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Consiglio di Stato, Sez. IV, 28 agosto 2015, n. 4010
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7347 del 2013, proposto da:
Comune di Paluzza, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Cesare Mainardis, Adriano Giuffre’, con domicilio eletto presso Adriano Giuffrè in Roma, via dei Gracchi, 39;
contro
Brigida Maieron, Lea Maieron, Donatella De Franceschi, Tobia De Franceschi, Arrigo Flora; Maria Luigia Turrini, Daniela Flora, Bruna Flora, rappresentati e difesi dagli avv. Eliana Massaro, Emanuela Romanelli, con domicilio eletto presso Emanuela Romanelli in Roma, viale Giulio Cesare, 14;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. FRIULI-VENEZIA-GIULIA – TRIESTE: SEZIONE I n. 00045/2013, resa tra le parti, concernente approvazione del piano regolatore cimiteriale.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Maria Luigia Turrini e di Daniela Flora e di Bruna Flora;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 maggio 2015 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Massaro e Francesca Giuffrè (su delega di Adriano Giuffrè);
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le odierne parti appellate sono proprietarie da oltre quarant’anni di cappelle private erette all’esterno delle mura del cimitero del Comune di Paluzza, in cui le tumulazioni sono state sempre fatte sulla base di semplici autorizzazioni del Sindaco.
Con in nuovo regolamento comunale di polizia mortuaria (art. 94) dette cappelle sono state riconosciute nel loro stato di proprietà privata, ma sottoposte all’obbligo, in caso di nuove tumulazioni, di ottenere la concessione d’uso con assoggettamento al corrispondente canone demaniale.
Inoltre, il regolamento ha previsto l’applicazione degli artt. 26 e 27 delle norme di attuazione del piano regolatore cimiteriale, il quale, riconosciuto il carattere privato, ne parifica lo status a quello delle cappelle private su area demaniale e ne prevede il successivo esproprio, sicchè le cappelle potranno essere assegnate ai privati in concessione d’uso, con diritto di prelazione da parte degli ex proprietari, se interessati, previo pagamento della concessione e rimborso al Comune dei costi sostenuti per l’acquisto della sola cappella.
I proprietari hanno fatto ricorso al TAR Friuli ritenendo che la detta disciplina fosse illogica, contraddittoria e violativa degli artt. 832 e seguenti del Codice civile, nella misura in cui, da un lato ha riconosciuto la permanenza della proprietà privata delle aree e delle cappelle in discussione e, dall’altro, le ha assoggettate al regime concessorio proprio del demanio: in tal modo si verrebbe ad assoggettare i proprietari ad un canone per l’utilizzo di un bene non pubblico come sono le aree cimiteriali, ma privato.
Il TAR ha accolto il ricorso. Ha in proposito affermato che i cimiteri sono beni appartenenti al demanio accidentale dei Comuni, ossia sono beni demaniali a condizione che siano di proprietà comunale. Condizione che invece non ricorre nel caso di specie, atteso che, per stessa ammissione del Comune, le cappelle sono di proprietà privata e poste fuori dall’ambito cimiteriale, regime, quest’ultimo, incompatibile con quello della concessione d’uso propria del bene demaniale. Pertanto – secondo il TAR – è da ritenersi “corretto l’assunto di parte ricorrente nella parte in cui, se il Comune vuole imporre i menzionati canoni, deve prima acquisire il terreno su cui dette cappelle sorgono e ricomprenderle in tal modo nel cimitero. In tal modo esse saranno incluse nel demanio comunale cimiteriale e potrà esigersi un canone da chi le utilizza”.
Propone ora appello il Comune di Paluzza. Espone preliminarmente i fatti sin dalla loro origine e nella loro successiva evoluzione, e così deduce che a seguito del regolamento comunale del 1928 e della deliberazione n. 4 del 1949 fu consentita la costruzioni di tombe di famiglia fuori dal muro cimiteriale (attesa la penuria di spazi all’interno). Alla disciplina non seguì l’adozione di una piano regolatore cimiteriale, sicché le costruzioni vennero medio tempore erette “in via di fatto”.
