Concorrente: un ponte tra due esclusività

L’art. 117 Cost., riferendosi alla potestà legislative (e, “a valle”, anche alla potestà regolamentare, alle luce della “regola” e delle due “eccezioni” enunciate dal successivo comma 6 stessa disposizione), individua, elencandole, le materie che costituiscono la potestà legislativa – esclusiva – dello Stato (comma 2), nonché quelle che rientrano nella potestà legislativa regionale – concorrente – ed anche qui con un’elencazione (comma 3), in questo caso elencandole l’una di seguito all’altra, senza elementi (lettera, numeri o simili) che consentano una migliore elencazione, ed, infine (comma 4) dichiarando che attengono alla potestà legislativa – esclusiva – delle regioni tutte le materie che non rientrano nelle prime due elencazioni.
La concorrenzialità della potestà legislativa fa sì che queste materie (quelle elencate al comma 3) debbano, o possano essere, nella titolarità sia dello Stato, sia delle regioni, nell’ambito dei rispettivi territori, lasciando indurre a pensare che in esse vi sia spazio per l’esercizio della potestà legislativa (e, come visto, regolamentare) dei due “livelli di governo” (art. 114 Cost.).
Vi è chi ricorda come, prima dell’entrata in vigore della L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3 (vigente dall’8 novembre 2001), la potestà legislativa regionale e sempre nell’ambito dei rispettivi territori, in alcune materie altrettanto elencate, venisse ad operare all’interno (se lo si voglia, “previamente”) di c.d. “leggi quadro” statali, tanto che questo ultimo termine non era utilizzato unicamente dalla dottrina, ma costituiva anche, in numerosi casi, il “titolo”(c.d. rubrica) di numerose norme di rango primario (es.: “Legge quadro in materia di ….”; né può essere esempio, ex plurimis, la L. 8 novembre 2000, n. 328 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”.
Una delle questioni che meritano di essere tenute presenti è, oggi, se l’esercizio della potestà legislativa “concorrente” da parte dello Stato nelle materie elencate all’art. 117, comma 3 Cost. mantenga o meno quella natura “previa” che le “leggi quadro” rivestivano in precedenza, questione che trova soluzione nell’ultimo periodo dello stesso art. 117, comma 3 Cost., per il quale, testualmente: “Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.
In via incidentale, va ricordato come con l’art. 3 L. Cost. 20 aprile 2012, n. 1 si sia provveduto a “traslare” (dall’esercizio finanziario 2014) la materia “armonizzazione dei bilanci pubblici” dalla competenza legislativa regionale concorrente (comma 3) alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (comma 2).

Tra le materie di competenza legislativa regionale concorrente, vi è anche quella del “governo del territorio;”, che qui si cita in quanto una regione, proprio in relazione a questa materia, è intervenuta a dare una propria “lettura” all’art. 338 T.U.LL.SS., R. D. 27 luglio 1934, n. 1265 e s.m. modificandone il testo.
Si tratta della L. R.(Veneto) 16 marzo 2015, n. 4 che, con l’art. 4, ha inserito in disposizione legislativa regionale precedente, una disposizione specifica, successivamente modificata dall’art. 63 L. R. (Veneto) 31 dicembre 2016, n. 30 ““Collegato alla Legge di stabilità regionale 2017, nel seguente tenore (per notizia): << Nelle aree di cui al comma 1, lettera e), oggetto di riduzione della zona di rispetto ai sensi dell’art. 338, comma 5, del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 “Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie” e successive modificazioni, l’attuazione di opere pubbliche o di interventi urbanistici aventi rilevanza pubblica di cui al medesimo comma 5, è consentita dal consiglio comunale, acquisito il parere della competente azienda sanitaria locale, previa valutazione dell’interesse pubblico prevalente e della compatibilità degli interventi con le esigenze di tutela relative agli aspetti igienico-sanitari, ambientali, urbanistici e di tranquillità dei luoghi. >>”.
Si tratta di modifiche che, sia nella prima che nella successiva versione testuale, tengono presente l’art. 338 T.U.LL.SS. nella sua formulazione conseguente all’art. 28 L. 1° agosto 2002, n. 166 che ha inciso largamente sul testo originario.
Che la regolazione della zona di rispetto cimiteriale possa essere inquadrabile (anche) nella materia del ”governo de territorio” appare comprensibile, anche per il fatto che si tratta di un vincolo, posto ex lege, pur non affrontandosi (nell’art. 338 T.U.LL.SS.) la questione della competenza dello Stato o delle legioni, nell’ambito dei rispettivi territori, cosa riferibile, banalmente, alla “datazione” delle diverse disposizioni di riferimento.
Per altro, la stessa disposizione potrebbe essere inquadrabile (anche) nella materia della “tutela della salute”, altrettanto elencata all’art. 117, comma 3 Cost. tra le materie rientranti nella competenza legislativa regionale concorrente.
Tuttavia, considerando come la giurisprudenza, in particolare amministrativa, abbia, in numerosissime occasioni, osservato come la finalità del vincolo cimiteriale non sia solamente quella di una qualche tutela igienico-sanitaria, ma altresì anche quella di non condizionare, ove possa occorrere, la possibilità di ampliamento delle aree cimiteriali, quest’ultima finalità porta a richiamare in gioco anche l’art. 117, comma 2, lett. m) e p, nonché s) Cost.
Ritorna qui la questione di fondo che coinvolge, abbastanza diffusamente, gli effetti della L. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3, consistente nel fatto che i “confini” tra le competenze in materia di potestà legislative (e, “a valle”, anche regolamentare) tra i diversi “livelli di governo” è tutt’altro che inequivoca, come è comprovato dalla copiosa giurisprudenza cui è stata chiamata la Corte Costituzionale.

Ma non si può ignorare anche come in molti casi le regioni, a volte utilizzando affermate potestà legislative proprio in materie “concorrenti”, si siano esposte ad adottare norme legislative in ambiti che, abbastanza chiaramene, sono riconducibili alle materie elencate dall’art. 117, comma 2 Cost., cioè di competenza legislativa – esclusiva – dello Stato.
Ne possono essere di esempio disposizioni in materia di cremazione, dove sono state emanate norme proprie dell’ordinamento civile (quali istituti afferenti all’esercizio di diritti personali, spesso personalissimi) o proprie della materia della tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, oppure disposizioni legislative (e regolamentari, ed, in alcuni casi, anche atti amministrativi non solo di organi, ma di figure preposte a funzioni gestionali) in materia di tutela della concorrenza, spesso definendo condizioni e requisiti tecnico-organizzativi per l’effettuazione di attività imprenditoriali, altrettanto spesso “fingendo” di non avere conoscenza di come disposizioni pertinenti siano anche oggetto di normativa dell’Unione europea.
A questo ultimo proposito, basta una sola citazione: l’art. 6, comma 2, lett. d) D. Lgs. 26 marzo 2010, n. 59 “Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno.”

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Sereno Scolaro

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