TAR Lazio, Roma, Sez. II-bis, 4 agosto 2025, n. 15246

Quando il Comune ravvisi l'opportunità di non procedere a concessione di sepolcri a tumulazione a carattere familiare in funzione di costituire una "riserva" di posti a disposizione per far fronte a situazioni eccezionali o particolari la connessa scelta gestionale va attribuita alla Giunta comunale la quale, quindi, può sì decidere (di fatto) di sottrarre sepolture alla disponibilità dei richiedenti, ma assumendosene la piena responsabilità di fronte alla cittadinanza con un atto pubblico deliberato in conformità alle norme statutarie e regolamentari dell’ente che palesi le esigenze straordinarie ed eccezionali che impongano una decisione in tal senso. In particolare, qualora una situazione di ridotta disponibilità sia dovuta a incompleti lavori di ampliamento, il Comune è chiamato ad adottare misure di razionalizzazione od ampliarne gli effetti se già adottate.

Pubblicato il 04/08/2025
N. 15246/2025 REG.PROV.COLL.
N. 11687/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda Bis)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 11687 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Renato Lioi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Palestrina (RM), in persona del Sindaco p.t. – non costituito in giudizio;
per l’annullamento
previa sospensione
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della nota n. -OMISSIS-, spedita a mezzo raccomandata nel successivo mese di maggio e ritirata in data 31/05/2023, con cui il Comune di Palestrina ha comunicato al ricorrente di non poter dare seguito alla richiesta di concessione di una cappella cimiteriale ad uso familiare presso il cimitero del Comune di Palestrina, in località -OMISSIS-;
– della nota prot. n. -OMISSIS-, di contenuto ignoto, menzionata nella stessa comunicazione inviata dal Comune intimato;
– di ogni atto, delibera e/o provvedimento eventualmente assunto dalla Giunta comunale, con cui sia stato in ipotesi individuato il numero di concessioni cimiteriali da riservarsi al Comune di Palestrina, ex art. 52, n. 3, del Regolamento di Polizia Mortuaria del medesimo Ente;
– del predetto Regolamento di Polizia Mortuaria, approvato con delibera n. -OMISSIS-, ove ritenuto lesivo in parte qua;
– del piano regolatore cimiteriale, ove mai adottato ed ove lesivo in parte qua;
– di ogni altro atto comunque connesso, consequenziale, anteriore e/o successivo.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 9/4/2024,
per l’annullamento
previa sospensione
della nota prot. n. -OMISSIS-, con cui il Comune di Palestrina ha ritenuto di non
poter concedere la richiesta cappella cimiteriale presso il cimitero comunale in località -OMISSIS-;
della nota prot. n. -OMISSIS-;
del piano di razionalizzazione delle concessioni per le sepolture private, di estremi e contenuto ignoti, asseritamente adottato dal Comune di Palestrina a decorrere dal 2021;
ove occorra, della determinazione n. -OMISSIS- avente ad oggetto l’approvazione del collaudo tecnico relativo alla costruzione del cimitero Comunale di -OMISSIS-, località -OMISSIS-.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 luglio 2025 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con atto di ricorso introduttivo notificato e depositato nei termini di rito, il sig. -OMISSIS- avversava la nota del -OMISSIS- (ricevuta a mezzo posta il 31 maggio 2023), con la quale il Segretario Generale del Comune di Palestrina gli comunicava l’impossibilità di soddisfare la richiesta avanzata con nota acquisita agli atti il -OMISSIS- in quanto “Visto il Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune di Palestrina n. 37 del 23/7/2010, visto l’art. N. 52 n. 3 con la quale “la Giunta si riserva di disporre affinché un certo numero di concessioni Cimiteriali sia riservato al Comune per fronteggiare situazioni eccezionali o particolari (…)” era emersa, allo stato, l’insufficienza delle cappelle disponibili a far fronte al fabbisogno comunale.
In via di fatto, egli esponeva:
– di aver subito la perdita del proprio figlio, improvvisamente deceduto all’età di -OMISSIS- anni;
– che il medesimo risultava essere stato temporaneamente tumulato in un loculo presente nel cimitero di Palestrina, località -OMISSIS-, occupando quello di cui è titolare il nonno materno, ancora in vita ma in età molto avanzata;
– che, con istanza del -OMISSIS-, egli aveva chiesto la concessione in uso di una delle cappelle cimiteriali ad uso familiare, già edificate dallo stesso Comune e presenti presso il suddetto cimitero nel quale, a suo dire, sarebbero presenti già numerose cappelle cimiteriali libere ed edificate, ancorché allo stato grezzo e necessitanti di interventi di finitura;
-che, nel corso di colloqui informali avuti con i funzionari dell’ente, egli avrebbe appreso da quelli che, nel solo settore “E”, le cappelle occupate fossero appena 7 su 24.
