Consiglio di Stato, Sez. V, 14 febbraio 2022, n. 1076

Consiglio di Stato, Sez. V, 14 febbraio 2022, n. 1076

Pubblicato il 14/02/2022
N. 01076/2022REG.PROV.COLL.
N. 02482/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 2482 del 2021, proposto da
G. Eugenio, rappresentato e difeso dall’avvocato Oreste Morcavallo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Arno, n. 6;
contro
Comune di Marano Marchesato, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Albino Domanico, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Brogno, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Seconda, 29 gennaio 2021, n. 225, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marano Marchesato e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2021 il consigliere Angela Rotondano e preso atto delle richieste di passaggio in decisione depositate in atti dagli avvocati Morcavallo, Brogno e Domanico;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo per la Calabria ha respinto il ricorso, integrato da motivi aggiunti, proposto dai signori G. Eugenio e G. Pierino avverso: la delibera della Giunta del Comune di Marano Marchesato n. 26 del 28 aprile 2020, che aveva approvato il progetto e impegnato la spesa per la realizzazione di un campo di inumazione all’interno del cimitero comunale; l’ordinanza sindacale n. 24 del 20 aprile 2020, con la quale era invece disposta in via d’urgenza la realizzazione di un campo di inumazione nell’area nord-est all’interno dell’area cimiteriale, con estumulazione straordinaria di n. 53 salme (affidandone l’esecuzione all’impresa Organizzazione funebre San Michele s.a.s.); tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali, ivi compresa la non specificata autorizzazione dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza (di seguito anche “ASP”) e, per quanto occorrer possa, la delibera di Giunta Comunale n. 10 del 30.01.2012 (che aveva a suo tempo disposto l’ampliamento del cimitero).
2. La predetta sentenza, pronunziata nella resistenza del Comune, ha respinto come infondate tutte le censure articolate col ricorso e i motivi aggiunti (questi ultimi rivolti invece contro il parere favorevole dell’ASP di Cosenza del 10 giugno 2020, prot. n. 54066, di cui si deduceva la falsità dei presupposti, chiedendo termine per la proposizione della querela di falso ex art. 77 cod. proc. amm.), con cui in sintesi era stata lamentata:
I) l’incompetenza della Giunta Comunale all’adozione della deliberazione n. 26 del 2020, in quanto, ai sensi dell’art. 55 del d.P.R. 10 settembre 1990, n. 285 (“Approvazione del regolamento di polizia mortuaria”), qualunque provvedimento di ampliamento cimiteriale (quale era, in tesi, quello disposto con gli atti impugnati) deve essere adottato dal Consiglio comunale, previa acquisizione del parere favorevole della competente Azienda sanitaria;
II) violazione delle garanzie procedimentali di cui agli artt. 7 e 8 l. 241/1990, per mancata comunicazione di avvio del procedimento;
III) eccesso di potere per contraddittorietà con il piano del 2012 (in particolare con la precedente delibera n. 10 del 30 gennaio 2012, con la quale era già stato disposto l’avvicinamento dell’area cimiteriale all’abitazione dei ricorrenti) e difetto di istruttoria e motivazione, per non avere il Comune considerato, da un lato, che la zona era stata già posta a verde e, in parte, a ingresso all’area cimiteriale (e ciò proprio per ovviare al fatto che la distanza tra il muro cimiteriale e le ridette abitazioni fosse inferiore al limite minimo legale di 50 metri, previsto dall’art. 338 R.D. 1265/1934), dall’altro che il campo di inumazione ben poteva essere altrove collocato (in zone dell’area cimiteriale site a una distanza maggiore dalle abitazioni circostanti);
IV) violazione dell’art. 338 R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 e degli artt. 57 e 55 del d.P.R. n. 285/1990 cit., in quanto, come detto, il campo di inumazione sarebbe stato realizzato ad una distanza inferiore al minimo previsto (50 metri) dalle norme citate, risultando pure illegittime, per violazione delle norme sulle distanze legali e dei vincoli di inedificabilità (rivolti anche all’amministrazione), le motivazioni addotte al riguardo dal Comune, incentrate sulla mera preesistenza dell’area cimiteriale a qualsiasi costruzione, ciò non esimendo comunque l’amministrazione dal rispetto delle ricordate norme;
V) violazione dell’art. 338 r.d. 1265/1934 e del d.P.R. n. 285/1990, anche per l’omessa acquisizione del parere dell’azienda sanitaria locale, nessuna valenza avendo il parere già acquisito nel 2012, posto che la nuova deliberazione disponeva la realizzazione di un nuovo campo di inumazione in area già destinata a verde nel precedente piano del 2012;
VI) violazione dell’art. 58 del d.P.R. n. 285/1990, in quanto la superficie dell’area del campo di inumazione non sarebbe pari almeno alla metà dell’area netta dell’intero cimitero;
VII) violazione degli artt. 55, 56, 57, 58 e 68 del d.P.R. n. 285/1990, per mancata acquisizione di studi tecnici di fattibilità relativi all’ubicazione, all’estensione dell’area interessata, agli aspetti orografici e afferenti alla natura chimicofisica del terreno, alla profondità e direzione di eventuali falde idriche, non potendo valere allo scopo quelli acquisiti nel 2012.
