Tar Campania, Sez. VII, 6 maggio 2014, n. 2456

Testo completo:
Tar Campania, Sez. VII, 6 maggio 2014, n. 2456
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7396 dell’anno 2009, proposto da:
Fioretti Vincenzo e Fioretti Maria Celeste, rappresentati e difesi dall’avv. Alessandra Sandrucci, con la quale sono elettivamente domiciliati in Napoli, alla piazza Bovio n.8 (Palazzo Ras), presso lo studio dell’avv. Antonio Castiello;
contro
Comune di Benevento, in persona del sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Vincenzo Rettino, con il quale ha domicilio eletto in Napoli, Centro Direzionale Is.G/8, presso lo studio del’avv. Carmelo Palumbo;
nei confronti di
Reveruzzi Giovanna, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Bruno Romano, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Napoli, via Luigi Mercantini n. 23;
Reveruzzi Maria, Reveruzzi Clara, Reveruzzi Lucia Rita, Reveruzzi Silvana, Reveruzzi Cosimo, Reveruzzi Antonio, Reveruzzi Maurizio;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia,
1) della determina n. 1094 del 18/08/2009, con cui il dirigente del IV Settore – Servizi Cimiteriali del Comune di Benevento ha assegnato il lotto n. 104 del cimitero monumentale a Reveruzzi Giovanna, Reveruzzi Maria, Reveruzzi Clara, Reveruzzi Lucia Rita, Reveruzzi Silvana, Reveruzzi Cosimo, Reveruzzi Antonio, Reveruzzi Maurizio, eredi di Belperio Margherita;
2) della determina n. 853 del 17.6.2009 di assegnazione del lotto cimiteriale n. 104 a Belperio Margherita, poi deceduta;
3) della delibera della Giunta Comunale di Benevento n. 39 del 15.2.2000, nella parte in cui dichiara la revoca delle concessioni ex perpetue in assenza di richieste di rinnovo;
4) del silenzio rifiuto formatosi a seguito dell’invito diffida notificato ai sig.ri Fioretti in data 5.5.2009, relativo alla richiesta di voltura a loro nome della concessione sul lotto cimiteriale n. 104;
5) di ogni altro atto presupposto, conseguente e consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Benevento e di Reveruzzi Giovanna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 novembre 2013 il dott. Michelangelo Maria Liguori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il presente ricorso, notificato il 30 novembre 2009 e depositato il successivo 28 dicembre, Fioretti Vincenzo e Fioretti Maria Celeste hanno esposto,
– che, con ordinanza n. 83 del 7.4.2009, il Dirigente del IV Settore del Comune di Benevento aveva ordinato a Fioretti Vincenzo (nella qualità di erede) l’esumazione decennale delle salme inumate nel lotto 104 del Cimitero Monumentale, appartenenti a Miele Serafini Anna e a Miele Maria Giuseppina, rispettivamente nonna e madre di essi ricorrenti, decedute nel 1945 e nel 1954 (e, in tale ordinanza, nelle premesse, era affermato: “..accertato che a tutt’oggi non si è provveduto alla imposta esumazione con persistente occupazione abusiva del suolo…”);
– che Fioretti Vincenzo, in data 5.5.2009, aveva notificato atto di invito e diffida con cui contestava l’affermata occupazione abusiva del lotto 104, e, contestualmente, chiedeva la voltura della concessione inerente tale lotto in favore di sé medesimo e della sorella Maria Celeste, quali eredi della famiglia Miele (a sua volta erede dell’originario titolare, Alvano Nicola, il quale aveva acquistato il lotto in data 8.10.1868, come risultante da dichiarazione allegata ai registri cimiteriali del Comune di Benevento, e come confermato in epoca più recente dalla delibera di G.M. n. 39 del 15.2.2000, atteso che nell’allegato A di questa il lotto n. 104 appare indicato come in concessione perpetua appunto ad Alvano Nicola);
– che l’originario intestatario del lotto n. 104 era deceduto, celibe e ab intestato, in data 22.7.1911, mentre la sorella Giuseppa era deceduta il 27.8.1911 e aveva disposto dei suoi beni con testamento pubblico per notaio Compatangelo in data 7.8.1911 – atto rep. n. 9023/199;
– che Alvano Giuseppa aveva nominato eredi universali dei propri beni i nipoti De Renzis Vittoria e Miele Giuseppe di Amato (il quale ultimo era il padre di Miele Amato, nonno materno dei ricorrenti, eredi attuali dei diritti sul lotto 104, essendo decedute sia la nonna materna, Miele Serafini Anna, sia la madre dei ricorrenti, Miele Maria Giuseppina, entrambe eredi di Miele Amato);
