Cassazione civile, Sez. Unite, 4 luglio 1989, n. 3203

Norme correlate:
Art 5 Legge n. 1034/1971

Massima:
Cassazione civile, Sez. Unite, 4 luglio 1989, n. 3203
Qualora il comune, al fine di provvedere all’illuminazione votiva di cimitero municipale, si avvalga di un privato, sostituendolo a sé nella titolarità e gestione delle relative attività, il rapporto, ancorché stipulato in forma contrattuale, integra concessione di pubblico servizio. Pertanto con riguardo alla controversia promossa da detto privato contro il comune, in via principale, per contestare la revoca della concessione e far valere pretese patrimoniali discendenti dall’eventuale riconoscimento della persistenza di essa, nonché, in via subordinata, per ottenere il pagamento di indennizzi e corrispettivi in caso di cessazione del rapporto, deve essere affermata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e la giurisdizione del giudice ordinario, rispettivamente, sulla prima e sulla seconda di dette domande, in applicazione dell’art. 5 della l. 6 dicembre 1971 n. 1034.

Testo completo:
Cassazione civile, Sez. Unite, 4 luglio 1989, n. 3203
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE UNITE CIVILI
Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati:
Dott. Antonio BRANCACCIO Primo Presidente
” Renato GRANATA Pres. di Sez.
” Alessandro FALCONE ”
” Giorgio ONNIS Consigliere
” Mario CORDA ”
” Marcello TONDO ”
” Vittorio VOLPE Rel. ”
” Alfredo ROCCHI ”
” Vito GIUSTINIANI ”
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso iscitto al n. 4105-87 del R.G.AA.CC., proposto
da
COMUNE DI LIZZANELLO, elettivamente domiciliato in Roma, presso la
Cancelleria Civile della Corte Suprema di Cassazione, rappresentato e
difeso dall’Avv. Vittorio Mormando, giusta delga in calce al ricorso;
Ricorrente
contro
GALANTE GUGLIELMINA e MARTINE LUCIA, entrambe elettivamente
domiciliate in Roma, Via Giacomo Puccini n. 10 presso lo studio
dell’Avv. Luigi Montesano, che le rappresenta e difende unitamente
all’Avv. Mario Indirli, giusta delega a margine del controricorso;
Controricorrente
Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio
pendente innanzi al Tribunale di Lecce – iscritto al n. 2548-85;
Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 25 febbraio 1989, la
relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Volpe;
Udito l’Avv. Ariete per delega;
Udito il Pubblico Ministero, nella persona del Dr. Elio Amtucci,
Avvocato Generale presso la Corte Suprema di Cassazione, che ha
concluso chiedendo la giurisdione esclusiva del giudice ammnistrativo
per quanto riguarda la revoca di concessione e le pretese
risarcitorie.
FATTO
Con atto notificato il 18 novembre 1985 Guglielma Galante e Lucia Martina, premesso che, previo accordo raggiunto con gli amministratori locali, avevano eseguito per mesi, quali eredi di Antonio Biagio Martina, deceduto il 28 settembre 1981, le prestazioni inerenti al servizio di illuminazione elettrica votiva del cimitero comunale di Lizzanello, di cui il rispettivo marito e padre era concessionario in appalto, e che, nonostante tale situazione, il relativo contratto, stipulato il 14 novembre 1970, era stato risolto con deliberazione n. 27 adottata dalla giunta municipale di Lizzanello in data 12 gennaio 1982, convenivano dinanzi al tribunale di Lecce il predetto comune, chiedendo: a) dichiararsi illegittima, ingiusta ed arbitraria l’unilaterale risoluzione del contratto di appalto in questione e, in conseguenza, condannarsi l’ente al pagamento di lire 80.000.000 a titolo di risarcimento danni, nonché a soddisfacimento di ogni altro diritto loro spettante, con gli interessi come per legge; b) in via subordinata, dichiararsi lo scioglimento del contratto per morte dell’appaltatore e condannarsi l’ente al pagamento delle predetta somma, con gli interessi come per legge, e ciò a titolo di pagamento del valore delle opere eseguite dal dante causa ed a tacitazione di tutti i diritti loro spettanti in applicazione delle disposizione dettate dall’art. 1675 c.c. Prima della decisione della causa nel merito il comune di Lizzanello, in persona del sindaco pro tempore, ha proposto regolamento di giurisdizione, chiedendo alle sezioni unite di questa corte di voler dichiarare il difetto di giurisdizione del tribunale di Lecce a decidere sulla domanda proposta da Guglielmina Galante e Lucia Martina con l’atto di citazione del 18 novembre 1985, trattandosi di controversia attribuita alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Resistono con controricorso la Galante e la Martina.
