai sensi dell’art. 1 Legge n° 205/2000) la deliberazione del Consiglio Comunale di Massafra n° 67 del 20 Luglio 2004 (di approvazione definitiva della predetta variante urbanistica puntuale al vigente P.d.F. ed al P.R.G. adottato nel 2000), formulando i seguenti motivi aggiunti.
A) Illegittimità derivata.
B) Eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà dell’azione della P.A. – Violazione dell’art. 42 dello Statuto Comunale di Massafra – Violazione di legge per omessa applicazione dell’art. 16 della L.R. n° 56/1980.
Con atto notificato alle controparti in data 23 Dicembre 2005, impugna, altresì, (ai sensi dell’art. 1 Legge n° 205/2000) la convenzione urbanistica stipulata in data 21 Ottobre 2005 tra il Comune di Massafra e la Società controinteressata, nonché la presupposta concessione edilizia n° 29274 del 2 Settembre 2005 ed il parere reso in data 29 Dicembre 2004 dallo Sportello Unico per l’Edilizia del Comune resistente (con i quali è stata assentita alla Società controinteressata l’esecuzione diretta di un progetto edilizio per la realizzazione, su mq. 11.300 della particella 81 del foglio 45, di strutture complementari al contesto cimiteriale e le relative opere di urbanizzazione), formulando i seguenti ulteriori motivi aggiunti.
AA) Illegittimità derivata.
BB) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti – Violazione della strumentazione urbanistica di Massafra.
Dopo avere diffusamente illustrato il fondamento in diritto delle domande azionate, il ricorrente concludeva chiedendo l’annullamento di tutti gli atti impugnati con il ricorso introduttivo del processo e con i motivi aggiunti proposti in corso di causa.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Massafra e la Società controinteressata, depositando articolate memorie difensive con le quali hanno, ampiamente e puntualmente, replicato alle argomentazioni della controparte, concludendo per la declaratoria di inammissibilità ed, in ogni caso, per la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti.
Il ricorrente ha presentato, in via incidentale, istanza di sospensione dell’efficacia dei provvedimenti impugnati con il ricorso e con i motivi aggiunti, che è stata abbinata al merito nelle Camere di Consiglio del 15 Dicembre 2004 e del 22 Febbraio 2006.
Alla pubblica udienza del 24 Gennaio 2007, su richiesta di parte, la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
Come illustrato in narrativa, il ricorrente – proprietario di una vasta area nella zona cimiteriale di Massafra e che ha presentato nel 1998 al Comune di Massafra una proposta progettuale di ampliamento del cimitero comunale (contemplante la costruzione diretta a cura dell’istante sulla predetta area di loculi e cappelle gentilizie senza spese a carico dell’Autorità Comunale) rimasta senza esito – impugna, con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti notificati (ex art. 1 Legge n° 205/2000) in data 4 Novembre 2004, le deliberazioni del Consiglio Comunale di Massafra n° 30 del 10 Maggio 2004 e n° 67 del 20 Luglio 2004, aventi ad oggetto – rispettivamente – l’adozione e l’approvazione di una variante urbanistica puntuale al vigente Programma di Fabbricazione (ed al Piano Regolatore Generale adottato nel 2000), consistente nell’approvazione del (complessivo) progetto di sistemazione di un’area estesa 15.800 mq. (particella 81 del foglio 45) adiacente all’esistente cimitero comunale presentato dalla Società controinteressata (impresa di costruzioni proprietaria dell’area stessa). Con motivi aggiunti notificati il 23 Dicembre 2005 impugna, altresì (ai sensi dell’art. 1 Legge n° 205/2000), la convenzione urbanistica (ex art. 12 secondo comma D.P.R. n° 380/2001) stipulata in data 21 Ottobre 2005 (trascritta il 28 Ottobre 2005) tra il Comune di Massafra e la Società controinteressata, nonché la presupposta concessione edilizia n° 29274 del 2 Settembre 2005 ed il parere reso in data 29 Dicembre 2004 dallo Sportello Unico per l’Edilizia del Comune resistente, con i quali è stata assentita alla Società controinteressata l’esecuzione diretta di un progetto edilizio per la realizzazione (su mq. 11.300 della predetta p.lla 81 del fol. 45) di strutture complementari al contesto cimiteriale (sei moduli funzionali da destinare a piccole attività florovivaistiche e vendita, alla lavorazione, incisione e vendita di lapidi, manufatti marmorei e in pietra, a deposito e vendita di articoli per le onoranze funebri e ad arredi cimiteriali, per un totale di oltre 1.000 mq. di superficie edificata, oltre a tutte le opere di urbanizzazione primaria che l’impresa si è impegnata a realizzare direttamente in loco).