– che Alvano Nicola, Alvano Giuseppa, Miele Amato, Miele Serafini Anna e Miele Maria Giuseppina sono stati tutti sepolti nel lotto n. 104, come risultante dai registri del cimitero, e quindi noto al Comune di Benevento (peraltro, in tali registri la sepoltura risulta in terreno “di proprietà”);
– che nessuno degli altri eredi di Alvano Giuseppa (ovvero De Renzis Vittoria) ha utilizzato il lotto n. 104, mentre è stata la famiglia Miele (l’ultima volta nel 1994) a esercitare i diritti derivatile dall’originario acquisto del lotto da parte dell’avo;
– che, successivamente alla notifica dell’atto di invito e diffida del 5.5.2009 da parte di Fioretti Vincenzo, e nonostante questo, il dirigente del IV Settore del Comune di Benevento, con determina n. 853 in data 17.6.2009, aveva assegnato il suolo in parola a Belperio Mergherita, che aveva fatto domanda di assegnazione di un lotto cimiteriale, sul presupposto che il lotto n. 104 non fosse interessato da ricorsi;
– che, in tale circostanza, né era stata comunicata tale determina ad esso Fioretti Vincenzo, né gli era stato dato avviso di avvio del relativo procedimento, e tanto sebbene egli risultasse ben individuato come erede della famiglia Miele (anche perché già in precedenza, in data 30.5.2008, appunto essi ricorrenti, con altra diffida all’Amministrazione comunale, avevano rivendicato i propri diritti sul suolo cimiteriale);
– che, a seguito del decesso di Belperio Margherita, il suolo era stato assegnato agli eredi di costei, con determina dirigenziale n. 1094 del 18.8.2009, anche questa mai comunicata ad essi ricorrenti, ma dagli stessi conosciuta occasionalmente;
– che, con delibera di Giunta Comunale n. 39 del 15.2.2000, il Comune di Benevento aveva individuato i lotti oggetto di concessione perpetua trasformata in novantanovennale (tra i quali anche il lotto n. 104, dichiarato intestato ad Alvano Nicola), ed aveva, altresì stabilito che, in assenza di rinnovo da parte degli aventi diritto, i titoli concessori sarebbero stati revocati con provvedimento dirigenziale.
Tanto esposto, i ricorrenti hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:
A) violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 92 L. 285/1990 – eccesso di potere: nel prevedere la revoca della concessione cimiteriale ex perpetua in assenza di specifica richiesta da parte degli aventi diritto, la delibera di G.M. 39/2000 avrebbe stabilito un’ipotesi di revoca non presa in considerazione dalla normativa di riferimento; la concessione ex perpetua del lotto n. 104, intestata ad Alvano Nicola, non avrebbe potuto essere interessata da alcuna revoca, per non essere ancora decorso il termine di durata di 99 anni e per l’assenza degli ulteriori presupposti necessari; conseguentemente, per gli eredi della famiglia Alvano-Miele, non vi sarebbe stata necessità di chiedere alcun rinnovo, essendo ancora in corso il primo periodo novantanovennale previsto normativamente; conferma di tanto sarebbe l’assenza di formali provvedimenti di revoca, da parte dell’Amministrazione comunale, della concessione sul lotto n. 104;
B) violazione di legge – violazione e falsa applicazione della L. 285/1990 – assenza dei presupposti di legge: le determine dirigenziali impugnate sarebbero prive dei presupposti di fatto e di diritto, essendo state adottate in difetto di un preventivo provvedimento di revoca della concessione rilasciata originariamente sul lotto cimiteriale n. 104;
C) violazione di legge – violazione e falsa applicazione dell’art. 92 L. 285/1990 – eccesso di potere: essendo evincibile dagli atti dell’Amministrazione comunale la sussistenza sul lotto n. 104 di una concessione cimiteriale perpetua in favore di Alvano Nicola, e non essendo mai intervenute revoche, la stessa sarebbe tuttora valida, ai sensi dell’art. 92 del D.P.R. 285/1990;
D) violazione di legge – violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8 e 4 L. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di istruttoria e violazione del giusto procedimento – illogicità manifesta: sarebbe mancato il necessario avviso di avvio del procedimento di assegnazione a terzi del lotto in cimiteriale parola, e anzi, in contrasto con l’onere informativo, l’Amministrazione neppure avrebbe provveduto sull’istanza notificata da Fioretti Vincenzo in data 5.5.2009.