3. A fondamento del rigetto delle riassunte doglianze la sentenza ha osservato:
a) la realizzazione del campo di inumazione disposta con gli atti impugnati non si configura come costruzione di un nuovo cimitero ovvero suo ampliamento, il che esclude la competenza del Consiglio comunale;
b) si tratta infatti solo dell’utilizzazione di un’area interna al perimetro del cimitero stesso rispetto al quale non può quindi darsi alcun problema di violazione della c.d. fascia di rispetto (e, quand’anche ciò fosse avvenuto, la problematica così posta doveva in realtà riferirsi al precedente ampliamento del 2012, ma la relativa delibera, di per sé immediatamente lesiva, non era stata tempestivamente impugnata);
c) non trova inoltre riscontro alcuno negli atti di causa che l’area in questione fosse stata destinata a verde pubblico, essendo invece ivi prevista, nel progetto di ampliamento del 2012 richiamato dai ricorrenti, la costruzione di cappelle e loculi;
d) è irrilevante l’impugnazione del parere dell’Autorità sanitaria, privo di valenza lesiva degli interessi delle ricorrenti;
e) infondate sono anche le censure di carattere procedimentale, nel caso di specie non essendo necessaria la comunicazione d’avvio del procedimento, sia perché i ricorrenti non erano destinatari dei provvedimenti gravati, sia a causa della sussistenza della ragioni di urgenza e celerità che giustificavano la sua omissione ai sensi dell’art. 7 l. 241/1990, nonché, in ogni caso, stante l’applicabilità dell’art. 21-octies, comma 2, secondo periodo l. 241/1990, non potendo essere il contenuto del provvedimento diverso da quello in concreto adottato.
3. L’appello, spiegato da uno solo degli originari ricorrenti, sig. G. E., ripropone le censure già formulate in primo grado (ad eccezione del secondo motivo di ricorso, inerente la violazione degli interessi partecipativi, e della questione della querela di falso prospettata con i motivi aggiunti), domandando la riforma della sentenza per:“- Error in procedendo; Error in iudicando- Travisamento fattuale- manifesta illogicità- incompetenza della Giunta Municipale; – Error in iudicando- Travisamento fattuale- Carenza- Erroneità- Illogicità della motivazione- Assoluta fondatezza dei motivi III, IV, VI, VII e VIII del ricorso introduttivo; – Omessa pronuncia sul VI motivo di ricorso e sulla rilevata violazione del d.P.R. n. 285/1990; Error in procedendo e in iudicando in riferimento al parere dell’azienda sanitaria impugnato con motivi aggiunti”.
3.1. Si sono costituiti in resistenza il Comune (che con ampia memoria ha confutato analiticamente tutte le doglianze, dando conto anche della situazione che aveva determinato la necessità di predisporre il campo di inumazione e che ha costituito presupposto fattuale dell’ordinanza impugnata, emessa dal Sindaco in qualità di responsabile locale dell’igiene pubblica) e l’Azienda sanitaria di Cosenza, insistendo per il rigetto del gravame, in quanto inammissibile e infondato.
3.2. Abbinata al merito su concorde richiesta delle parti la trattazione dell’istanza cautelare (stante, come rappresentato dal Comune, l’avvenuta integrale esecuzione dei lavori), all’udienza pubblica del 28 ottobre 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
4. L’appellante contesta le statuizioni di rigetto dei motivi di ricorso, premettendo anzitutto in fatto di essere essa e l’altra originaria ricorrente (quest’ultima non costituita però nel presente giudizio di appello) proprietarie di due fabbricati ad uso abitativo nel Comune di Marano Marchesato, nei pressi del cimitero situato nel centro edificato (in pratica integrato nell’abitato con le caratteristiche del c.d. “cimitero monumentale”, come risulta dagli atti) e già sottoposto ad ampliamento con deliberazione della Giunta Comunale n. 10 del 30 gennaio 2012, con cui era stato approvato il progetto per l’insediamento di nuovi loculi, stabilendo anche l’avvicinamento dell’area cimiteriale alle dette abitazioni ad una distanza (calcolata dal muro di cinta del cimitero) già inferiore al limite di 50 metri prescritti dall’art. 338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265.