Il Collegio ritiene opportuno premettere che il Comune di Massafra, con le impugnate deliberazioni consiliari n° 30 del 10 Maggio 2004 e n° 67 del 20 Luglio 2004, ha (rispettivamente) adottato ed approvato – in variante urbanistica puntuale al vigente Programma di Fabbricazione ed al Piano Regolatore Generale adottato nel 2000 – il complessivo progetto di sistemazione cimiteriale presentato dalla S.n.c. Antonio Maraglino & C. (relativo ad un’area adiacente all’esistente cimitero comunale, di proprietà di quest’ultima impresa di costruzioni, estesa 15.800 mq. ed allibrata in catasto al foglio 45 particella 81), articolatensi in due distinte zone funzionali: la prima di ampliamento della zona per le sepolture con la realizzazione di cappelle gentilizie (di tre diverse tipologie); la seconda per la realizzazione di sei moduli funzionali da destinare a servizi complementari al contesto cimiteriale (ossia, a piccole attività florovivaistiche e vendita, alla lavorazione, incisione e vendita di lapidi, manufatti marmorei e in pietra, a deposito e vendita di articoli per le onoranze funebri e ad arredi cimiteriali, per un totale di oltre 1.000 mq. di superficie edificata).
Detto questo, va disattesa l’eccezione preliminare d’inammissibilità del gravame sollevata dalle parti resistenti, sussistendo, con ogni evidenza, – ad avviso del Tribunale – la legittimazione attiva e l’interesse ad agire del ricorrente, quantomeno in qualità di proprietario di un’area situata nelle immediate vicinanze della zona di che trattasi.
È stato, infatti, condivisibilmente chiarito dall’insegnamento giurisprudenziale prevalente che sussiste sicuramente l’interesse e la legittimazione alla contestazione degli atti amministrativi inerenti la realizzazione delle opere pubbliche di ampliamento dei cimiteri in capo ai proprietari degli immobili situati nelle vicinanze, anche al fine di verificare il rispetto della normativa dettata al riguardo dal legislatore, in considerazione dei rilevanti interessi pubblici sottesi (Consiglio di Stato, IV Sezione, 21 Dicembre 2001 n° 6343; T.A.R. Liguria, I Sezione, 13 Maggio 2003 n° 626).
Nel merito, va sùbito sottolineato che l’intero progetto di sistemazione cimiteriale presentato dalla Società controinteressata (sia nella parte riguardante l’ampliamento della zona per le sepolture con la realizzazione di cappelle gentilizie, sia in quella inerente la realizzazione di sei moduli funzionali da destinare a servizi complementari al contesto cimiteriale) deve intendersi come attratto al regime giuridico di realizzazione delle opere pubbliche.
Infatti, non può essere obliterato – da un lato – che il progetto complessivo è stato approvato dal Comune di Massafra in variante puntuale alle previsioni della strumentazione urbanistica, adoperando lo speciale procedimento accelerato contemplato dal legislatore statale (art. 1 Legge 3 Gennaio 1978 n° 1 e ss.mm.) e da quello regionale pugliese (artt. 1 e 16 Legge Regionale 11 Maggio 2001 n° 13) esclusivamente per la realizzazione delle opere pubbliche; e – dall’altro – che, ai sensi dell’art. 26 bis del Decreto Legge 28 Dicembre 1989 n° 415 (convertito dalla Legge 28 Febbraio 1990 n° 38), “gli impianti cimiteriali sono servizi indispensabili parificati alle opere di urbanizzazione primaria … e si considerano impianti cimiteriali le opere ed i servizi indicati nell’art. 54 del Regolamento di polizia mortuaria approvato con D.P.R. 21 Ottobre 1975 n° 803 e ss.mm.” (tra i quali sono ricomprese anche le costruzioni cimiteriali accessorie).