Contestualmente, i ricorrenti hanno chiesto dichiararsi la sussistenza dei diritti a loro spettanti sul lotto n. 104 del cimitero monumentale di Benevento, poiché derivanti iure hereditatis dalla preesistente concessione perpetua intestata ad Alvano Nicola.
Si sono poi costituiti in giudizio, rispettivamente il 19 gennaio e l’11 febbraio 2010, Reveruzzi Giovanna e il Comune di Benevento, entrambi contestando la ricevibilità, l’ammissibilità e, comunque, la fondatezza del proposto ricorso.
All’udienza camerale dell’11 febbraio 2010, fissata per la discussione dell’istanza cautelare avanzata dai ricorrenti, su istanza di questi ultimi la stessa è stata cancellata dal ruolo.
In data 25 luglio 2012 i ricorrenti hanno depositato una memoria.
Con ordinanza n. 269/2013 dell’11 gennaio 2013, questo Tribunale, rilevata l’omessa rituale intimazione in giudizio dei controinteressati Reveruzzi Maria, Reveruzzi, Clara, Reveruzzi Lucia Rita, Reveruzzi Silvana, Reveruzzi Cosimo, Reveruzzi Antonio e Reveruzzi Maurizio, tutti figli ed eredi di Belperio Margherita (assegnataria nell’anno 2009 del lotto 104 del Cimitero Monumentale di Benevento, e, dopo il decesso di costei, a loro volta nominativamente assegnatari del medesimo lotto n. 104 in forza della determina dirigenziale del Comune di Benevento n. 1094 del 18.8.2009), ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti di costoro entro il termine perentorio del 30 giugno 2013, ponendo il relativo onere a carico dei ricorrenti Fioretti Vincenzo e Fioretti Maria Celeste.
Gli onerati hanno quindi provveduto all’incombente in parola, mediante atto notificato ai destinatari tra l’8 e il 22 giugno 2013, e depositato poi in giudizio il 21 novembre successivo: nessuno dei soggetti così evocati si è però costituito in giudizio.
Alla pubblica udienza del 21 novembre 2013 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Il presente giudizio presuppone, in via principale, una verifica sull’attività amministrativa con cui il Comune di Benevento, dopo aver delineato uno specifico iter procedimentale per pervenire, in assenza di richieste di rinnovo da parte degli aventi titolo, alla revoca delle concessioni cimiteriali ex perpetue nel cimitero monumentale, ha adottato una serie di iniziative riguardanti il suolo individuato come lotto n. 104, il quale, sebbene risultasse in precedenza (e cioè dall’8 ottobre 1868) in concessione ad Alvano Nicola, è stato attribuito – sempre in concessione – in un primo momento a Belperio Margherita (con determina dirigenziale del Settore IV n. 853 in data 17.6.2009), e poi, dopo il decesso di costei, con determina dirigenziale del Settore IV n. 1094 in data 18.8.2009, ai suoi eredi, ovvero Reveruzzi Maria, Reveruzzi Giovanna, Reveruzzi Clara, Reveruzzi Lucia Rita, Reveruzzi Silvana, Reveruzzi Cosimo, Reveruzzi Antonio, Reveruzzi Maurizio.
Altresì, essendovi specifiche domande formulate dai ricorrenti, il giudizio presuppone anche verifiche circa la sussistenza di diritti da costoro vantati sul detto lotto n. 104 del cimitero monumentale di Benevento” derivanti iure hereditatis dalla preesistente concessione perpetua intestata al Sig. Alvano Nicola”; nonché in ordine al “silenzio rifiuto formatosi a seguito dell’invito diffida notificato dai Sig.ri Fioretti in data 5.5.2009 relativo alla richiesta di voltura a loro nome della concessione sul lotto cimiteriale n. 104”.
