Norme correlate:
Capo 10 Decreto Presidente Repubblica n. 285/1990
Art 35 Legge n. 142/1990
Massima:
TAR Umbria, Perugia, 6 marzo 1998, n. 190
È illegittima l’approvazione del progetto di ampliamento del cimitero comunale disposta dalla giunta comunale. Infatti l’art. 55 D.P.R. n. 285 del 1990 stabilisce espressamente che i progetti di ampliamento dei cimiteri esistenti e di costruzione di nuovi devono essere deliberati dal consiglio comunale. Trattasi evidentemente di una norma speciale che deroga in modo specifico alla competenza generale di tipo residuale stabilita dall’art. 35 l. n. 142 dell’8 giugno 1990. Che la competenza consiliare individuata dalla disposizione regolamentare prevalga su quella recata dal nuovo ordinamento delle autonomie locali è dimostrato dal fatto che il D.P.R. di approvazione del regolamento di polizia mortuaria porta la data del 10 settembre 1990 n. 285, successiva a quella di adozione e di entrata in vigore della l. n. 142 del 1990.
Testo completo:
TAR Umbria, Perugia, 6 marzo 1998, n. 190
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sui ricorsi nn. 929/96 e 38/97 proposti da M. L., rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe La Spina con lui elettivamente domiciliato in Perugia, via del Poggio n. 4,
CONTRO
Comune di Spoleto, rappresentato e difeso dall’avv. Massimo Marcucci con elezione di domicilio in Perugia via Campo di Marte 14 (c/o avv. Orlando);
e nei confronti
– della Regione Umbria, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore, non costituita in giudizio;
– L. L., non costituita in giudizio;
con l’intervento ad adiuvandum (per il ric. n. 38/97) dei sigg.ri. … , rappresentati e difesi dagli avv.ti P. Antonini e M. R. Tiburzi con elezione di domicilio
presso lo studio del secondo, in Perugia via Indipendenza n. 51;
per l’annullamento
a) quanto al ricorso n. 929/96:
della deliberazione del Consiglio Comunale di Spoleto n. 106 del 13 marzo 1995 recante l’approvazione in via definitiva, della Variante al PRG per modifica zona per l’ampliamento del Cimitero di S. Sabino nonché della deliberazione consiliare n. 185 del 23 settembre 1993 di adozione della variante stessa;
b) quanto al ricorso n. 38/97:
della deliberazione della Giunta Municipale del Comune di Spoleto n. 570 del 6 giugno 1996 di approvazione del progetto relativo ai lavori di ampliamento del Cimitero di S. Sabino, dell’ordinanza sindacale n. 387 del 20 dicembre 1996 di occupazione d’urgenza dei beni immobili necessari per l’ampliamento del cimitero in questione nonché della relazione tecnica 31 ottobre 1995:
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Spoleto;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita, alla pubblica udienza del 17 dicembre 1997, la relazione del cons. A. Migliozzi e uditi, altresì, l’avv. La Spina, per la parte ricorrente, l’avv. Marcucci, per il Comune di Spoleto e l’avv. Antonini per gli intervenienti.
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Con deliberazione n. 106 del 13 marzo 1995 il Consiglio Comunale di Spoleto procedeva all’approvazione, in via definitiva, della Variante al PRG per “modifica zona per l’ampliamento del Cimitero di S. Sabino, accogliendo parzialmente le osservazioni presentate”.
Avverso tale atto deliberativo è insorto, con il ricorso rubricato al n. 929/96, il sig. M. L., coltivatore diretto, titolare di un’azienda agricola in località S. Sabino.