4.1. Sostiene l’appellante che, per rimediare alla violazione della distanza minima legale, sarebbe stata prevista e realizzata in sede di ampliamento (riguardante il fianco nord ovest del cimitero con edificazione di nuovi loculi annessi al muro di cinta) una fascia c.d. di rispetto destinata a verde (oltre che in parte ad accesso alle aree propriamente cimiteriali), circostanza questa confermata, sempre ad avviso dell’appellante, dalla relazione geologica di supporto al progetto.
4.2. Con l’impugnata deliberazione n. 26 del 2020 il Comune avrebbe invece disposto la realizzazione di un campo di inumazione proprio nella suddetta fascia di terreno, a ridosso del muro di cinta , quindi in prossimità dell’abitazione dell’appellante, in violazione delle distanze previste e delle norme igienico- sanitarie.
4.3. La sentenza appellata non avrebbe colto tali illegittimità sull’erroneo rilievo secondo cui la realizzazione del campo di inumazione in parola non costituirebbe ampliamento del cimitero, non essendo perciò sottoposta ai limiti di legge in materia di distanze legali, l’ampliamento essendo disposto invece in forza della delibera di Giunta del 2012, mai impugnata da parte ricorrente, con conseguente consolidamento degli effetti lesivi solo oggi lamentati.
4.4. L’inesistenza di un ampliamento cimiteriale nella fattispecie avrebbe escluso poi, sempre secondo il primo giudice, anche la denunciata incompetenza della Giunta a favore di quella del Consiglio Comunale.
4.5. Secondo l’appellante la sentenza sarebbe pervenuta a tali non condivisibili conclusioni sull’erroneo presupposto che l’area est, prospiciente le abitazioni, non sarebbe stata ab inizio destinata a verde, circostanza invece contraddetta dalle risultanze in atti (segnatamente dalle relazioni tecniche allegate alla delibera giuntale) che porterebbero invece a ritenere corretta (contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, peraltro in forma dubitativa) la ricostruzione circa la qualificazione dell’area in questione quale area verde in senso tecnico; sul punto, sempre secondo l’appellante, sarebbe stato necessario o quanto meno opportuno un approfondimento istruttorio, che invece è mancato.
4.6. Inoltre il Tribunale, pur riconoscendo che per l’area in parola non era prevista nell’originario ampliamento la destinazione a campo di inumazione, avrebbe omesso di trarre da tali premesse le logiche conseguenze, attribuendo per converso a dette circostanze un rilievo meramente fattuale e fornendo anche un’interpretazione erronea della disciplina applicabile alla fattispecie (in primis dell’invocato art. 338 del R.D. n. 1265/1934), in contrasto con l’orientamento maturato nella giurisprudenza, secondo cui quella norma al comma 1 si compone di due disposizioni, la seconda delle quali “introduce un vincolo di inedificabilità e immodificabilità assoluta, che conforma i diritti dominicali, limitandosi a salvaguardare gli edifici preesistenti” (così Cons. Stato, Sez. IV, 8 maggio 2019, n. 2947). A tanto avrebbe dovuto conseguire l’immodificabilità e la non derogabilità della fascia di rispetto originariamente prevista (per ragioni correlate a esigenze di natura igienico- sanitarie e al rispetto della sacralità del cimitero) ad opera dell’Amministrazione comunale.
4.7. Accedendo acriticamente alle opposte tesi prospettate dalla difesa del Comune la sentenza sarebbe così incorsa nei vizi denunciati con l’appello, non avvedendosi del contrasto tra quanto pianificato nel 2012 e quanto attuato con i provvedimenti impugnati, né della violazione della disciplina di cui agli artt. 55, 56, 57, 58 e 68 del d.P.R. 285 del 1990 e dell’eccesso di potere dell’azione amministrativa per difetto di istruttoria, di motivazione e per contraddittorietà, anche a ragione dell’assenza dei necessari studi tecnici sullo stato dei luoghi prodromici all’adozione dei provvedimenti gravati, con cui si era disposta la localizzazione e realizzazione del contestato campo di inumazione nell’area cimiteriale prospiciente l’abitazione dei ricorrenti.