Così ricostruiti i termini della vicenda, va in via preliminare precisato che, trattandosi di controversia attinente ad un rapporto concessorio riguardante un bene demaniale, essa è devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A., ai sensi dell’art. 133 cpa (e, in precedenza dell’art. 5 L. 1034/1971 – cfr. Campania-Napoli n. 3428 del 22.6.2009; T.A.R. Calabria-Catanzaro n. 100 del 4.2.2009).
Nel merito, va premessa una breve ricostruzione dello jus sepulcri.
Secondo dottrina e giurisprudenza si tratta di un istituto complesso, scomponibile in più fattispecie: si distingue anzitutto un diritto primario al sepolcro, inteso come diritto ad essere seppellito ovvero a seppellire altri in un determinato sepolcro, diritto distinto a sua volta in sepolcro ereditario e sepolcro familiare o gentilizio; si distingue ancora un diritto sul sepolcro inteso in senso stretto, ossia come diritto sul manufatto che accoglie le salme; si identifica infine, ed è un accessorio dei due precedenti, un diritto secondario al sepolcro inteso come diritto di accedervi fisicamente e di opporsi ad ogni atto che vi rechi oltraggio o pregiudizio (per la distinzione fra diritto primario al sepolcro e diritto sul manufatto si veda per tutte la motivazione di Cass. civ., sez. III, 15 settembre 1997, n 919).
In una più ampia prospettiva, poi, lo jus sepulchri assume una diversa configurazione a seconda che venga inquadrato nell’ottica dei rapporti inter privatos o con riferimento alla relazione con l’amministrazione concedente. Sotto la prima angolazione tale diritto, come evidenziato dalla giurisprudenza (Cons. Stato, sez. V, 8 marzo 2010, n. 1330), “garantisce al concessionario ampi poteri di godimento del bene e si atteggia come un diritto reale nei confronti dei terzi. Ciò significa che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento.
Tuttavia, laddove tale facoltà concerna un manufatto costruito su terreno demaniale, lo ius sepulchri costituisce, nei confronti della pubblica amministrazione concedente, un “diritto affievolito” in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico.
In questa prospettiva, infatti, dalla demanialità del bene discende l’intrinseca “cedevolezza” del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su bene pubblico (Cons. Stato, sez. V, 14 giugno 2000, n. 3313). … come accade per ogni altro tipo di concessione amministrativa di beni o utilità, la posizione giuridica soggettiva del privato titolare della concessione tende a recedere dinnanzi ai poteri dell’amministrazione in ordine ad una diversa conformazione del rapporto…E’ quindi indubbio che il rapporto concessorio debba rispettare tutte le norme di legge e di regolamento emanate per la disciplina dei suoi specifici aspetti.
In particolare, lo “ius sepulchri” attiene ad una fase di utilizzo del bene che segue lo sfruttamento del suolo mediante edificazione della cappella e che soggiace all’applicazione del regolamento di polizia mortuaria. Questa disciplina si colloca ad un livello ancora più elevato di quello che contraddistingue l’interesse del concedente e soddisfa superiori interessi pubblici di ordine igienico-sanitario, oltre che edilizio e di ordine pubblico”.
Nei termini sopra descritti deriva dunque che lo jus sepulchri può essere fatto valere alla stregua di un diritto reale soltanto nei confronti dei privati e non anche nei riguardi dell’amministrazione concedente, la quale esercita in questa direzione il proprio potere pubblicistico, nei confronti del concessionario, nell’ambito di un’ordinaria vicenda concessoria regolata dal diritto amministrativo.
A questo punto, va chiarito che, già prima dell’entrata in vigore del codice del 1942, i cimiteri erano beni di proprietà comunale, come tali in linea di principio non liberamente disponibili; di conseguenza la costituzione di cappelle private nell’ambito degli stessi si configurava pacificamente non come cessione del relativo spazio ad un privato acquirente quanto, piuttosto, come concessione dello stesso.
Sul punto specifico, una norma nazionale espressa fu introdotta con l’art. 71 del R.D. 21 dicembre 1942, n. 1880, sostitutivo di un regolamento del 1892, secondo il quale la cessione a terzi delle tombe di famiglia era consentita se non “incompatibile con il carattere del sepolcro” e “sempre che i regolamenti comunali ed i singoli atti di concessione non dispongano altrimenti”.