A sostegno del proposto gravame (a mezzo del quale è impugnata anche la pregressa deliberazione consiliare n. 185 del 23 settembre 1993 di adozione dell’anzidetta variante) sono state dedotte, con un unico articolato motivo, le seguenti censure: violazione e falsa applicazione dell’art. 10 7°, comma della legge n. 1150 del 1942, dell’art. 25 della legge n. 47/85, dell’art. 338 del R.D. n. 1265/1934 come modificato dall’art. 1 della legge n.983/1957, degli artt. 3, 7 e 55 della legge n. 241 del 1990 nonché eccesso di potere per carenza dei presupposti, per difetto di istruttoria, difetto assoluto di motivazione, manifesta ingiustizia. Incompetenza del Consiglio Comunale.
L’Amministrazione, ad avviso del ricorrente, non ha assolto all’obbligo di motivare la scelta urbanistica effettuata: in particolare sia l’adozione che l’approvazione della variante non sono supportate da una adeguata istruttoria né recano tracce di un’avvenuta comparazione tra l’interesse pubblico e quello privato, essendo state, peraltro del tutto obliterate le ragioni già esposte dal ricorrente con atto di significazione e diffida. Le deliberazioni in questione sono state assunte, inoltre da organo incompetente posto che comportando la progettata opera una riduzione dell’ampiezza della zona di rispetto, la decisione di ampliare il cimitero andava adottata dal Prefetto su motivata richiesta del Consiglio Comunale e previo conforme parere del Consiglio Provinciale di Sanità.
Con successivo ricorso (il n. 38/97) il sig. M. L. ha impugnato la deliberazione della Giunta Municipale di Spoleto n. 570 del 6 giugno 1996 recante l’approvazione del progetto esecutivo dei lavori di ampliamento del Cimitero di S. Sabino ai sensi dell’art. 1 commi 1 e 5 della legge 3 gennaio 1978 n. 1 nonché l’ordinanza sindacale n. 387/96 di occupazione d’urgenza dei beni immobili necessari all’ampliamento del citato Cimitero e i documenti istruttori allegati alla anzidetta deliberazione giuntale n. 570/96.
Questi i motivi di quest’ultima impugnativa:
1) Nullità della deliberazione giuntale n. 570/96 e di tutti gli atti ad esso connessi e/o conseguenti- Violazione dell’art. 1 commi 1 e 5 della legge 1/78. Eccesso di potere per carenza dei presupposti: la relazione tecnica del 31 ottobre 1995 non può assurgere alla dignità di progetto né di massima né esecutivo e quindi la delibera giuntale che tale relazione approva si appalesa, per l’inesistenza giuridica dell’oggetto, assolutamente nulla.
Ne deriva peraltro la illegittimità della procedura ablatoria difettando, appunto, a monte, la dichiarazione di pubblica utilità. Del pari i provvedimenti susseguenti, tra cui l’ordinanza sindacale di occupazione, sono nulli in quanto assunti sulla base di atti nulli;
2) Violazione dell’art. 55 secondo comma del DPR 10 settembre 1990 n. 285 e dell’art. 1 della legge n. 717 del 10 agosto 1964. Incompetenza della G.M. nell’approvazione del progetto di ampliamento del Cimitero di S. Sabino: il progetto avrebbe dovuto essere approvato a norma delle leggi sanitarie dal medico sanitario previo parere del Consiglio Provinciale di sanità e del Comitato Tecnico Amministrativo presso il Provveditorato delle Opere Pubbliche e nella fattispecie tale procedimento risulta del tutto pretermesso. Inoltre il progetto è stato approvato dalla Giunta Municipale che è organo incompetente ai sensi del combinato disposto dagli artt. 55 del DPR 10 settembre 1990 n. 285 e art. 1 della legge 10 agosto 1964 n. 171;
3) Violazione dell’art. 338 del R.D. n. 1265/1934 così come modificato dall’art. 1 della legge 983/1957. Incompetenza sotto altro profilo: ci si trova di fronte ad una vera e propria creazione di un nuovo cimitero e per la realizzazione di una tale opera occorreva osservare, quanto alla riduzione della fascia di rispetto, il procedimento di cui alla normativa indicata in rubrica, la qual cosa non è avvenuta;
4) Violazione dell’art. 55 1° comma del D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 3 della legge 241/90 (difetto di motivazione), in quanto l’approvato progetto non risulta preceduto da uno studio tecnico della località né contiene una relazione tecnico – sanitaria e neppure reca una esauriente relazione geologica e tali carenze inficiano lo stesso progetto altreché (*) gli altri atti impugnati;
5) Illegittimità in via derivata degli atti in epigrafe indicati per gli stessi motivi inficianti la deliberazione consiliare 13 marzo 1995, la delibera consiliare n. 185 del 23 settembre 1993 (oggetto di impugnazione con atto notificato in data 12 novembre 1996) e cioè per violazione e falsa applicazione dell’art. 10 7° comma della legge n. 1150/42, dell’art. 25 della legge 47/85 degli artt. 3, 7 e ss della legge n. 241/90. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria. Difetto assoluto di motivazione. Manifesta ingiustizia: gli atti qui impugnati sono inficiati, quanto alla scelta del sito. in via derivata dai vizi dedotti col precedente ricorso e al riguardo, parte ricorrente riproduce le stesse censure di eccesso di potere già dedotte col primo gravame.