Nel 2002, a seguito di approfondita istruttoria si accertò che cappelle costruite tra il ’59 ed il ’74 erano state realizzate in violazione della normativa edilizia al tempo vigente. Dinanzi a questa situazione, ed alle sanzioni potenzialmente e doverosamente applicabili, l’amministrazione ha cercato un dialogo con i proprietari, ed ha ritenuto di riportare a legalità le costruzioni (delle iniziali 32 solo 18 si sono rivelata abusive”) a mezzo dell’approvazione di un nuovo regolamento di polizia cimiteriale e del Piano regolatore cimiteriale.
In particolare l’art. 94 del regolamento, in combinato disposto con i richiami alle norme del Piano, ha previsto “il mantenimento della proprietà privata dell’area e della cappella stessa, fatte salve le necessità di regolazione dei manufatti sia sotto l’aspetto edilizio che di regolamento cimiteriale”. Ha poi previsto – questa la ricostruzione offerta dal Comune – per i proprietari una prima strada, a) cessione volontaria delle aree al Comune da parte dei privati per ricondurre così la fattispecie alla disciplina del D.P.R. n. 285/1990 relativa ai sepolcri privati su area demaniale all’interno del cimitero; un seconda opzione b) ovvero la possibilità per i privati di mantenere la proprietà sulle aree oltre che sulle tombe, ma con assoggettamento a concessione d’uso.
Ciò premesso, secondo l’appellante la sentenza di prime cure sarebbe erronea per i seguenti motivi: 1) erronea applicazione delle disposizioni di cui al dPR 285/1990. Alla luce della disciplina generale contenuta nella fonte citata, sarebbero configurabili due fattispecie di sepolture private: a) su suolo cimiteriale, e dunque demaniale (artt. 90 e ss.); b) su suolo privato (art. 101). Nel caso di specie l’amministrazione si sarebbe trovata dinanzi ad una sorta di tertium genus, ossia una serie di cappelle costruite su area privata sul margine del perimetro cimiteriale e collegate all’area cimiteriale. Sarebbe del tutto errata l’affermazione secondo la quale, essendo le cappelle di proprietà privata, esse non possono essere assoggettate a concessione d’uso. L’art. 104 del dpr 285/1990, per converso, espressamente farebbe riferimento alla concessione d’uso.
L’art. 103 consentirebbe poi l’imposizione di “tasse di concessione per la deposizione di salme” nelle cappelle private. In conclusione, nel caso di specie, si tratterebbe di una peculiare concessione d’uso sottoposta a tassa di deposizione.
2) violazione delle regole interpretative degli atti amministrativi e del criterio di conservazione degli atti. Il Comune di Paluzza formula altresì, per mero tuziorismo, un ulteriore motivo di doglianza, riguardante la “demanializzazione” delle cappelle e la disciplina transitoria di cui all’art. 95 del Regolamento comunale di polizia cimiteriale.
Secondo l’appellante, in sostanza, il TAR non avrebbe dovuto annullare le norme impugnate, in applicazione del criterio generale di conservazione degli atti giuridici, in quanto sarebbe stato possibile dare a tali disposizioni un’interpretazione conforme a canoni di legittimità, atteso che la procedura prevista dall’art. 27 delle Norme di attuazione al Piano Regolatore cimiteriale non introdurrebbe un obbligo di cedere le aree su cui sono costruite le cappelle al Comune, ma semplicemente una possibilità, poiché il Comune si renderebbe disponibile all’acquisto e nella trattativa le parti agirebbero su un piano del tutto paritario.
3) erronea ripartizione delle spese di lite. V’erano, secondo l’appellante, tutti i presupposti per disporne la compensazione.