4.8. La sentenza avrebbe poi omesso di pronunziarsi sul VI motivo di ricorso con cui si era censurata, anche con l’ausilio delle risultanze di una perizia di parte versata agli atti, la diversità strutturale, funzionale e qualitativa del realizzando intervento, per essere nell’originario ampliamento l’area, ora destinata a campo di inumazione, destinata a verde nonché ad accesso all’area cimiteriale propriamente detta, senza neppure verificare le effettive possibilità di realizzazione del campo in altra più idonea zona del cimitero, già destinata alla sepoltura; il Tribunale amministrativo, pur non potendo esercitare un sindacato di tipo sostitutivo sugli apprezzamenti tecnici riservati all’amministrazione, non avrebbe tuttavia potuto ignorarne l’assoluta mancanza.
4.9. Con un quarto (ed ultimo) ordine di doglianze l’appellante critica la sentenza per essere incorsa in ulteriore travisamento, laddove afferma che la censura di omessa acquisizione del parere dell’azienda sanitaria ex art. 338 cit. risulterebbe “superata” dal parere reso dall’Azienda Sanitaria di Cosenza prot. n. 54066 del 10 giugno 2020, senza avvedersi delle diverse finalità che erano a questo sottese; la sentenza avrebbe così erroneamente ritenuto legittime e sufficienti le prospettate ragioni sanitarie a carattere d’urgenza poste dall’Azienda sanitaria a base di quest’ultimo parere, senza neppure avvedersi del diverso contenuto delle doglianze mosse coi motivi aggiunti, non meramente riproduttive di quelle già sollevate col ricorso introduttivo, ma tese invece a evidenziare la tardività del parere stesso (rilasciato solo a lavori ormai avviati, sebbene la legge ne preveda l’acquisizione in via preventiva), l’illegittima integrazione postuma con esso operata della motivazione dei provvedimenti comunali impugnati (per emendarne i vizi denunciati dai ricorrenti) e infine la mancata considerazione dei profili igienico-sanitari che, vista la vicinanza delle abitazioni, avrebbero imposto la collocazione altrove del campo di sepoltura, in ossequio al disposto del citato art. 338.
5. L’appello è infondato.
5.1. Le considerazioni poste dall’appellata sentenza a fondamento del rigetto delle doglianze sollevate in primo grado non risultano errate e irragionevoli e perciò non meritano le censure formulate dall’appellante: in effetti non si è verificato alcun ampliamento dell’area cimiteriale per effetto degli atti impugnati, questi essendosi limitati a prevedere la realizzazione del campo di inumazione entro le mura perimetrali del cimitero.
5.2. L’asserita violazione delle distanze minime legali, conseguita all’avvicinamento delle dette mura perimetrali alle abitazioni in questione, risale infatti alla citata delibera del Consiglio Comunale n. 10 del 2012, mai impugnata nei termini di legge dagli originari ricorrenti.
5.3. Le opere disposte dai provvedimenti impugnati sono state dunque realizzate all’interno delle mura cimiteriali (id est: nel perimetro del cimitero come delineato dai precedenti atti ampliativi), in un’area che non costituiva fascia di rispetto destinata a verde, tant’è che nell’originario progetto di ampliamento era previsto che ivi potessero realizzarsi loculi e cappelle.
Infatti, i muri perimetrali del cimitero (edificato agli inizi del secolo scorso- precisamente nel 1901- e preesistente alle abitazioni dei ricorrenti) sono quelli attualmente esistenti in conseguenza dell’ampliamento del 2012 (dunque, in virtù di atti mai impugnati, divenuti perciò definitivi) e il contestato campo di inumazione è stato realizzato in aree di espansione poste all’interno del cimitero, non previste quali aree a verde (in assenza di un piano regolatore cimiteriale), bensì, come risulta dalle tavole grafiche, destinate alla costruzione di nuovi loculi o comunque asservite all’area cimiteriale, quindi già potenzialmente idonee e destinate alle sepolture.
5.3.1. A tanto consegue che, come correttamente rilevato dai primi giudici, la lesione dell’interesse dei ricorrenti si era verificata unicamente per effetto dell’ampliamento delle mura perimetrali del cimitero, risalente al 2012, in virtù di atti rimasti inoppugnati (la citata delibera di G.M. n. 10 del 30.01.2012 e, previa acquisizione del parere favorevole dell’Azienda sanitaria, la deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 16 marzo 2013), che già abilitavano il Comune a realizzare al suo interno le sepolture ad una distanza anche inferiore al limite legale dalle predette abitazioni, purché entro le mura cimiteriali; per converso, gli atti oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo, non configurando ampliamento del cimitero comunale preesistente e dunque violazione della norma di cui all’art. 338 R.D. n. 1265/1934 (con essi essendosi disposta solo la realizzazione di un campo di sepoltura all’interno del cimitero), non arrecano alcuna lesione agli interessi dei ricorrenti.
