Consiglio di Stato, Sez. V, 25 febbraio 2014, n. 901

Testo completo:
Consiglio di Stato, Sez. V, 25 febbraio 2014, n. 901
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1578 del 2003, proposto da:
Villa Pasquale quale titolare dell’Impresa Onoranze Funebri Pascal Villa, rappresentato e difeso dagli avvocati Gualtiero Rueca, Flaminia Rueca e Augusto Ridella, con domicilio eletto presso Studio Rueca in Roma, largo della Gancia, n. 5;
contro
Comune di Fiorenzuola D’Arda, in persona del Sindaco pro tempore,rappresentato e difeso dall’avvocato Augusto Gruzza, con domicilio eletto presso Bruno Cossu in Roma, via Tacito, n. 50;
nei confronti di
Padana Riscossioni S.p.A.;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. EMILIA-ROMAGNA – SEZ. STACCATA DI PARMA, n. 697/2002, resa tra le parti, concernente violazione contratto concessorio relativo a servizio di trasporti funebri nel cimitero.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2014 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino e udito per le parti l’avvocato Patrizia Usai, su delega dell’avvocato Augusto Ridella;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il presente giudizio trae origine da plurimi ricorsi proposti dall’odierno appellante dinanzi al TAR per l’Emilia-Romagna, tendenti ad ottenere l’annullamento, l’accertamento e la dichiarazione della risoluzione, per inadempimento del Comune di Fiorenzuola d’Arda della concessione stipulata in data 19/4/1997 con la ditta ricorrente per l’affidamento del servizio trasporti funebri e dei servizi all’interno del cimitero, nonché l’annullamento: a) del provvedimento prot. n. 26060 del 12/10/1998, con il quale il Sindaco di Fiorenzuola d’Arda ha negato il ricorrere dei presupposti per la risoluzione della predetta concessione; b) della deliberazione della Giunta Comunale n. 398 del 6/8/1998, con la quale sono stati recepiti criteri interpretativi della tariffa in essere tra le parti; c) della cartella di pagamento n. 085 2000 00345034 10, trasmessa per conto del Comune di Fiorenzuola d’Arda dalla Padana Riscossioni s.p.a. e recante l’importo complessivo di £. 9.172.250; d) della deliberazione della Giunta Comunale di Fiorenzuola d’Arda n. 101 del 23/3/1999, relativa all’approvazione degli esiti finali del procedimento amministrativo contabile di verifica dei rendiconti presentati dalla ditta individuale Villa Pasquale nel periodo di vigenza della concessione contratto per l’espletamento dei servizi di trasporto funebre e cimiteriale; e) della nota prot. n. 30550 del 1/12/1998, con la quale il Sindaco del Comune di Fiorenzuola d’Arda ha reiterato la negazione dei presupposti e della possibilità della risoluzione, per inadempimento del Comune, della concessione stipulata in data 19/4/1997 con la ditta ricorrente; f) dell’ordinanza del Sindaco prot. n. 30556 del 1/12/1998, con cui si invita l’impresa Pascal Villa “al rispetto dei vincoli contrattuali in essere”; g) dell’ordinanza del Sindaco prot. n. 30966 del 7/12/1998 parzialmente riproduttiva di quella dell’1/12/1998. Le suddette richieste erano accompagnate da istanza di risarcimento dei danni.
2. Il primo Giudice valutava come destituite di fondamento le ragioni dell’originario ricorrente, facendo notare che nelle premesse della concessione contratto di cui si controverte è chiaramente stabilito che il rapporto ha per oggetto: “il servizio del trasporto dei cadaveri, e quello dei servizi all’interno del cimitero…per anni cinque a decorrere dal 1.1.1996 fino al 1.1.2001, con diritto di privativa limitatamente al solo servizio dei trasporti funebri delle salme, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. c) del vigente regolamento comunale di polizia mortuaria…”. Pertanto, i servizi pubblici affidati all’impresa individuale ricorrente in regime di convenzione hanno ad oggetto solo una parte della totalità dei servizi comunali cimiteriali e che, inoltre, i servizi affidati alla concessionaria debbano essere espletati dall’impresa non in autonomia e valendosi di propri uffici, ma sulla base delle direttive dei responsabili dei competenti uffici comunali, senza che dalle disposizioni medesime emerga o possa evincersi la sussistenza di alcun obbligo per l’Amministrazione Comunale di dare pubblico avviso della concessione – contratto stipulata e delle tariffe relative ai servizi affidati alla concessionaria. Allo stesso modo, secondo il primo Giudice, la ricorrente non è stata in grado di provare l’inadempimento del Comune in merito al lamentato impedimento, per la ditta concessionaria, di potere incassare i corrispettivi dovuti dagli eredi delle persone defunte. L’assenza di inadempimenti a carico dell’amministrazione comunale, continua il TAR, fa cadere: a) la richiesta di annullamento degli atti dell’Amministrazione Comunale che, a suo dire, avrebbero negato alla concessionaria, in quanto tale, il potere di risolvere unilateralmente il rapporto concessorio per inadempimento; b) la richiesta di risarcimento danni.