Con atto notificato il 27 gennaio 1997 sono intervenuti ad adiuvandum del ricorrente i sigg. ri N. S., S. A. ed altri meglio specificati in epigrafe, tutti residenti in località S. Sabino, in zona circostante l’attuale Cimitero che hanno dedotto nei confronti della deliberazione della Giunta Municipale n. 570 del 6 giugno 1996 vizi di legittimità (violazione di legge eccesso di potere ed incompetenza) che ricalcano in termini sostanzialmente identici le censure già formulate dal ricorrente.
Si è costituito in giudizio il Comune di Spoleto che ha contestato la fondatezza dei ricorsi dei quali ha chiesto la reiezione.
DIRITTO
Attesa l’evidente connessione, va disposta la riunione dei ricorsi all’epigrafe.
Col primo gravame parte ricorrente impugna le deliberazioni consiliari recanti rispettivamente l’adozione e l’approvazione della variante al P.R.G. del Comune di Spoleto relativa alla modifica della zona (“E” Agricola) onde realizzare l’ampliamento del Cimitero di S. Sabino.
Lamenta, in sostanza, con l’unico ancorché articolato mezzo d’impugnazione il difetto di motivazione di cui sarebbero affetti gli atti impugnati e tanto con riferimento sia ad un più generale obbligo di motivazione sia in relazione al più specifico onere, che pure gravava sull’Amministrazione di prendere in considerazione i rilievi e le osservazioni formulate dallo stesso ricorrente con precedenti istanze.
La doglianza si appalesa infondata.
La Pubblica Amministrazione, come più volte affermato dal giudice amministrativo, fruisce in materia urbanistica di ampia discrezionalità e le sue scelte non necessitano di apposita motivazione oltre quella che si può dedurre dai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano regolatore (così, ex multis, TAR Lombardia II sezione – MI 19 novembre 1992 n. 671).
In particolare, in tema di adozioni di variante al Piano Regolatore si rende necessaria una specifica motivazione ove la variante stessa venga ad incidere su aspettative assistite da una speciale tutela o uno speciale affidamento quali quelle che derivino, per esempio da un piano di lottizzazione debitamente approvato (cfr. Cons. Stato Sez. V 5 dicembre 1994 n. 992; idem 14 maggio 1993 n. 531)
Non è certo questa l’ipotesi che ricorre nel caso di specie, dovendosi, in definitiva, convenire che l’onere di motivazione risulta compiutamente qui soddisfatto dall’avvenuto espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione (in tal senso, peraltro, Cons. Stato Sez. IV 22 febbraio 1994 n. 159).