Nonostante tali rassicurazioni, e sebbene un’istanza di accesso agli atti rivolta all’ente non avesse avuto riscontro, il Comune di Palestrina opponeva l’impugnato rifiuto, contro il quale egli avanzava i seguenti motivi di ricorso:
– violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990.
L’amministrazione comunale, prima della propria determinazione, non avrebbe trasmesso la rituale comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza;
– violazione del d.P.R. n. 285/1990; violazione del Regolamento di Polizia Mortuaria del Comune di Palestrina n. 37/2010 e delle norme e dei principi in materia di concessioni cimiteriali.
Ad avviso del ricorrente, il diniego opposto alla propria richiesta dall’amministrazione locale – siccome motivato in ragione dell’indisponibilità di sepolture di cui la Giunta può disporre per fronteggiare situazioni eccezionali o particolari – sarebbe stato mosso dall’applicazione alla fattispecie dell’art. 52, commi da 1 a 4, del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria il quale è dedicato alla disciplina delle sepolture individuali private definite dall’art. 50, comma 1, punto 4), lett. a), mentre le sepolture familiari (quale quella richiesta dal ricorrente) sarebbero quelle definite dall’art. 50, cit., lett. b), alla cui disciplina è dedicato il comma 5 dell’art. 52.
In buona sostanza, a parere del ricorrente, il Comune, respingendo la propria richiesta volta ad ottenere la concessione di una sepoltura familiare ed adducendo, quale ragione giustificatrice del proprio rifiuto, l’indisponibilità di sepolture individuali per fronteggiare situazioni eccezionali o particolari, avrebbe fatto esercizio di un potere non pertinente alla fattispecie alla quale, viceversa, avrebbe dovuto farsi applicazione della regola prevista dal successivo comma 5 dell’art. 52, la quale subordina la concessione di manufatti ad uso di sepoltura per famiglie alla semplice disponibilità delle medesime ed attribuendo rilievo, ma solo come criterio di priorità, alla presenza di una o più salme da tumulare ed alla data di presentazione dell’istanza.
Secondo il ricorrente, pertanto, posta la disponibilità di sepolture familiari, il Comune non avrebbe potuto frustrare l’esigenza manifestatagli o, quantomeno, non avrebbe potuto addurre a ragione del diniego l’indisponibilità di sepolture individuali che la Giunta si riserva di concedere a fronte di situazioni eccezionali o particolari;
– eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, incompetenza, erroneità nei presupposti, contraddittorietà ed illogicità.
Secondo il sig. -OMISSIS-, l’atto impugnato sarebbe affetto da difetto di istruttoria e motivazione, non recando alcuna indicazione dell’eventuale indisponibilità di sepolture familiari a fronte, invece, delle indicazioni fornite verbalmente dal funzionario competente secondo il quale, nel solo settore “E”, le sepolture familiari disponibili sarebbero ben 17 ed a fronte anche di una disponibilità di loculi per sepolture individuali pari a 53 su 60 disponibili nel settore “G”.
Si concludeva il gravame con la richiesta al Collegio di ordinare il deposito di ogni documento utile ai fini del decidere e con la domanda di sospensione cautelare del provvedimento avversato.
Il Comune di Palestrina, pur se ritualmente intimato, non si costituiva in giudizio ma depositava relazione sui fatti di causa a firma del Segretario Generale dell’Ente.
Con ordinanza n. 14739 del 5 ottobre 2023 la Sezione, senza sospendere l’efficacia del provvedimento impugnato, disponeva incombenti istruttori a carico dell’Ente da soddisfare entro i 30 giorni successivi alla notifica, da parte del ricorrente, della medesima ordinanza.
L’amministrazione evocata in giudizio adempiva depositando la relazione richiesta in data 2 novembre 2023.
Alla camera di consiglio del 4 dicembre 2023, parte ricorrente manifestava l’intendimento – alla luce delle considerazioni illustrate dalla amministrazione nelle relazioni di chiarimenti depositate – di interloquire con l’amministrazione per ripresentare una nuova istanza capace di superare le criticità che la p.a aveva originariamente dedotto e chiedeva a tal fine la concessione di un termine, cui il Collegio replicava rinviando la trattazione dell’incidente cautelare all’udienza camerale del -OMISSIS-, al termine della quale la Sezione rinviava ulteriormente, per il prosieguo della trattazione, alla camera di consiglio del 17 aprile 2024.