2.1. Ancora, il Tribunale riteneva infondata l’istanza di annullamento avverso la deliberazione della Giunta Municipale con la quale l’Amministrazione Comunale aveva preso atto e fatto proprie le considerazioni espresse nella relazione di un consulente esterno riguardante il rendiconto presentato dall’impresa ricorrente e l’interpretazione della tariffa comunale per i servizi in questione. Ed infatti, nella fattispecie, la competenza appartiene alla Giunta e non al Consiglio comunale, avendo per oggetto non già i criteri e gli indirizzi cui devono attenersi i competenti organi comunali per l’adozione delle tariffe dei servizi erogati dall’Ente Locale, ma unicamente considerazioni interpretative di una specifica tariffa riferita a ben individuati servizi comunali oggetto di concessione e di presentazione di rendiconto da parte dell’impresa concessionaria.
2.2. Infine, riteneva di non accogliere anche l’azione impugnatoria intrapresa con motivi aggiunti avverso la cartella di pagamento dell’importo di £. 9.172.250, trattandosi di entrata di diritto pubblico relativa a contributi (diritti fissi) che spettano al Comune ex art. 19, commi 2 e 3, del D.P.R. n. 285 del 1990 e art. 14, punto b), del Regolamento Comunale di polizia Mortuaria, in quanto relativi a servizi pubblici funebri e cimiteriali resi dal Comune e non dalla concessionaria.
3. Con l’odierno appello l’originario ricorrente, oltre a riproporre la richiesta di risarcimento del danno, espone le seguenti doglianze avverso la sentenza del primo Giudice: a) sarebbe erroneo affermare che non vi sia coincidenza tra ambito del servizio pubblico in materia di trasporti funebri e servizi cimiteriali e l’oggetto della concessione, non risultando dalla concessione che il comune abbia voluto conservare una parte della gestione del servizio; a1) anche qualora si volesse opinare diversamente la permanenza di un potere di indirizzo non toglierebbe che il rapporto con l’utenza debba essere gestito dal concessionario; a2) il Comune sarebbe inadempiente, non per non aver fatto pubblicità alla ditta, ma per non aver reso nota l’esistenza della concessione; a3) la permanenza di una gestione diretta da parte del Comune dei rapporti con l’utenza avrebbe reso difficile la stipulazione dei contratti e l’emissione delle fatture, risultando non agevole, ad esempio, acquisire i dati degli eredi ai quali chiedere i pagamenti, il che spiegherebbe anche la presenza di corrispettivi superiori alle tariffe; b) in ragione dell’applicazione ex art. 11 l. n. 241/1990 dei principi del c.c., il concessionario avrebbe il diritto, sempre negato dal Comune, di chiedere la risoluzione del contratto dinanzi al giudice amministrativo, come affermato da Cass. Sez. Un., n. 8058/1990; n. 1578/98; c) ricorrerebbe il vizio dell’incompetenza, perché l’art. 32, lett. g), l. n. 142/1990 [ora art. 42, comma 2, lett. f), d.lgs. n. 267/2000] prevede che la disciplina generale delle tariffe spetti al Consiglio; d) l’art. 17, d.lgs. n. 46/1999, non consentirebbe ai comuni di riscuotere coattivamente mediante ruolo le proprie entrate in assenza di un titolo giudiziale, come disposto dall’art. 21, d.lgs. n. 46/1999, relativo alle entrate di diritto privato. Quindi, il TAR avrebbe errato nel qualificare i crediti vantati dal Comune come entrata di diritto pubblico. Infatti, l’art. 117, d.lgs. n. 267/2000 definisce la tariffa come il corrispettivo dei servizi pubblici in questo modo escludendo che si tratti di entrate pubbliche. Se si adottasse diversa interpretazione andrebbe rimessa la questione alla Corte costituzionale.