Chiarito ciò, si rivelano fondate ed assorbenti, in primo luogo, le censure formulate dal ricorrente (nell’atto introduttivo del giudizio e nei motivi aggiunti del 4 Novembre 2004), indirizzate avverso le delibere del Consiglio Comunale di Massafra di adozione ed approvazione del complessivo progetto in questione (in variante urbanistica al P.d.F. vigente ed al P.R.G. adottato), incentrate sull’eccesso di potere per evidente perplessità ed irrazionalità dell’azione amministrativa, non essendo assolutamente comprensibile a quale istituto normativo positivo inerente la realizzazione delle opere pubbliche (tra quelli contemplati dalle Leggi “Merloni” per le ipotesi di iniziativa assunta dai soggetti privati) abbia inteso fare riferimento il Comune resistente, nonché sulla violazione del corretto iter procedimentale, in ragione della mancata acquisizione del parere obbligatorio della Commissione consiliare urbanistica, prescritto dall’art. 42 dello statuto comunale (né varrebbe obiettare che trattasi dell’apporto di un organo interno al Consiglio Comunale, che potrebbe ritenersi assorbito dalle decisioni plenarie di quest’ultimo, dal momento che lo statuto ha chiaramente stabilito, invece, che le scelte di amministrazione attiva dell’organo consiliare in subiecta materia debbano essere necessariamente precedute dall’apporto consultivo della Commissione permanente per l’urbanistica).
Per quanto riguarda l’impugnazione dei successivi atti comunali (evidentemente connessi a quelli in precedenza gravati dal ricorrente) interposta (ex art. 1 Legge n° 205/2000) con gli ulteriori motivi aggiunti del 23 Dicembre 2005, osserva il Collegio che sono condivisibili vuoi le censure di illegittimità derivata, vuoi quelle con le quali è stata dedotta l’illegittimità in via autonoma degli stessi.
Si ritiene sufficiente rilevare che con tali atti (la convenzione urbanistica stipulata in data 21 Ottobre 2005 tra il Comune resistente e la Società controinteressata, la presupposta concessione edilizia n° 29274 del 2 Settembre 2005 ed il parere reso in data 29 Dicembre 2004 dallo Sportello Unico per l’Edilizia del Comune di Massafra) si è – del tutto illegittimamente – assentita, in favore della S.n.c. Antonio Maraglino & C., l’esecuzione diretta (tramite un’irrituale trattativa privata) di un progetto edilizio per la realizzazione di varie strutture complementari al contesto cimiteriale (parte integrante di quello più ampio di sistemazione cimiteriale approvato in variante urbanistica al vigente P.d.F. con la menzionata delibera consiliare n° 67/2004), comportante – indubbiamente – l’effettuazione di lavori pubblici, bypassando le necessarie procedure selettive previste dalla Legge n° 109/1994 e ss.mm. per affidare a soggetti terzi l’esecuzione delle opere pubbliche (all’inderogabilità delle quali – peraltro -, proprio ai fini dell’individuazione dell’appaltatore o concessionario dei lavori di sistemazione cimiteriale de quibus, era già stato fatto testuale riferimento nella sentenza di questa Sezione n° 528 del 10 Febbraio 2005, resa in altra similare controversia, avente ad oggetto la delibera del Consiglio Comunale di Massafra n° 67 del 20 Luglio 2004).
Per le ragioni sopra illustrate il ricorso (compresi i motivi aggiunti) deve essere accolto.
Le spese processuali, ex art. 91 c.p.c., seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Prima Sezione di Lecce – definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla tutti i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti proposti in corso di causa. Condanna le parti resistenti, in via solidale, al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese processuali, liquidate in complessivi € 3.000,00 (Tremila/00), di cui € 1.500,00 a carico del Comune resistente ed € 1.500,00 a carico della Società controinteressata, oltre I.V.A. e C.A.P. nelle misure di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.
Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio del 24 Gennaio 2007.
Aldo Ravalli, Presidente
Enrico d’Arpe, Consigliere Relatore-Estensore
Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 06 febbraio 2007