Con atto di motivi aggiunti di ricorso depositato il 9 aprile 2024, parte ricorrente avversava la nota del -OMISSIS- con la quale il Comune di Palestrina, in considerazione della carenza di strutture disponibili per le sepolture, rappresentava di poter accogliere la richiesta del sig. -OMISSIS- limitatamente alla concessione di “un/due loculo/i per la sepoltura privata disponibile all’interno del Cimitero Comunale di -OMISSIS-, in attuazione delle citate misure di razionalizzazione applicate dall’anno 2021 a tutti gli utenti, a rettifica di quanto comunicato con nota del -OMISSIS- protocollo -OMISSIS-”.
In punto di diritto, egli reiterava contro tale atto le doglianze già mosse nei confronti dell’atto impugnato con il ricorso introduttivo deducendo, in particolare, che la decisione del Comune di non consentire il rilascio di sepolture familiari, onde riservarsene la disponibilità per far fronte al fabbisogno di sepolture individuali, costituirebbe un’inammissibile requisizione preventiva delle cappelle ad uso familiare senza neppure far precedere ciò dall’adozione della deliberazione in tal senso che l’art. 52, comma 3, del Regolamento comunale riserva alla competenza della Giunta.
Inoltre, parte ricorrente addebitava a responsabilità esclusiva dell’amministrazione la situazione di indisponibilità di spazi per le sepolture individuali addotta dal Comune nelle proprie relazioni come ragione del diniego frapposto tanto più che la realizzazione dei manufatti previsti nel cimitero comunale avrebbe formato oggetto di concessione rilasciata ad un’impresa privata il cui corrispettivo sarebbe costituito proprio dal canone incassato dai beneficiari delle opere, sicché ritardare o denegare del tutto la concessione dei manufatti destinati a sepolture familiari avrebbe, quale effetto, proprio quello di rendere l’amministrazione inadempiente agli obblighi assunti con il concessionario dei lavori di ampliamento del cimitero.
Anche i motivi aggiunti di gravame erano accompagnati dalla domanda di sospensione cautelare degli effetti dell’atto impugnato.
Alla camera di consiglio del 17 aprile 2024 il Collegio, preso atto della proposizione del gravame accessorio, rinviava la trattazione dell’incidente cautelare al 22 maggio 2024 e infine, con ordinanza n. 2079/2024, respingeva la domanda di tutela interinale.
In vista della discussione nel merito dell’affare, parte ricorrente depositava memoria ex art. 73 c.p.a. con la quale insisteva per l’accoglimento dei gravami proposti.
All’udienza pubblica del 16 luglio 2025, previo avviso di improcedibilità del gravame introduttivo reso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., la causa veniva trattenuta in decisione.
Preliminarmente, come da avviso reso in pubblica udienza, il ricorso introduttivo del presente giudizio va dichiarato improcedibile secondo quanto disposto dall’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.
Esso, infatti, era rivolto contro la nota del -OMISSIS- recante un primo diniego all’istanza di rilascio di una sepoltura familiare ove inumare la salma del figlio del ricorrente, istanza alla quale ha fatto seguito, il 12 gennaio 2024, la presentazione di una nuova domanda intesa sempre ad ottenere la concessione di una cappella cimiteriale da adibire alle esigenze della famiglia -OMISSIS—OMISSIS- e nella quale ospitare le salme del figlio e del suocero del ricorrente.
La nuova istanza successivamente proposta, quindi, assorbe in sé e sostituisce quella avanzata in precedenza, all’esito della quale, allora, il ricorrente non conserva più alcun interesse che si focalizza, adesso, sulla contestazione del successivo diniego opposto dall’autorità comunale con la nota del -OMISSIS-.
Pertanto, il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse nutrita dalla parte ricorrente in ordine alla sua definizione nel merito.
Ponendo mente, allora, alla nota comunale del -OMISSIS- – la legittimità della quale costituisce l’oggetto del ricorso accessorio – in essa il Comune, dopo aver dato conto del complesso iter che la costruzione del cimitero comunale di località -OMISSIS- ha attraversato nel corso di quasi 25 anni (essendo la relativa convenzione per la realizzazione delle opere sottoscritta il 16 settembre 1999), prendeva atto che, alla data del 31 dicembre 2023, degli oltre 4.000 loculi progettati, ne risultavano realizzati solo 1.404, di cui 1.175 già concessi alla medesima data, di talché la disponibilità di sepolture private concedibili ammontava a 229 posti, appena sufficienti a soddisfare un fabbisogno annuo che si aggirava, nel triennio 2021-2023, a circa 208 posti l’anno.