Quanto poi alla posizione del ricorrente, nella deliberazione di approvazione si dà espressamente atto dell’accoglimento parziale delle osservazioni presentate e tra queste ultime, come si rileva dalla lettura del documento istruttorio facente parte integrante del citato atto deliberativo, vengono indicate anche quelle prodotte dal Sig. M. L..
Il ricorrente quindi attraverso la presentazione delle osservazioni ha avuto modo di partecipare alla cosiddetta fase collaborativa (tra il privato e la P.A.) della procedura di approvazione della variante allo strumento urbanistico; i suoi rilievi sono stati presi in specifico esame e per di più, sia pure parzialmente, accolti: non si vede, a questo punto in che modo l’Amministrazione Comunale avrebbe del tutto obliterato le aspettative e le ragioni dell’interessato.
Parte ricorrente, poi, invoca, a proposito della procedura seguita, la violazione dell’art. 338 del testo Unico delle leggi sanitarie: osserva il Collegio che il dedotto profilo di illegittimità riguarda il procedimento di approvazione del concreto progetto esecutivo e non certo quello relativo all’approvazione di una determinazione (la variante al P.R.G.) che assume una valenza esclusivamente urbanistica (di tanto deve essersene reso conto la stessa parte ricorrente che ha riformulato la censura nei confronti della deliberazione giuntale di approvazione del progetto esecutivo, impugnata col secondo gravame).
In forza delle suesposte considerazioni, il ricorso n. 929/96, in quanto infondato, va respinto.
Col secondo ricorso, notificato il 4 gennaio 1997 il L. impugna la deliberazione della Giunta Municipale n. 570 del 6 giugno 1996 recante l’approvazione del progetto esecutivo relativo alla realizzazione dell’opera “de qua” nonché la conseguente ordinanza sindacale di occupazione d’urgenza degli immobili interessata all’opera medesima.
Col primo mezzo d’impugnazione deduce la violazione della normativa prevista dall’art. 1 della legge n. 1 del 1978 (ai sensi della quale il progetto è stato approvato) posto che ad avviso del ricorrente l’Amministrazione si è determinata ad approvare unicamente una relazione tecnica che non è un progetto e perciò stesso sono venuti meno i presupposti voluti dal legislatore per farsi luogo alla procedura di cui alla citata legge n. 1 del 1978.
La censura non ha pregio.
Nel documento istruttorio accluso alla deliberazione giuntale n. 570/96 e fatto proprio dall’organo comunale si fa espresso riferimento al progetto datato 31 ottobre 1995 “costituito dai seguenti elaborati: 1) Relazione tecnica, 2) Computo Metrico Estimativo, 3) Elenco Prezzi, 4) Capitolato Speciale d’Appalto; 5) Disegni”.
È evidente come la presenza di tali documenti valga a rendere idonea cognizione in ordine alla individuazione dell’area in cui andrà a realizzarsi l’opera, allo stato dei, luoghi e alla natura e consistenza dei lavori da eseguirsi: i dati tecnici forniti dai citati elaborati (così come ricavabili dalla lettura di quest’ultimi) rappresentano gli elementi costitutivi di un’ipotesi progettuale posta all’esame e alla successiva approvazione dell’organo amministrativo e a mezzo di siffatta produzione documentale il Comune ha certamente assolto al computo prescritto dall’art.1 della legge n. 1 del 1978.
Col secondo e terzo motivo di ricorso che per ragioni di logica connessione vanno unitariamente esaminati, il L. denuncia la illegittimità della procedura osservata dal Comune che avrebbe violato la normativa di carattere sanitario dettata in sub Jecta (*) materia.
I dedotti vizi di violazione di legge sono insussistenti.
Il D.P.R. 10 settembre 1990 n. 28 recante norme in materia di polizia mortuaria all’art. 55 prevede che l’approvazione dei progetti di ampliamento dei cimiteri esistenti avvenga a norma delle leggi sanitarie (comma2).