Il regolamento del 1942 è stato poi superato dal D.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803, che all’art. 94 ha introdotto un divieto assoluto di cessione, nel senso che “Il diritto di uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario ed a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all’ente concessionario, fino a completamento della capienza del sepolcro”: divieto questo confermato dall’identico primo comma dell’art. 93 del D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285, succeduto al precedente.
Tale regime giuridico è inoltre comprovato dall’art. 824, secondo comma, del codice civile del 1942, a norma del quale i cimiteri comunali sono soggetti senz’altro al regime giuridico del demanio pubblico, così risultando in primo luogo inalienabili ai sensi dell’art. 823 c.c., primo comma. In questa direzione il codice civile ha introdotto una conformazione generale delle aree cimiteriali, e quindi dei relativi diritti, che non fa in alcun modo salve le situazioni preesistenti: ne consegue che la natura semplicemente concessoria del diritto di sepolcro andrebbe, in tesi, tenuta attualmente ferma anche se per ipotesi fosse stata esclusa dal regime previgente.
A completamento del discorso, va evidenziato, circa il rilascio, la revoca e la decadenza delle concessioni di suolo cimiteriale, che l’art. 92 del Regolamento di polizia mortuaria approvato con il D.P.R. n. 285/1990 (che sostanzialmente riproduce la disciplina posta dal previgente regolamento, approvato con il D.P.R. n. 803/1975), dopo aver precisato, al primo comma, che le concessioni cimiteriali “sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo”, prevede altresì, al comma 2, che “le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero” e, al comma 3, che “con l’atto della concessione il comune può imporre ai concessionari determinati obblighi, tra cui quello di costruire la sepoltura entro un tempo determinato pena la decadenza della concessione”.
Su tale quadro normativo, la giurisprudenza (Cons. Stato, Sez. V, 11 ottobre 2002, n. 5505) ha posto in rilievo che per le concessioni di durata superiore ai 99 anni rilasciate anteriormente al D.P.R. n.803/1975, l’esercizio del potere discrezionale di revoca della concessione per ragioni di interesse pubblico viene ancorato a due precisi presupposti – il superamento di 50 anni dall’ultima tumulazione e la grave insufficienza del cimitero – i quali debbono concorrere entrambi per la legittimità del provvedimento di revoca, mentre la decadenza opera come conseguenza dell’inosservanza di determinati obblighi posti a carico del concessionario con l’atto di concessione o con la convenzione che sovente accompagna tale atto.
Inoltre, secondo la giurisprudenza (T.A.R. Sardegna Cagliari, Sez. II, 30 gennaio 2006, n. 95; T.R.G.A. Trentino Alto Adige, Trento, Sez. I, 9 settembre 1999, n. 318), l’art. 92 del D.P.R. n. 285/1990 preclude il rilascio di concessioni per l’uso perpetuo di aree cimiteriali, ma non impone affatto che le preesistenti concessioni perpetue vengano ricondotte a concessioni a tempo determinato e, quindi, le predette concessioni rimangono assoggettate al regime giuridico vigente al momento del loro rilascio, potendo essere modificate solo da espressa disposizione di legge, da novazioni consensuali o dal concretarsi dei casi di estinzione quali, ad esempio, la soppressione del cimitero.
Sulla scorta di tali premesse, va allora dichiarata inammissibile la domanda dei ricorrenti volta alla declaratoria della sussistenza di loro “diritti” sul lotto n. 104 del cimitero monumentale di Benevento “derivanti iure hereditatis dalla preesistente concessione perpetua intestata al Sig. Alvano Nicola”: e ciò per essere la posizione soggettiva attivata in questa sede – a fronte del preteso esercizio di poteri di ritiro dell’Amministrazione concedente in relazione al bene demaniale attribuito in concessione – qualificabile esclusivamente come di interesse legittimo.
Peraltro, ai più limitati fini della verifica appunto dell’interesse dei ricorrenti a contestare l’azione amministrativa nell’occasione posta in essere dal Comune di Benevento, rileva il Collegio come costoro abbiano dato conto di essere appartenenti alla famiglia dell’originario concessionario e suoi discendenti ed eredi, ancorché non diretti (cfr. documentazione anagrafica e testamentaria prodotta), senza che le controparti abbiano opposto alcuna contestazione in proposito.