DIRITTO
Sostiene il ricorrente che la controversia, che ha come presupposto la declaratoria di illegittimità della deliberazione n. 27 del 12 gennaio 1982 della giunta municipale, con cui è stata revocata la concessione del servizio di illuminazione votiva del cimitero in conseguenza del decesso del concessionario, è attribuita, ai sensi dell’art. 5, primo comma, l. 6 dicembre 1971 n. 1034, alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Invero, il tribunale di Lecce è stato chiamato a decidere sulla validità dell’atto amministrativo di revoca della concessione con indagine di merito sullo stesso e, quindi, a giudicare su un rapporto riservato alla giurisdizione esclusiva del tribunale amministrativo regionale, avendo la Galante e la Martina chiaramente dedotto vizi tipici (eccesso di potere per travisamento dei fatti ed illogicità della motivazione) con specifico riferimento alla motivazione dell’atto. Né – per il ricorrente – la richiesta di risarcimento danni determina l’abdicazione della giurisdizione amministrativa, dipendendo gli stessi dalla declaratoria di invalidità dell’atto amministrativo relativo ad un rapporto di concessione con indagine di merito sull’atto stesso per quanto attiene anche al processo di formazione della volontà della pubblica amministrazione. Queste deduzioni possono essere condivise solo in parte.
Giova precisare che non può essere revocata in dubbio la natura di concessione del provvedimento amministrativo di disposizione del servizio de quo, che il comune di Lizzanello con deliberazione consiliare n. 60 del 26 settembre 1966 istituì con diritto di privativa, stabilendo di concederlo al Martina per la durata di anni venticinque, poi ridotta ad anni diciannove, a far data dal 1 novembre 1970, con la successiva delibera n. 98 adottata dal consiglio comunale il 20 ottobre 1970, giusta la delibera della giunta provinciale amministrativa del 24 ottobre 1966. Dall’esame dei predetti, atti cui seguì, in data 14 novembre 1970, la stipulazione del “contratto per il servizio di illuminazione elettrica votiva nel cimitero comunale”, si evince, invero, che il Martina assunse verso il comune l’obbligo della gestione del servizio e non soltanto l’obbligo della gestione del servizio e non soltanto l’obbligo di quelle determinate prestazioni connesse all’espletamento del servizio stesso, elencate nella ricordata delibera n. 60, che regolava anche le modalità di esercizio, dettando prescrizioni che il Martina con il menzionato contratto accettava, impegnandosi alla scrupolosa osservanza di quanto in detta delibera stabilito. Nello stesso atto di citazione si parla, del resto, di concessione del servizio di illuminazione elettrica votiva, delle relative condizioni, di obblighi e diritti del concessionario, di regolare svolgimento del servizio, della sua prosecuzione dopo la morte del concessionario ad opera delle eredi, usandosi, quindi, espressioni chiaramente connesse con la natura di concessione del rapporto di cui trattasi. La stipulazione del contratto anzidetto non induce a diverse conclusioni in ordine alla qualificazione del rapporto, in quanto la forma contrattuale dell’atto che gli ha dato vita non dispiega alcuna conseguenza sostanziale sul suo contenuto peculiare di rapporto di concessione, pur se a volte nel contratto appare la terminologia dell’appalto (v., per un’analoga fattispecie, la sent. di queste Sezioni un. 28 ottobre 1983 n. 6379).