Il citato art 55 ha innovato profondamente la normativa preesistente rappresentata dall’art 53 del D.P.R. n. 803 del 1975 e dall’art. 1 della legge n.717 del 1964 non prevedendo per i progetti cimiteriali il parere della Commissione provinciale per i cimiteri.
Quanto poi al parere sanitario prescritto dall’art. 228 del Testo Unico delle leggi sanitarie non può prescindersi dalle modifiche intervenute in subjecta (*) materia, dovendosi, in particolare, prendere atto dell’intervenuto trasferimento alle Regioni, per effetto dell’art. 1 del D.P.R. 15 gennaio 1978 n.8, delle funzioni amministrative in materia di opere igieniche di interesse locali (ivi compresi i cimiteri). Successivamente, con la legge di riforma sanitaria n. 833 del 1978 tali competenze, a mezzo di leggi regionali, sono state attribuite alle Unità Sanitarie Locali.
Il parere sanitario, quindi andava rilasciato dalla USL competente per territorio, così come avvenuto nel caso di specie, lì dove sul frontespizio dell’allegato “Planimetria” del progetto risulta apposto il parere favorevole con prescrizioni rilasciato dal Responsabile della Sezione Igiene – Ambiente di vita della USL del Comprensorio Spoletino.
Non sussiste poi la lamentata violazione dell’art. 338 del Testo Unico delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934 n. 1265. Parte ricorrente sostiene che nella specie si sarebbe dato vita alla creazione di un nuovo cimitero e non già all’ampliamento di quello preesistente, ma una tale osservazione non trova alcun riscontro oggettivo posto che di ampliamento parlano la variante urbanistica precedentemente approvata, così come solo in termini di ampliamento si esprimono gli atti e i documenti (deliberazione giuntale n. 570/96 e progetto esecutivo che tale vicenda definiscono).Quanto alla procedura prevista dal 5° comma del citato art. 338, essa si riferisce all’ipotesi di riduzione dell’ampiezza della fascia di rispetto in presenza di determinate condizioni (“quando non vi si oppongano ragioni igieniche e sussistano gravi e giustificati motivi”) e questo non è certo il caso dell’ampliamento del cimitero di S. Sabino.
Nella specie trova, in particolare, applicazione la procedura che richiede ai fini dell’autorizzazione sanitaria il parere del medico provinciale ora sostituito da quello delle Unità Sanitarie Locali. Vale, infine osservare che il Regolamento di Polizia Mortuaria di cui al D.P.R. n. 285 del 10 settembre 1990 all’art. 57 prevede espressamente per l’ampliamento dei cimiteri esistenti, un’ampiezza della fascia di rispetto non inferiore ai 100 metri dai centri abitati nei Comuni con popolazione superiore ai 20.000 abitanti (come Spoleto) e il rispetto di tale prescrizione non risulta sia stata posta in discussione dal ricorrente.
Privo di giuridico fondamento si rivela poi il quarto motivo di ricorso col quale viene denunciato anche con riferimento a quanto prescritto dall’art. 55 del citato DPR 285/90, un difetto di istruttoria in cui sarebbe incorsa l’Amministrazione nella conduzione del procedimento amministrativo culminato con l’approvazione del progetto esecutivo.
La censura e smentita “per tabulas”, dacché è sufficiente esaminare gli elaborati facenti parte integrante del progetto, come la relazione tecnico – geologica, e la relazione tecnica, per constatare come l’Amministrazione si sia sufficientemente data carico di assolvere all’onere di approntare uno studio tecnico sulla natura dei luoghi dove andrebbe ad ubicarsi la realizzanda opera: dall’esame documentale risulta essere stata condotta una adeguata istruttoria e tanto in osservanza alle prescrizioni di ordine tecnico imposte dal citato art. 55.
Privo di consistenza si rivela, inoltre, il quinto motivo di gravame con cui vengono riproposte censure di eccesso di potere per difetto di motivazione sotto vari profili già sollevate col primo ricorso le quali, come già osservato, non hanno giuridico fondamento.