4. Costituitosi in giudizio, il Comune invoca la conferma della sentenza di prime cure, evidenziando che: I) solo una parte della totalità dei servizi risulterebbe affidata al concessionario, che deve osservare le direttive degli uffici comunali, che godono dei necessari poteri per assicurare il regolare svolgimento del servizio, da qui il legittimo mantenimento di un ufficio comunale ad hoc. Mentre la reale doglianza dell’impresa sarebbe da rinvenire nel non aver potuto conseguire una dominanza di fatto nel settore rispetto alle altre imprese funebri; II) sarebbe infondato il motivo relativo all’incompetenza della giunta, poiché l’atto adottato riguarderebbe considerazioni interpretative di una specifica tariffa; 3) infondato sarebbe anche il motivo inerente la natura asseritamente privata dell’entrata de qua.
DIRITTO
1. L’appello è infondato e non merita di essere accolto, risultando corretta la ricostruzione logico-giuridica offerta dal TAR.
2. Quanto al primo ordine di censure dalla lettera a) alla lettera a3) sub 3 nella parte in fatto, si tratta di doglianze tese ad evidenziare la presenza di pretesi inadempimenti da parte del Comune concedente, la cui esistenza va valutata sulla scorta dell’esatta individuazione dell’oggetto della concessione e sullo svolgimento in concreto dei correlati servizi. In ordine al primo dei cennati profili il TAR ha correttamente ricostruito l’oggetto della concessione, facendo riferimento alle premesse della stessa, laddove si afferma che: “il servizio del trasporto dei cadaveri, e quello dei servizi all’interno del cimitero…per anni cinque a decorrere dal 1.1.1996 fino al 1.1.2001, con diritto di privativa limitatamente al solo servizio dei trasporti funebri delle salme, ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. c) del vigente regolamento comunale di polizia mortuaria…”, passo quest’ultimo confermato dall’art. 1 della convenzione allegata all’atto di concessione. Ancora, l’art. 3 della convenzione prevede che: “Alla concessionaria, con la sottoscrizione della presente convenzione, sono attribuiti gli occorrenti poteri per il regolare svolgimento dei servizi ad essa affidati, secondo le disposizioni contenute nel regolamento comunale e sotto le direttive del Responsabile dell’Unità operativa dei servizi cimiteriali, del Responsabile dei servizi sanitari e del Medico necroscopo”. Inoltre, l’art. 11 del citato regolamento di polizia mortuaria, dispone al comma 1, lett. b) e c), che il Comune provvede al trasporto dei cadaveri mediante affidamento in concessione – anche in regime di privativa limitatamente al mero trasporto delle salme – per un periodo non inferiore a cinque anni rinnovabile con atto del Consiglio comunale.
2.1. Così delimitato l’oggetto della concessione, appaiono destituite di fondamento sia la censura con la quale l’appellante si duole che il Comune abbia mantenuto, mediante un proprio ufficio, la gestione dei servizi affidati alla concessionaria, dando conseguentemente ad essa le relative disposizioni per l’espletamento dei servizi medesimi, sia quella con la quale contesta l’omessa pubblicizzazione dell’avvenuto affidamento dei servizi alla concessionaria, sia quella attraverso la quale lamenta le difficoltà dei rapporti con l’utenza. Appare, infatti, opportuno chiarire che l’art. 12, comma 4, del regolamento di polizia mortuaria precisa che per il regolare svolgimento delle attività oggetto della concessione le concessionarie devono osservare le istruzioni impartite loro dai Sanitari addetti al servizio e dal Responsabile del servizio. Al contrario, non si ravvisa alcuna diposizione dalla quale si evinca un obbligo di pubblicità in capo all’amministrazione comunale. Infine, non risulta provato che l’attività del Comune abbia cagionato difficoltà all’impresa nel relazionarsi con l’utenza.
3. La seconda censura, con la quale si afferma che in omaggio al richiamo contenuto nell’art. 11, l. n. 241/1990, sarebbe possibile per il concedente invocare, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellata, la risoluzione unilaterale del contratto, appare in questi termini non condivisibile. Ed infatti, la risoluzione della convenzione che accede alla concessione, segue i principi generali espressi dal c.c., che non prevedono, in mancanza di una clausola risolutiva espressa o di un termine essenziale, che il contratto possa essere risolto unilateralmente senza la declaratoria giudiziale, che anche in caso di diffida ad adempiere deve avere ad oggetto la valutazione di gravità dell’inadempimento. Pertanto, in assenza di un inadempimento da parte del Comune nei termini già illustrati supra, appare in concreto corretta l’affermazione contenuta nel provvedimento impugnato dell’assenza dei presupposti per ottenere la risoluzione negoziale invocata dalla concessionaria.