Le mura perimetrali del cimitero (limite dal quale va misurata la fascia di rispetto conformemente all’art. 338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265) sono infatti quelle attualmente esistenti soltanto per effetto dell’ampliamento del 2012, non tempestivamente contestato dai ricorrenti, di modo che le opere realizzate al loro interno non ricadono nella fascia di rispetto, ma in aree contenute nel già delimitato perimetro del complesso cimiteriale comunale.
5.4. Acclarato pertanto che la lesione lamentata dagli originari ricorrenti era scaturita già dalla precedente delibera di Giunta n. 10/2012 e che invece la delibera n. 26/2020 non ha inciso in peius sulla distanza esistente tra le dette mura (dalle quali si calcola il limite legale di 50 metri) e le abitazioni limitrofe di proprietà dei ricorrenti, e che poi per l’una era già decorso il termine di impugnazione, mentre per effetto della seconda non si era inverata alcuna lesione della sfera giuridica dei ricorrenti, la sentenza ha correttamente concluso che, pena la violazione dei principi sottesi alla previsione del termine decadenziale di impugnazione degli atti amministrativi, non potesse ammettersi neppure l’impugnazione congiunta di entrambe le delibere (in base al rapporto tra atto presupposto e atto lesivo consequenziale).
Come documentato dalla difesa del Comune, gli atti impugnati con il ricorso introduttivo (id est: la delibera giuntale n. 26 del 2020 e l’ordinanza sindacale) sono seguiti ad una serie di atti in precedenza adottati dall’amministrazione comunale per sopperire all’incidenza della mortalità dei residenti (cfr. la Determina del Responsabile dell’Area Tecnica Lavori Pubblici Urbanistica del Comune n. 102 del 3 marzo 2020, con la quale, stante l’esiguo numero dei loculi disponibili, venivano programmate le estumulazioni).
Essi invece non si pongono in alcun rapporto di presupposizione e consequenzialità con la non gravata delibera giuntale del 2012 che, costituendo atto autonomamente e immediatamente lesivo degli interessi dell’appellante, in quanto unico determinante l’ampliamento dell’ara cimiteriale, il mutamento dei confini perimetrali e la riduzione della fascia di rispetto all’epoca esistente (con l’apposizione delle mura ad una distanza asseritamente inferiore al limite minimo legale dalle abitazioni limitrofe), avrebbe dovuto essere in effetti oggetto di specifica e tempestiva impugnazione.
5.5. Sotto altro profilo, correttamente la sentenza non ha condiviso la ricostruzione prospettata dai ricorrenti circa la qualificazione dell’area in cui è realizzato il campo di inumazione quale area verde in senso tecnico, non condividendo perciò neppure l’assunto dell’appellante a giustificazione della non necessità di immediata impugnazione della precedente delibera n. 10/2012 per essere l’area in questione lì indicata come “area a verde” ed esclusa perciò la sua destinazione alla sepoltura.
Come già osservato in precedenza, non può sottacersi che gli atti impugnati non costituiscano un ampliamento dell’area cimiteriale delimitata dalle mura perimetrate dal Comune nel 2012 ed inoltre che, come si evince dalla documentazione allegata alla deliberazione n. 10/2012 (in particolare dalle tavole grafiche allegate al progetto e dalla relazione tecnico illustrativa delle finalità della proposta progettuale, volta al reperimento degli spazi per la realizzazione di “tutto quanto necessario e previsto dal regolamento di polizia mortuaria”, ivi incluso il campo di inumazione ex art. 68 del d.P.R. 285/1990), in detta area era prevista sia la costruzione di cappelle e loculi (area individuata con tratteggio di punti verdi costanti), sia l’asservimento all’area cimiteriale (tratteggio punti verdi disomogenei), prevedendone perciò già una potenziale destinazione alla sepoltura.
Tali circostanze smentiscono pertanto l’assunto dell’appellante circa l’assenza di lesività nei suoi confronti della delibera del 2012, solo questa eventualmente prevedendo l’apposizione del muro perimetrale del cimitero ad una distanza inferiore ai 50 metri dall’abitazione e la possibilità di effettuare le sepolture all’interno dell’area cimiteriale così definita.
5.5.1. La sentenza ha pure correttamente escluso che fosse decisivo in senso opposto il precedente giurisprudenziale più volte richiamato dai ricorrenti (Cons. Stato, Sez. IV, 8 maggio 2019, n. 2947), in quanto relativo ad una diversa fattispecie di effettivo ampliamento del cimitero ad opera dell’ente pubblico, con ulteriore riduzione della distanza (già inferiore al limite legale) tra le mura perimetrali e l’abitazione privata, che realizzava perciò un più grave vulnus alla posizione del ricorrente.