Il rapporto anzidetto va ricondotto, invero, nello schema della concessione – contratto, in cui è dato distinguere l’atto unilaterale della pubblica amministrazione, con il quale medesima, accertata la rispondenza della concessione all’interesse pubblico, decide di provvedere in conseguenza, e l’altro, bilaterale, cui partecipa il privato e che dell’atto deliberativo costituisce la concreta attuazione (v. sent. 13 ottobre 1973 n. 2585 e Sezioni un. 9 gennaio 1973 n. 8). In questa forma si è realizzata nel caso di specie quella sostituzione del privato all’amministrazione titolare del servizio che caratterizza la figura della concessione rispetto all’appalto di pubblico servizio. Va sottolineato, infine, che nel controricorso non si mette in dubbio che l’esplicazione del pubblico servizio da parte del Martina abbia trovato titolo in una concessione, mentre le pretese di risarcimento pecuniario delle eredi vengono fondate sul rapporto di fatto che si assume intercorso tra le eredi stesse ed il comune di Lizzanello dopo la morte del concessionario. Premesso, dunque, che nel caso in esame non vi è dubbio che ci si trovi in presenza di una concessione amministrativa (concessione – contratto), la questione sollevata con il ricorso sulla sussistenza o meno della competenza giurisdizionale del giudice ordinario va risulta in base all’art. 5 L. 6 dicembre 1971 n. 1034, per il quale sono devoluti alla competenza dei tribunali amministrativi regionali i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni o di servizi pubblici, ferma restando la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi. Di fronte al problema di giurisdizione proposto, l’accertamento decisivo investe, quindi, il contenuto delle domande formulate nell’atto di citazione. Orbene, la domanda proposta delle attrici in via principale (domanda sub “a”) prospetta una questione che rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 5, primo comma, e dell’art. 7, secondo comma, della citata legge n. 1034 del 1971, in quanto va oltre la mera determinazione di “indennità, canoni ed altri corrispettivi”. Nella parte anzidetta, infatti, essendo posta in discussione la legittimità della deliberazione n. 27 adottata dalla giunta comunale il 12 gennaio 1982 – che aveva disposto la risoluzione del rapporto sul rilievo che dalla situazione di famiglia del defunto Martina non risultavano eredi o aventi causa, deliberazione ritenuta tanto più lesiva dei diritti delle eredi in quanto costoro avevano, sulla base di un’intesa di fatto con gli amministratori comunali, continuato per mesi l’espletamento del servizio – e svolgendosi le richieste delle istanti sul presupposto, appunto, della illegittimità di quell’atto, il relativo accertamento investe indiscutibilmente il contenuto e la persistenza della concessione che, secondo tale prospettazione, ben poteva continuare con le istanti stesse fino alla scadenza del 31 ottobre 1988. Come queste Sezioni unite hanno già avuto occasione di affermare, la competenza giurisdizionale del giudice ordinario ai sensi dell’art. 5, secondo comma, della menzionata legge, trattandosi di rapporti di concessione di beni o di servizi pubblici, ricorre soltanto quando la controversia attiene al mero profilo patrimoniale del riconoscimento di indennizzi, canoni o corrispettivi, senza che si discuta dei presupposti che poterono indurre, nel caso concreto, ad una risoluzione unilaterale del rapporto sorto con la concessione (v. le sentenze 2807, 2810 e 2813 del 21 marzo 1987). Seguendo, dunque, tale orientamento, per la domanda principale, che non è limitata al riconoscimento delle pretese di contenuto patrimoniale che si ricollegano al rapporto dedotto in giudizio, ma investe l’esistenza stessa dei presupposti che ne hanno determinato la risoluzione, va dichiarata la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Per la domanda proposta in via subordinata (domanda sub “b”) va dichiarata, invece, la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria. Essa attiene, infatti, al riconoscimento degli indennizzi e dei corrispettivi inerenti all’espletato rapporto, sul presupposto, non più contestato, dell’avvenuto scioglimento del rapporto di concessione a seguito della morte del concessionario. Poiché le attrici hanno avanzato con questa domanda soltanto pretesi di contenuto patrimoniale inerenti al predetto rapporto, la controversia, avente ad oggetto la tutela dei vantati crediti, rientra nella competenza giurisdizionale del giudice ordinario, secondo la previsione dell’art. 5, secondo comma, delle indicata legge.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di questo giudizio.
P.Q.M.
La Corte, pronunciando a Sezione unite civili, dichiara la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per la domanda principale e la giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria per la subordinata. Compensa le spese.
Così deciso in Roma, il 21 marzo 1989 nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte suprema di cassazione.