4. Quanto alla supposta incompetenza della Giunta comunale, deve in questa sede ribadirsi come la giurisprudenza di questo Consiglio abbia chiarito che l’art. 32, lett. g), l. n. 142/1990 [ora art. 42, comma 2, lett. f), d.lgs. n. 267/2000] assegna all’organo consiliare la disciplina generale delle tariffe per la fruizione di beni e servizi. Pertanto, la riserva di competenza al Consiglio comunale concerne la sola fissazione, a mezzo di regolamento, dei criteri essenziali sulla base dei quali deve essere in concreto determinata la tariffa (Cons. St., Sez. V, 30 novembre 2011, n. 6336). Questa conclusione si spiega in ragione del fatto che l’attuale riparto di competenze tra Consiglio e Giunta vede assegnare al primo solo quegli atti che esprimono gli indirizzi politici e amministrativi di rilievo generale e gli atti fondamentali di natura programmatoria (Cons. St., Sez. V, 17 settembre 2010, n. 6982). Al contrario, spetta alla Giunta comunale ogni atto che esprime un potere attuativo della disciplina generale dettata dal Consiglio, quale, ad esempio, la concreta applicazione dei criteri già previamente fissati dal Consiglio. In questo senso milita anche l’art. 15 del regolamento di polizia mortuaria secondo cui spetta alla Giunta, nella determinazione dei corrispettivi dei diritti fissi e delle altre tasse, di tenere conto dei costi comunali del servizio, nonché dei costi gravanti sull’impresa concessionaria.
5. Del pari va disattesa anche l’ultima doglianza con la quale si sostiene, in ragione della natura privata del corrispettivo richiesto dal Comune, l’impossibilità di utilizzare la riscossione coattiva mercé iscrizione a ruolo dell’importo dovuto. Infatti, la somma relativa a contributi (diritti fissi) che spettano al Comune ex art. 19, commi 2 e 3, del D.P.R. n. 285 del 1990 e art. 14, punto b), del Regolamento Comunale di polizia Mortuaria, in quanto relativi a servizi pubblici funebri e cimiteriali resi dal Comune e non dalla concessionaria, rappresenta un’entrata di diritto pubblico. Infatti, l’art. 14, comma 3, lett. b), del regolamento di polizia mortuaria stabilisce che “La tariffa comprende…i diritti fissi ex art. 19, comma secondo del D.P.R. n. 285/90 ed ogni altra eventuale tassa dovuta per determinati servizi, spettanti al Comune e da versare direttamente nella tesoreria comunale”. Ancora il comma 5 del citato art. 14 precisa che: “Il Comune ai sensi dell’art. 16, comma 1, del D.P.R. n. 285/90…può imporre i diritti previsti dall’art. 19, commi 2 e 3, dello stesso D.P.R., anche nell’ipotesi di concessione…”. A sua volta l’art. 19, commi 2 e 3, del D.P.R. n. 285/1990, stabilisce che: “2. Nei casi previsti dall’art. 16, comma 1, lettera a), ove il servizio dei trasporti con mezzi speciali non sia esercitato dal comune e con diritto di privativa, il comune per i trasporti funebri che consenta di eseguire a terzi nel territorio comunale, e sempre che non si tratti di trasporti eseguiti da confraternite con mezzi propri, può imporre il pagamento di un diritto fisso la cui entità non può superare quella stabilita per trasporti di ultima categoria. 3. Ove sia richiesto il trasporto di cadaveri da comune ad altro comune o all’estero con mezzi di terzi e sempreché esso venga effettuato con gli automezzi cui all’art. 20, i comuni di partenza e di arrivo del trasporto possono imporre il pagamento di un diritto fisso la cui entità non può superare quella stabilita per i trasporti di ultima categoria svolgentisi nel territorio comunale”. La tariffa per il servizio nella fattispecie include anche entrate di diritto pubblico, pertanto, la proposta questione di costituzionalità nei termini generici nella quale è stata presentata dinanzi a questo Giudice, non potendo valere il mero richiamo al ricorso per motivi aggiunti dinanzi al TAR che in questa sede non risulta neanche trascritto, appare manifestamente infondata.
6. Esatte le suesposte premesse appare giocoforza rigettare l’appello in esame.
7. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna Villa Pasquale al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, a favore del Comune di Fiorenzuola D’Arda.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Carmine Volpe, Presidente
Carlo Saltelli, Consigliere
Manfredo Atzeni, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)