Nel caso in esame, invece, non è dubitabile che con i provvedimenti impugnati non si è inciso, riducendola ulteriormente, sulla distanza legale dalle abitazioni del muro perimetrale, che rimane invece collocato come disposto dall’unica delibera ampliativa del 2012, divenuta ormai definitiva.
5.6. Dall’insussistenza di un ampliamento dell’area cimiteriale ad opera dei provvedimenti impugnati il tribunale ha poi logicamente tratto tutte le argomentazioni decisive ai fini del rigetto delle ulteriori doglianze.
5.6.1. Il primo giudice ha così correttamente ritenuto che non sussistesse neppure l’incompetenza della Giunta comunale all’emanazione della deliberazione n. 26 del 2020: poiché l’art. 338 del R.D. 27 luglio 1934 n. 1265 prevede la competenza del Consiglio Comunale esclusivamente per “la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti”, la deliberazione impugnata, con la quale non è stato, per converso, esercitato in concreto alcun potere di ampliamento del cimitero né una modifica dei suoi confini (ma solo la realizzazione di un campo di inumazione all’interno delle mura perimetrali in ragione di una rilevata emergenza igienico-sanitaria), rientrava nella residuale competenza dell’organo giuntale ai sensi degli artt. 42 e 48 del decreto legislativo n. 267 del 2000.
5.6.2. Sussisteva altresì la competenza del Sindaco, quale rappresentante della comunità locale, ad adottare le ordinanze contingibili e urgenti “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale” (cfr. art. 50, comma 5, del D. Lgs. 267/2000), a tale organo essendo peraltro attribuite dalla legge, nelle vesti di ufficiale dello stato civile, le funzioni di autorizzazione alla sepoltura, all’esumazione, all’estumulazione e alla tumulazione nelle cappelle private, di cui agli articoli 6, 83, 88 e 102 del d.P.R. n. 285 del 1990.
5.6.2. Sempre dalla natura e oggetto dei provvedimenti impugnati col ricorso di primo grado, non costituenti per quanto finora evidenziato ampliamento del cimitero, l’appellata sentenza ha poi correttamente tratto l’ulteriore conclusione che neppure fosse ravvisabile l’eccesso di potere per il prospettato contrasto tra il piano del 2012 e gli atti impugnati col ricorso: l’area di interesse era difatti già nel primo prevista come area potenzialmente idonea e destinata alle sepolture e comunque neppure poteva esser qualificata come fascia di rispetto, risultando pacificamente localizzata all’interno delle mura perimetrali del cimitero; pertanto gli atti impugnati non presentano difformità o modifiche al progetto di ampliamento disposto nel 2012.
5.7. A tanto consegue anche l’infondatezza, anch’essa correttamente ritenuta dalla sentenza, dei motivi incentrati sulla violazione degli artt. 338 r.d. 1265/1934 e 57 e 55 del d.P.R. n. 285/1990: anche tali censure scontano infatti l’originario errore di fondo di considerare l’intervento in questione come ricadente all’interno di un’area verde o della c.d. fascia di rispetto (in violazione dei limiti inderogabili di legge), affermazione che non trova però alcun riscontro probatorio in atti, neppure a livello indiziario; al contrario, poiché la fascia di rispetto si calcola dal muro perimetrale del cimitero, il cui posizionamento fu disposto con la deliberazione di ampliamento del cimitero del 2012, non tempestivamente impugnata, su di essa non incidono certamente in senso riduttivo gli atti gravati che hanno solo disposto l’utilizzazione di un’area interna al muro anzidetto (per finalità di sepoltura proprie delle aree cimiteriali).
Quanto poi alle doglianze volte a contestare in generale l’idoneità dell’area di interesse ad ospitare le sepolture e alla mancata considerazione di possibili collocazioni alternative del campo di sepoltura (e precisamente, secondo l’appellante, nella zona nord ovvero nella zona ovest dell’area cimiteriale), la difesa del Comune ha puntualmente dimostrato che tali evenienze sono state compiutamente valutate dall’Amministrazione: difatti solo ad avvenuta saturazione di dette ulteriori aree si è proceduto all’utilizzazione di quelle in questione (comunque poste all’interno delle aree cimiteriale), mentre per quanto concerne la prospettata utilizzabilità delle aiuole poste ad ovest (dove, a dire dell’appellante, sussisterebbero spazi più ampi in termine di superficie rispetto a quella scelta), in disparte l’eccepita inammissibilità della censura, l’amministrazione ha ampiamente chiarito le ragioni di impraticabilità di una siffatta soluzione (essenzialmente legate al necessario rispetto delle dimensioni minime prescritte dalla legge- cfr. art. 72 del d.P.R. n. 285/1990- e alla conseguente insufficienza della superficie utile).