Gli appellati si sono costituiti in giudizio replicando argomentatamente. Le norme statali che controparte pretenderebbe di invocare a sostegno del gravame (in particolare l’art. 104 del D.P.R. 10.09.1990 n. 285), riguarderebbero le tombe private su aree private, mentre la disciplina comunale della cui legittimità si discute riguarda sì tombe riconosciute come private, ma poste su aree che, in base alle stesse norme impugnate, dovranno necessariamente diventare demaniali, al fine di poterle assoggettare alla concessione di cui all’art. 44 del Regolamento cimiteriale. Tanto sarebbe vero che il Comune ha disciplinato in maniera precisa una procedura per la demanializzazione delle aree, al fine di poter “rilasciare la concessione d ‘uso necessaria a consentire ulteriori tumulazioni “. L’appellante, in particolare, confonderebbe tra il concetto di “concessione d’uso” usato nell’art. l 04 DPR 285/90 con quello utilizzato dal Comune in tutte le disposizioni oggetto di impugnazione, al quale si riferisce il TAR nell’impugnata sentenza. A dire degli appellati, in sintesi, qualunque riferimento alla normativa statale sulle tombe private in area privata sarebbe, nel caso di specie del tutto fuorviante. Per quanto concerne, il secondo motivo d’appello, secondo gli appellanti le norme sarebbero chiarissime e, per quanto controparte si sforzi di dimostrare che i privati proprietari delle cappelle rimangono liberi di decidere se aderire o meno alla procedura di compravendita prevista dal comune, in realtà sarebbe evidente che il privato è obbligato a vendere il terreno se vuole continuare (come sembra normale, vista la funzione cui sono intrinsecamente destinate) ad effettuare sepolture nella propria cappella. La procedura prevista dal Comune, del resto, nell’imporre al privato di cedere il proprio bene, lo priverebbe delle garanzie che la procedura espropriativa gli consentirebbe di avere, soprattutto per quanto riguarda la determinazione dell’indennità e la ripartizione dei costi.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 19 maggio 2015
DIRITTO
E’ opportuno riportare, di seguito, le norme regolamentari delle quali si discute la legittimità.
L’articolo 94 così dispone: “Premesso che attualmente nel cimitero di Paluzza esistono n. 32 tombe di famiglia in cappella intestate a privati ubicate su aree private, e localizzate in prossimità dell’attuale perimetro del cimitero, di cui n. 14 sul lato nord-ovest e n. 18 sul lato sud-est.
Ritenuto opportuno riconoscere tali fattispecie di cappelle private anche nel presente Regolamento e nel Piano Regola/ore Cimiteriale, a condizione, però, di rendere coerenti tali preesistenze con le disposizioni che attualmente disciplinano le concessioni d ‘uso per cappelle private su area demaniale.
Ciò premesso per le cappelle di cui al presente articolo:
è previsto il mantenimento della proprietà privata dell ‘area e della cappella stessa, fatte salve e riservate le necessità di regolarizzazione dei manufatti sia sotto l’aspetto edilizio che di regolamento cimiteriale;
si stabilisce la necessità di ottenere la concessione d ‘uso per poter effettuare nuove tumulazioni (in attuazione dell’art. 44 del presente Regolamento Comunale di Polizia mortuaria) e, quindi, l’assoggettamento al canone per la concessione d’uso;
al fìne di poter rilasciare la concessione d ‘uso necessaria a consentire ulteriori tumulazioni nelle tombe di famiglia di cui trattasi, il Comune di Paluzza – dovendo disporre della proprietà dell’area e soprastante cappella per il rilascio della concessione – si rende disponibile, su richiesta degli interessati, ad acquisire tali cappelle e relativa area di pertinenza, riservando, agli stessi interessati, il diritto di prelazione nell’ottenimento della concessione d’uso; tanto, con le modalità dettagliate dalle Norme di Attuazione del Piano regolatore Cimiteriale”.
L’art. 44 prevede la possibilità di dare in concessione, da parte del Comune di Paluzza, terreni per la costruzione di tombe di famiglia, da realizzarsi direttamente dai privati, previo rilascio di autorizzazione edilizia.
L’art. 95 stabilisce che, a decorrere dall’entrata in vigore del regolamento, per un periodo di soli sei mesi il Sindaco possa valutare, caso per caso, la sussistenza delle motivazioni d’urgenza, indifferibilità e rispetto delle norme igienico-sanitarie per autorizzare tumulazioni nelle tombe di famiglia in cappella su area privata e che, successivamente, non sia più possibile procedere a tumulazioni fino all’ottenimento da parte di ciascun proprietario della concessione d’uso con le modalità stabilite nelle Norme di attuazione al Piano Regolatore Cimiteriale.
L’art. 26 delle Norrne di attuazione al Piano regolatore cimiteriale riproduce sostanzialmente il contenuto dell’art. 94 del Regolamento di Polizia mortuaria, mentre l’art.27 disciplina le modalità di “demanializzazione” delle tombe di famiglia su area privata.