A questo punto, va osservato in fatto che la concessione di cui trattasi risale all’8.10.1898, data in cui risulta esservi stata una “vendita” dal Comune di Benevento ad Alvano Nicola di mq. 8 di terreno (p.lla 89) “a titolo perpetuo” nel cimitero monumentale (cfr. estratto dai registri cimiteriali del Comune, allegato a foglio n. 5 della produzione documentale di parte ricorrente del 28.12.2009, e non oggetto di alcuna contestazione); e che la qualificazione della fattispecie alla stregua del pubblicistico modulo concessorio (stante la finalizzazione alla realizzazione di sepolture private), piuttosto che secondo il modello privatistico negoziale della vendita, risulta imposta, a giudizio del Collegio, sia dal sopravvenire dell’art. 824 c.c. (che, secondo quanto più sopra ricordato, ha assoggettato i cimiteri comunali al regime giuridico dei beni demaniali, descritto al precedente art. 823), sia dal venire in rilievo del generale principio di conservazione degli atti giuridici (posto che l’alternativa ricostruzione della situazione come mera compravendita condurrebbe ad una nullità dell’atto per essere l’oggetto di esso fuori commercio, trattandosi ormai di bene demaniale).
Per quello che qui interessa, poi, è la stessa Amministrazione comunale di Benevento a fornire una indiretta conferma del fatto che la concessione venne rilasciata a tempo indeterminato, laddove invoca la circostanza che a seguito dell’avviso pubblico del 6 marzo 2000 non sia pervenuta alcuna richiesta di rinnovo da parte degli aventi diritto. A tal riguardo occorre infatti evidenziare che nella deliberazione della Giunta comunale n. 39 del 15 febbraio 2000 (dal cui allegato “A”, per di più, emerge che del lotto n. 104 risulta assegnatario Alvano Nicola, a fianco del cui nome, alla colonna “concessione” figura la dicitura “C.P.”, che, evidentemente, sta a significare che trattasi di concessione perpetua) era previsto un diverso regime per le concessioni perpetue di suoli cimiteriali e per le concessioni decennali rilasciate nella fase di aggiornamento del piano particellare del cimitero monumentale del Comune di Benevento: in particolare per queste ultime (ossia le concessioni decennali) l’Amministrazione aveva disposto direttamente la revoca del titolo nei confronti dei concessionari che non avessero provveduto tempestivamente alla edificazione dei manufatti funerari, mentre per le concessioni perpetue (ossia quelle che, secondo la tesi dell’Amministrazione, sarebbero state trasformate in concessioni novantanovennali per effetto dell’entrata in vigore del D.P.R. n. 285/1990) era invece disposto che le stesse sarebbero state revocate in mancanza di richieste di rinnovo e voltura da parte degli aventi diritto. In altri termini il Collegio ritiene che, se la concessione di cui trattasi non fosse stata rilasciata a tempo indeterminato, l’Amministrazione non avrebbe avuto alcun motivo di invocare la circostanza che non fosse pervenuta alcuna richiesta di rinnovo della concessione stessa. E tale concessione perpetua non può dirsi incisa dal sopravvenuto art. 92 del D.P.R. 285/1990 (tesi, questa, sostenuta dal Comune di Benevento), in quanto non v’è ragione di discostarsi dall’orientamento giurisprudenziale prima illustrato, secondo il quale il detto articolo non impone affatto che le preesistenti concessioni perpetue vengano ricondotte a concessioni a tempo determinato e, in ogni caso, quand’anche una tale trasformazione si volesse ipotizzare, il termine di novantanove anni che si vorrebbe applicare non potrebbe che avere il proprio dies a quo alla data di entrata in vigore del nuova disciplina, non desumendosi dal tenore della stessa argomenti per poterla considerare applicabile retroattivamente, in deroga al principio generale enunciato all’art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale (Cfr., C. Stato, sez. V, 08 feb. 2011, n. 842: “L’art. 92 d.p.r. 285/1992 non prevede la trasformazione delle concessioni perpetue in concessioni a tempo determinato ma si limita a stabilire, ovviamente per il futuro, che non possano essere rilasciate concessioni a tempo determinato e di durata non superiore a novantanove anni e, in generale, che tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo il diritto dei titolari di concessioni non ancora scadute di ottenere nel nuovo un posto corrispondente; per quelle di durata eccedente i novantanove anni la revoca può essere disposta unicamente alla contestuale ricorrenza di tre condizioni, ossia, oltre il non uso ultracinquantennale e il verificarsi di una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune, anche l’impossibilità di provvedere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di un nuovo cimitero.”).