A tal fine, proseguiva il Comune di Palestrina, per garantire il diritto alla sepoltura, esso aveva intrapreso, a partire dall’anno 2021, un piano di razionalizzazione concedendo le sepolture private solamente a soggetti defunti privi di altri posti in cappelle o loculi e residenti nel territorio comunale e non concedendo posto per sepolture in cappelle.
Per tale motivo, concludeva il Comune con la nota impugnata con motivi aggiunti di ricorso, la richiesta di concessione di una sepoltura familiare in favore del figlio del sig. -OMISSIS- non poteva essere accolta, manifestando, tuttavia, la possibilità di tumulare il proprio congiunto in altro loculo disponibile per la sepoltura individuale.
Di fatto, attraverso le misure di razionalizzazione introdotte a partire dal 2021, il Comune di Palestrina ha “congelato” la disponibilità di sepolture familiari nel locale cimitero costituendo le medesime una “riserva” di posti a disposizione per far fronte ad eventuali, imprevisti, “picchi” di fabbisogno, tenuto conto che i 229 posti in cappelle o loculi disponibili a seguito dei lavori di ampliamento cimiteriale (largamente inferiori agli oltre 4.000 previsti) potrebbero non essere sufficienti a soddisfare un fabbisogno annuo medio di 208 seppellimenti.
In tal modo, però, il Comune di Palestrina ha, nella sostanza, inibito a tempo indeterminato il rilascio in concessione di manufatti destinati a sepolture per famiglie disapplicando il disposto dell’art. 52, comma 3, del Regolamento comunale di Polizia Mortuaria il quale, da una parte, subordina il rilascio manufatti ad uso di sepoltura per famiglie alla sola disponibilità dei medesimi e, dall’altro, consente sì all’amministrazione di riservare un certo numero di concessioni cimiteriali per far fronte a situazioni eccezionali o particolari, ma attribuisce tale competenza alla Giunta la quale, quindi, può sì decidere (di fatto) di sottrarre sepolture alla disponibilità dei richiedenti, ma assumendosene la piena responsabilità di fronte alla cittadinanza con un atto pubblico deliberato in conformità alle norme statutarie e regolamentari dell’ente che palesi le esigenze straordinarie ed eccezionali che impongano una decisione in tal senso.
Oltretutto, come rilevato dal ricorrente, pare doversi dubitare finanche della correttezza dei dati resi noti dal Comune con la nota avversata con gravame accessorio.
Infatti, il dato medio di 208 tumulazioni nel corso dell’ultimo triennio non appare significativo al fine di verificare la disponibilità al rilascio di nuove concessioni cimiteriali per sepolture familiari, all’evidenza detto numero essendo esplicativo esclusivamente del numero di decessi registrati, ma nulla esprimendo in relazione al numero di concessioni rilasciate, ben potendo una quota indefinita di detto numero riferirsi a soggetti a cui, già antecedentemente al decesso, fossero state rilasciate concessioni che, all’evidenza, non possono computarsi nel novero delle concessioni ancora disponibili.
In conclusione, quindi, il gravame accessorio proposto va accolto e, di conseguenza, la nota n. -OMISSIS-del -OMISSIS- va annullata, con obbligo per il Comune di Palestrina di rideterminarsi in merito all’istanza presentata il 12 gennaio 2024 entro 60 giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza o dalla sua notificazione, se anteriore.
Le spese seguono la prevalente soccombenza dell’ente locale intimato e si liquidano, in favore di parte ricorrente, nella misura indicata in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
– dichiara l’atto introduttivo del giudizio improcedibile ex art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.;
– accoglie, nei sensi di cui in motivazione, l’atto accessorio di gravame;
– ordina al Comune di Palestrina di rideterminarsi sull’istanza del ricorrente nei sensi ed entro i termini di cui in parte motiva;
– condanna il Comune di Palestrina al pagamento delle spese processuali sostenute da parte ricorrente, che liquida in Euro 1.000,00, oltre accessori.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l’intervento dei magistrati:
Michelangelo Francavilla, Presidente
Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore
Christian Corbi, Referendario
L’ESTENSORE (Giuseppe Licheri)
IL PRESIDENTE (Michelangelo Francavilla)
IL SEGRETARIO
[ In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati. ]