Vale qui ancora una volta ribadire che, come si evince dalla lettura dei documenti acclusi al progetto “de quo”, l’Amministrazione si è preoccupata di fornire le ragioni di ordine generale che l’hanno indotta ad approvare la realizzanda opera, rinvenibili nell’improcastinabile esigenza di ampliare l’area cimiteriale stante l’avvenuta saturazione del cimitero esistente; del pari quanto alla specifica posizione del ricorrente, le osservazioni da questi proposte sono state sia pure parzialmente accolte e tanto è sufficiente a mandare esente gli atti qui impugnati dalle censure all’uopo mosse con il suillustrato mezzo d’impugnazione.
Fondata, invece, si appalesa la censura di incompetenza formulata con riferimento all’art. 55 del DPR n. 285 del 10 settembre 1990.
Ritiene, in particolare, parte ricorrente che competente ad approvare il progetto di ampliamento del cimitero di S. Sabino è il Consiglio Comunale e non già, come avvenuto nel caso di specie, la Giunta Municipale.
La doglianza, come già detto, coglie nel segno.
Il citato art. 55, invero, stabilisce espressamente che i progetti di ampliamento dei cimiteri esistenti e di costruzione di nuovi “” “devono essere deliberati dal consiglio comunale”.
Il tenore letterale di tale disposizione non lascia adito a dubbi circa l’individuazione dell’organo comunale deputato ad approvare i progetti di ampliamento o costruzione di cimiteri, il Consiglio Comunale, appunto.
Trattasi, evidentemente di una norma speciale che deroga in modo specifico alla competenza generale di tipo residuale stabilito dall’art. 35 della legge n. 142 dell’8 giugno 1990.
Che la competenza consiliare individuata dalla disposizione regolamentare prevalga su quella recata dal nuovo ordinamento delle autonomie locali è dimostrato dal fatto che il DPR di approvazione del regolamento di polizia mortuaria porta la data del 10 settembre 1990 n. 285, successiva a quella di adozione e di entrata in vigore della legge n. 142/90 (ancorché, occorre sottolinearlo, il parere reso dall’Adunanza Generale del Consiglio di Stato in ordine allo schema di atto regolamentare, rechi la data del 22 marzo 1990).
Si è in presenza, in definitiva, di una norma specifica che non può essere attratta nelle disposizioni di carattere generale previste dalla legge 142/90 relativamente alla definizione delle competenze dei vari organi comunali.
Il progetto esecutivo relativo all’ampliamento del Cimitero di S. Sabino andava, perciò approvato dal Consiglio Comunale: ciò non è avvenuto e tanto non può rendere invalida la deliberazione della Giunta Municipale n. 570/96., in quanto inficiata dal vizio di incompetenza e la illegittimità di tale atto deliberativo non può non travolgere la conseguente ordinanza sindacale di occupazione d’urgenza degli immobili interessati alla progettata opera.
Il Collegio, perciò, ferma restando la infondatezza degli altri profili di illegittimità dedotti, deve, in accoglimento del formulato vizio di incompetenza, disporre, siccome dispone, l’annullamento della deliberazione della Giunta Municipale di Spoleto n. 570 del 6 giugno 1996 nonché dell’ordinanza del Sindaco dell’anzidetto Comune n. 387 del 20 dicembre 1996.
Sussistono peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese e competenze del giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo dell’Umbria, definitivamente pronunciando,
Riunisce i due ricorsi indicati in epigrafe.
Rigetta il ricorso n. 929/96. Accoglie il ricorso 38/97 nei sensi e limiti di cui in motivazione.
Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente Sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 17 dicembre 1997 con l’intervento dei signori:
Avv. Pier Giorgio LIGNANI Presidente
Avv. Lanfranco BALUCANI Consigliere
Avv. Andrea MIGLIOZZI Consigliere, estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA, IL 6 MAR 1998.
(*) n.d.r. così nel testo.