Stante la sussistenza del rapporto concessorio con le descritte caratteristiche, allora il Comune di Benevento non avrebbe potuto incidere sullo stesso se non con un formale provvedimento di secondo grado (annullamento, revoca, decadenza), adottato all’esito di un procedimento svoltosi con le garanzie procedimentali assicurate dalla L. 241/1990; provvedimento del quale, invece, non v’è traccia. Né, la concessione in parola potrebbe dirsi venuta meno (per automatica revoca o per decadenza) in conseguenza della circostanza che gli odierni ricorrenti non abbiano dato riscontro alcuno alla pubblicazione (in data 6.3.2000, come sostenuto dal Comune) di un avviso pubblico volto, per le definite “ex concessioni perpetue” e in esecuzione della delibera di Giunta Comunale n. 39 del 15.2.2009, a sollecitare gli interessati a presentare una domanda di rinnovo in un breve termine di gg. 15, sotto comminatoria di decadenza dal diritto e conseguente automatica revoca della concessione stessa.
Invero, per un verso va evidenziato che questa sezione ha già annullato (cfr. sentenza n. 7422 del 20.5.2010) la deliberazione giuntale di Benevento n. 39 del 15.2.2009 (avendola ritenuta illegittima sul rilievo che la decadenza può essere disposta nei confronti del concessionario solo a seguito dell’inosservanza di determinati obblighi posti a suo carico con l’atto di concessione o con la convenzione che accompagna tale atto, per cui non si sarebbe potuto unilateralmente prevedere “un indiscriminato obbligo di richiedere il rinnovo della concessione, per di più gravando di tale obbligo anche i titolari di concessioni non ancora venute a scadenza”); mentre per altro verso va ritenuto (cfr., per un caso analogo, T.A.R. Campania n. 2458 del 4.5.2011) che il procedimento utilizzato dal Comune per rendere pubblico quanto determinato non era utile né idoneo a consentire agli odierni ricorrenti, quali soggetti interessati e direttamente incisi dal provvedimento di revoca, di acquisire la piena conoscenza o conoscibilità del provvedimento che implicitamente avrebbe determinato il ritiro della concessione di cui si discute: trattandosi di atto per loro immediatamente lesivo, agli interessati avrebbe dovuto essere data una comunicazione personale del possibile ritiro, visto anche che costoro sarebbero stati agevolmente individuabili dal Comune di Benevento, eventualmente operando una verifica anagrafica collegata alle sepolture presenti in loco (e la cosa è poi in concreto avvenuta, visto che a Fioretti Vincenzo è stata notificata personalmente l’ordinanza n. 83 del 2.4.2009, nella quale è testualmente affermato “che il nominativo in oggetto risulta essere erede del de cuius, come da indagine anagrafica e ai sensi dell’art. 38 comma 2 del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria”).
Poiché non v’è prova che sia stata fatta alcuna ricerca, allora l’effettuata scelta dell’alternativa forma dell’avviso pubblico non appare in alcun modo giustificata né giustificabile; dal ché scaturisce un ulteriore profilo di illegittimità dell’operato posto in essere nell’occasione dal Comune di Benevento, legato alla lesione dei diritti partecipativi dei ricorrenti. Per di più, va anche ribadito come la revoca in questione sia stata giustificata con ragioni (la mancata presentazione della richiesta domanda di rinnovo della concessione) non comprese tra quelle tassativamente previste dalla normativa di riferimento.
L’accertato vizio, legato alla mancata tempestiva conoscenza da parte degli odierni ricorrenti degli atti oggetto di gravame, rende, altresì, infondata l’eccezione di tardività del ricorso, sollevata dai controinteressati.