5.7.1. Parimenti infondato è poi il motivo pure riproposto della violazione e falsa applicazione dell’art. 58 D.P.R. 2865/1990: correttamente l’appellata sentenza ha rilevato che l’area in questione, come risulta dall’allegata planimetria delle superfici predisposta dall’Ufficio Tecnico del Comune, è rispettosa dei limiti di legge indicati nella norma, sicché il campo di inumazione in oggetto, anche tenuto conto delle ulteriori deduzioni difensive del Comune (sulla mancata esecuzione di estumulazioni e sul tasso di mortalità registrato), è ancora ampiamente inferiore a quello che la normativa di settore avrebbe permesso di realizzare.
Sono di conseguenza altresì infondate le doglianze di omessa pronuncia sul sesto motivo del ricorso introduttivo.
5.8. Invero, sotto il profilo sostanziale deve anche evidenziarsi che la realizzazione del campo di inumazione rispondeva a primarie esigenze igienico-sanitarie (che, come evidenziato dal Dirigente Responsabile dell’Unità Medicina Legale dell’Azienda Sanitaria di Cosenza, afferiva all’indisponibilità di loculi cimiteriali comunali e al conseguente rischio di giacenza dei feretri in aree non idonee con grave pericolo connesso alle condizioni di igienicità e salubrità, aggravate dalle imminenti alte temperature stagionali), esigenze dunque certificate dall’Azienda sanitaria che, con propria nota, ha dapprima dato atto che le attività hanno riguardato aree contenute nel perimetro del complesso cimiteriale per ragioni sanitarie aventi carattere d’urgenza, legate all’indisponibilità dei loculi cimiteriali comunali, e poi, con la nota del 10 giugno 2020 gravata con i motivi aggiunti, espresso il proprio parere tecnico circa le attività straordinarie di estumulazione.
Infondato risulta pertanto, come correttamente rilevato dall’appellata sentenza, anche il motivo sulla mancata acquisizione del parere della competente Azienda sanitaria, che si era invece espressa a favore della necessità e urgenza dell’intervento sotto il profilo igienico-sanitario, nonché sull’idoneità dell’area (contenuta nel già delimitato perimetro cimiteriale) utilizzata per il campo di inumazione, all’esito dei sopralluoghi effettuati sulle porzioni di terreno in questione, visionate dal personale medico dell’Azienda sanitaria e risultate (come da quest’ultima affermato) “tutte nei limiti del complesso cimiteriale, cinte da mura perimetrali”.
5.8.1. E’ stata dunque correttamente respinta anche la doglianza (articolata con il quinto motivo del ricorso principale) con cui si lamentava l’omessa acquisizione del parere dell’azienda sanitaria previsto dall’art. 338 R.D. n. 1265/1934, non solo sulla base del rilievo (già di per sé decisivo) che la censura risultava in realtà già superata dai motivi aggiunti proposti avverso il citato parere del 10 giugno 2020, ma anche per la centrale ragione, più volte rammentata, che il campo di inumazione è stato realizzato all’interno delle mura perimetrali del cimitero, dal quale va calcolata la distanza minima fissata dall’art. 338 R.D. n. 1265/1934, e in area perciò destinata alle sepolture.
Pertanto, non essendosi verificato alcun ampliamento del cimitero, non era comunque necessaria l’acquisizione in via preventiva del parere dell’ASP ai sensi dell’art. 338 R.D. n. 1265/1934: infatti tanto il T.U. delle leggi sanitarie (art. 338 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265), quanto il regolamento di polizia mortuaria (D.P.R. 10 settembre 1990, n. 285) richiedono il previo rilascio del parere sanitario esclusivamente per “la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti”.
Decisivo risulta quindi che il parere dell’Unità di Igiene e Sanità Pubblica dell’A.S.P. fosse stato già acquisito con nota del 28 febbraio 2012, prima dell’ampliamento cimiteriale, e che il campo di inumazione in seguito attivato dal Comune fosse realizzato all’interno delle mura perimetrali.