Così vi si legge: “Visto il precedente articolo 26, al fine di poter rilasciare la concessione d ‘uso necessaria a consentire ulteriori tumulazioni nelle tombe di famiglia di cui trattasi, il Comune di Paluzza- dovendo disporre della proprietà dell’area e soprastante cappella per il rilascio della concessione d ‘uso – si rende disponibile, su richiesta degli interessati, ad acquisire tali cappelle e relativa area di pertinenza a titolo oneroso, riservando, agli stessi interessati, il diritto di prelazione nell’ottenimento della concessione d’uso inerente la cappella già di proprietà dei medesimi.
Prima di tale acquisizione, i proprietari interessati dovranno aver provveduto alla regolarizzazione della propria cappella, sia sotto l ‘aspetto edilizio che di regolamento cimiteriale.
L ‘acquisizione delle cappelle e delle relative aree di pertinenza, avverrà con le seguenti modalità: a) valutazione singola di ogni cappella (che terrà conto dello stato di fatto e di conservazione delle stesse); b) costo del contratto di compravendita a carico del privato richiedente.
L ‘acquisizione delle succitate cappelle comporterà la demanializzazione delle aree di pertinenza e la proprietà comunale della cappella soprastante. Tali cappelle, una volta acquistate al demanio comunale, potranno essere assegnate in concessione d ‘uso ai cittadini interessati, e con riserva del diritto di prefazione agli ex proprietari eventualmente interessati. Tale assegnazione potrà essere disposta previo pagamento della relativa concessione d’uso e previo rimborso, al Comune, dei costi sostenuti per l ‘acquisizione al patrimonio comunale della sola cappella (escluso quindi il valore del terreno) … “.
Il Comune, in estrema sintesi, sostiene a mezzo del gravame in esame che il riferimento alla necessaria concessione d’uso contenuto nelle norme sia in realtà da leggersi alla luce della disposizioni statali di cui al DPR 285/90, le quali prevedono per le cappelle su suolo privato, una concessione d’utilizzo a fini di sepoltura, nonché una tassa per la deposizione di salme, non superiore a quella prevista per le sepolture private esistenti nei cimiteri.
L’argomento difensivo, seppur suggestivo, non trova tuttavia corrispondenza nel tenore delle norme sopra riportate, che hanno quale dichiarato obiettivo quello di “rendere coerenti tali preesistenze (ndr le cappelle in questione) con le disposizioni che attualmente disciplinano le concessioni d’uso per cappelle private su area demaniale”, ed a tale fine consentono il mantenimento della proprietà privata, ma stabiliscono la necessità di ottenere la concessione d ‘uso per poter effettuare nuove tumulazioni, in attuazione dell’art. 44 del Regolamento Comunale di Polizia mortuaria. Norma, quest’ultima, che disciplina la concessione di area demaniale (id est di terreni in ambito cimiteriale) al fine di costruirvi tombe di famiglia nonché il conseguente assoggettamento della concessione a canone.
E’ pur vero che le norme poi prefigurano (non è ben chiaro se in alternativa o meno), una “demanializzazione” su base volontaria così da concludere definitivamente l’annunciato proposito di “rendere coerenti le preesistenze”, ma ciò fanno in un quadro normativo che sembra vietare nuove sepolture sino a che i privati non avranno ceduto la proprietà al comune, e quest’ultimo non avrà rilasciato ai primi la concessione d’uso.
Nelle more sembrerebbe comunque dovuto il canone di concessione d’uso.
Tale impianto è affetto dai vizi denunciati dai ricorrenti – e già accertati dal primo giudice nella misura in cui pretende di applicare il canone concessorio ad immobili di proprietà privata.
Il ragionamento fatto dalla difesa comunale è in astratto corretto: le norme statali prevedono una concessione d’uso anche per le cappelle private, ed impongono una tassa per la deposizione delle salme pari a quella prevista in area cimiteriale. Tale concessione è però cosa diversa da quanto prevedono le norme del regolamento impugnato. Avuto riguardo al tenore letterale delle stesse ed alla tecnica di loro formulazione, non v’è possibilità di ricondurre le stesse a legittimità, in via solo interpretativa – come pure suggerito dall’appellante – sicché se il comune vuole limitarsi a richiedere la concessione d’uso di cui al DPR 285/90, nonché la relativa tassa di deposizione – così come sembra sostenere in sede processuale – dovrà farlo per il tramite di una modifica delle norme impugnate, il cui annullamento in questa sede non può che essere confermato.
Avuto riguardo alla peculiarità e novità delle questioni, le spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Antonio Bianchi, Consigliere
Giulio Veltri, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)