Né può presentare rilievo l’omessa impugnazione da parte di Fioretti Vincenzo dell’ordinanza n. 83 del 2.4.2009, con la quale si era ingiunto a costui di procedere, nel termine perentorio di gg. 30, alla “esumazione delle salme inumate nel suolo n° 104”: a parte, infatti, che tale ordinanza ha riguardato soltanto uno degli attuali ricorrenti (Fioretti Vincenzo e non Fioretti Maria Celeste), comunque essa ha avuto riguardo esclusivamente ad aspetti legati alla inumazione dei defunti, senza nulla disporre in ordine ad un ritiro della concessione.
L’annullamento dei citati atti pregiudizievoli per la posizione dei ricorrenti Fioretti determina, a sua volta, l’annullamento per illegittimità in via derivata anche del successivo provvedimento concessorio in favore dei controinteressati Reveruzzi (tutti eredi di Belperio Margherita), poiché adottato sull’erroneo presupposto dalla ritenuta libertà e disponibilità per il Comune di Benevento del citato lotto n. 104.
Pertanto, in accoglimento della proposta domanda caducatoria, vanno annullati gli atti impugnati in epigrafe indicati.
Quanto all’ultima delle domande proposte, rileva il Tribunale che i ricorrenti hanno provato di aver presentato al Comune di Benevento, in data 4.5.2009, domanda di voltura a proprio nome della concessione cimiteriale sul lotto n. 104 del cimitero monumentale, senza riceverne alcun espresso riscontro: da tanto consegue il consolidamento della invocata fattispecie del silenzio inadempimento di cui all’art. 31 cod. processo amministrativo (riconducibile alla categoria generale di cui all’art. 2 della L. 241/1990 ed azionabile oggi a norma dell’art. 117 cod. processo amministrativo, come in precedenza dell’art. 21 bis della l. n. 1034/1971), e pertanto va dichiarato l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere nel termine fissato dal successivo art. 117 co. 2 dello stesso codice, ovvero di adottare in proposito un provvedimento espresso e motivato (positivo o negativo che sia) nel termine di gg. 30 dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza.
In applicazione dei medesimi articoli di legge, per il caso di persistente inerzia, viene fin da ora nominato, quale Commissario ad acta, il Prefetto di Benevento, con facoltà di delega a funzionario in servizio presso l’Ufficio Territoriale di Governo di Benevento, affinché provveda, su richiesta di parte ricorrente, entro ulteriori 60 gg. in sostituzione dell’Amministrazione inadempiente, con spese da porsi a carico di quest’ultima (le quali verranno liquidate dal Tribunale con separato provvedimento sulla base dell’effettiva attività svolta ed alla relativa nota presentata dal Commissario).
La peculiarità della controversia induce a compensare le spese di giudizio tra le parti costituite, mentre nulla va disposto in riferimento ai soggetti controinteressati non costituiti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima) definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, proposto da Fioretti Vincenzo e Fioretti Maria Celeste, così provvede:
1) dichiara inammissibile la domanda volta alla declaratoria della sussistenza di diritti dei ricorrenti sul lotto n. 104 del cimitero monumentale di Benevento;
2) in accoglimento della proposta domanda caducatoria, annulla gli atti impugnati, in epigrafe indicati;
3) in accoglimento della domanda volta all’annullamento del silenzio rifiuto serbato dal Comune di Benevento, dichiara l’obbligo di tale Amministrazione di provvedere nel termine di gg. 30 dalla notificazione o comunicazione della presente sentenza sulla istanza diffida presentata dai ricorrenti in data 4.5.2009;
4) per il caso di persistente inerzia, fin da ora nomina, quale Commissario ad acta, il Prefetto di Benevento, con facoltà di delega a funzionario in servizio presso l’Ufficio Territoriale di Governo di Benevento, affinché provveda, su richiesta di parte ricorrente, entro ulteriori 60 gg. in sostituzione dell’Amministrazione inadempiente, con spese da porsi a carico di quest’ultima;
Ai sensi dell’art. 2 L. 241/1990 la presente sentenza va trasmessa, in via telematica, alla Procura Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la regione Campania della Corte dei Conti in Napoli;
5) dichiara interamente compensate le spese di giudizio tra le parti costituite, mentre nulla dispone rispetto ai controinteressati non costituiti;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 21 novembre 2013, 6 febbraio 2014, con l’intervento dei magistrati:
Alessandro Pagano, Presidente
Michelangelo Maria Liguori, Consigliere, Estensore
Diana Caminiti, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)