In detto contesto il parere rilasciato dall’ASP di Cosenza (con la nota del 10 giugno 2020, gravata con i motivi aggiunti), lungi dal porsi come un requisito essenziale o precondizione per la realizzazione del campo di inumazione, si è limitato ad accertare la sussistenza di una emergenza igienico sanitaria e la correttezza, sotto diversi profili, delle operazioni svolte dalla ditta incaricata, autorizzando perciò, previo sopralluogo, “la programmazione di estumulazione di salme a fine periodo (…) che occupano loculi comunali, in ottemperanza alle vigenti normative in materia di polizia mortuaria”; tant’è che esso ha ad oggetto esclusivamente la mera “comunicazione relativa alle attività di estumulazioni straordinarie presso il Cimitero Comunale”, priva di lesività per gli interessi dell’appellante, nessun rilievo potendo del resto rivestire, una volta accertato che “le attività a carattere d’urgenza riguardano aree contenute nel già delimitato perimetro del complesso cimiteriale”, la differente questione delle distanze dalle abitazioni circostanti o della presunta difformità rispetto al progetto di ampliamento, poste dall’odierno gravame.
5.8.2. A tanto correttamente conseguiva sia la ritenuta irrilevanza ai fini della decisione della causa della falsità del parere dell’Azienda sanitaria, prospettata con i motivi aggiunti, sia il rigetto delle istanze istruttorie formulate dai ricorrenti: quanto al primo aspetto il parere dell’ASP si è limitato ad attestare che il campo di inumazione è stato realizzato entro le mura perimetrali per ragioni igienico- sanitarie aventi carattere d’urgenza; quanto al secondo profilo irrilevanti sono in effetti le istanze di un approfondimento istruttorio, una volta chiarito che la distanza legale debba valutarsi rispetto al muro perimetrale ivi apposto con la precedente delibera n. 10/2012, rimasta inoppugnata e dunque non censurabile nella presente sede processuale.
5.8.1. Degli indicati presupposti fattuali e giuridici compiutamente dà conto la delibera n. 26/2020, laddove collega la realizzazione del campo di inumazione ad una situazione emergenziale e ad esigenze igienico-sanitarie effettivamente emerse, come attestato dal medico preposto dell’Azienda sanitaria, a seguito di lavori di esumazione delle salme.
Ciò risulta poi ulteriormente avvalorato, come evidenziato dalla difesa comunale, dall’apposita relazione predisposta dalla ditta affidataria dei lavori in cui, nel descrivere dettagliatamente le varie operazioni compiute per la sistemazione del terreno, si specifica, dapprima, che “per l’esecuzione e la creazione di tale lavoro si è richiesto l’intervento dell’UOSD Medicina legale di Cosenza per un’ispezione territoriale” e quindi che il Dirigente Regionale, previo sopralluogo e dopo aver visionato le aree cimiteriali e la relazione geologica fornita dal responsabile comunale, aveva dato parere favorevole alla realizzazione del campo di inumazione, nelle aree indicate poste all’interno delle mura cimiteriali.
5.8.2. Pertanto, come bene rilevato dall’appellata sentenza, gli atti impugnati non scontano alcun vizio di carenza di motivazione (che non è stato affatto integrata in via postuma dal parere del 10 giugno 2020 dell’Azienda sanitaria): l’amministrazione comunale, nell’esercizio dei suoi poteri discrezionali e all’esito di un’attenta istruttoria, ha congruamente motivato in ordine alla necessità e all’urgenza dell’intervento, come pure in ordine all’idoneità dell’area, senza alcun profilo di irragionevolezza o illogicità.
Infatti, l’individuazione delle aree idonee ad ospitare il progettato è stata compiuta su specifica indicazione dei competenti funzionari dell’Azienda sanitaria (che ne hanno attestato l’idoneità dopo il sopralluogo effettuato); il legittimo esercizio di tali poteri discrezionali non richiedeva per contro l’acquisizione di studi tecnici di fattibilità, né di una ulteriore relazione geologica, sempre in virtù della fondamentale considerazione per cui gli atti impugnati non disposero l’ampliamento cimiteriale o la realizzazione di un nuovo cimitero.
6. In conclusione, sulla scorta delle osservazioni svolte l’appello va respinto, con assorbimento delle ulteriori questioni, comprese le eccezioni di inammissibilità formulate dalle amministrazioni intimate.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di giudizio a favore del Comune di Marano Marchesato e dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza che liquida forfettariamente in complessivi € 3.000,00 (tremila/00) per ciascuna parte costituita, oltre oneri accessori se per legge dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Valerio Perotti, Consigliere
Angela Rotondano, Consigliere, Estensore
Giovanni Grasso, Consigliere
Giorgio Manca, Consigliere
L’ESTENSORE (Angela Rotondano)
IL PRESIDENTE (Carlo Saltelli)
IL SEGRETARIO

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Sereno Scolaro

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