TAR Puglia, Lecce, Sez. I, 21 ottobre 2021, n. 1518
Pubblicato il 21/10/2021
N. 01518/2021 REG.PROV.COLL.
N. 01310/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce – Sezione Prima
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso r.g. n. 1310 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
– < omissis > Soc. Coop. Sociale, Condominio < omissis >, Consorzio < omissis > S.C.S., Alberto D’A,, Salvatore D., Maria Antonietta D., Domenica L., Mauro L., Angelo Luciano M., Antonella Mi., Addolorata Mi., Lucia Maria Natalina Mi., Antonio Mi., Emanuele Mi. P., Marielita Lucia Mo., Giuseppe Mu., Lucia S. e Claudia V., tutti rappresentati e difesi dall’Avv. Angelo Vantaggiato, con domicilio digitale come da PEC di cui ai Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ eletto presso lo studio del difensore, in Lecce alla via Zanardelli 7;
contro
– il Comune di Casarano, rappresentato e difeso dall’Avv. Sergio De Giorgi, con domicilio digitale come da PEC di cui ai Registri di Giustizia;
nei confronti
– della < omissis > S.r.l., rappresentata e difesa dagli Avv.ti Pietro e Antonio Quinto, con domicilio digitale come da PEC di cui ai Registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ eletto presso lo studio dei difensori, in Lecce alla via Garibaldi 43;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– del Provvedimento Autorizzativo Unico n. 5/2019 (prot. n. 0022684 del 10.07.2019), con il quale il Responsabile dello Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune di Casarano autorizzava la “costruzione di una struttura per il commiato ‘Mimino < omissis >’ (Casa Funeraria) da realizzare in Via Renato Brozzi – Art. 5 R.R. Puglia n. 8/2015, relativamente agli immobili censiti con dati catastali NCT foglio 7 particella 1259 foglio 7 particella 1260”;
– nonché di ogni altro atto connesso, consequenziale e presupposto finalizzato alla realizzazione dell’intervento ed in particolare: dell’Accertamento di Compatibilità Paesaggistica n. 45/19 rilasciato dall’Ufficio Paesaggio in recepimento delle prescrizioni espresse dalla Commissione Paesaggistica con parere n. 50/19; della nota prot. n. 407 del 8.7.2019 della ASL Lecce che esprimeva parere igienico sanitario favorevole; del parere favorevole del responsabile Settore V – Assetto del Territorio espresso con nota prot. 22450 del 9.7.2019
per quanto riguarda i motivi aggiunti:
– del Provvedimento Autorizzativo Unico n. 2/2020 (prot. n. 20842 del 24.07.2020), con il quale il Responsabile dello Sportello Unico per le Attività Produttive del Comune di Casarano ha autorizzato la “costruzione di una struttura per il commiato ‘Mimino < omissis >’ (Casa Funeraria) da realizzare in Via Renato Brozzi – Art. 15 R.R. Puglia n. 8/2015, relativamente agli immobili censiti con dati catastali NCT foglio 7 particella 1259 foglio 7 particella 1260”;
– nonché di ogni altro atto connesso, consequenziale e presupposto finalizzato alla realizzazione dell’intervento ed in particolare: della deliberazione del Consiglio comunale n. 12 del 12.6.20; della nota della Regione Puglia A00_152/4412 del 11.11.19; del parere favorevole del responsabile Settore V espresso con nota prot. 19890 del 16.7.2020.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Casarano e della < omissis > S.r.l.
Visti gli atti della causa.
Relatore all’udienza pubblica del 6 ottobre 2021 il Cons. Ettore Manca, presenti gli Avvocati di cui al verbale d’udienza.
Osservato quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.- Premesso che:
– in data 10 giugno 2019 la società < omissis > s.r.l. presentava un’istanza tesa a ottenere il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione, alla via Renato Brozzi del Comune di Casarano, di una struttura del commiato, destinata a svolgere attività di “preparazione ed esposizione della salma-onoranze funebri”.
– la zona interessata risulta qualificata nelle NTA del PRG del predetto Comune come ‘B2 – Ambito R.2.2’.
– all’istanza facevano seguito: l’accertamento di compatibilità paesaggistica n. 45/2019, il parere igienico-sanitario favorevole n. 407/2019 della ASL Lecce e il parere tecnico-urbanistico favorevole del Settore V – Assetto del Territorio prot. 22450 del 2019.
– in data 10 luglio 2019, quindi, il Responsabile dello Sportello Unico per le Attività Produttive autorizzava con il PUA n. 5/2019 il sig. Gianni < omissis >, quale legale rappresentante della < omissis > s.r.l., ad eseguire i lavori per la “costruzione di una struttura per il commiato Mimino < omissis > (Casa Funeraria) da realizzare in Via Renato Brozzi – art. 15 R.R. Puglia n. 8/2015, relativamente agli immobili censiti con dati catastali NCT foglio 7 particella 1259 foglio 7 particella 1260”.
– veniva dunque proposto, dalle parti indicate in epigrafe, il presente ricorso introduttivo, così articolato: a) violazione e falsa applicazione dell’art. 4.2.1.9. delle NTA del PRG del Comune di Casarano; errata applicazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/01 e dell’art. 4 l.r. n. 48/17; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; violazione d.P.R. n. 380/01; b) violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 10 l.r. n. 34/08 come sostituito dall’art. 35 l.r. n. 4/10; violazione e falsa applicazione dell’art. 14 d.P.R. n. 380/01; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria.
1.1 Premesso, ancora, che:
– successivamente alla proposizione del ricorso introduttivo il Responsabile del Settore IV – SUAP del Comune di Casarano, con provvedimento prot. n. 36088 del 14 novembre 2019, “atteso che il sito interessato dal progetto è posto ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato”, disponeva l’immediata sospensione dell’efficacia del PAU n. 5/19 “in attesa dell’esito delle determinazioni sul punto da parte del Consiglio Comunale di Casarano”.
– nell’ulteriore corso del procedimento, con nota del 2 dicembre 2019, in applicazione dell’art. 4, comma 3, della L.R. n. 34/2008 – nella formulazione anteriore alla riforma approvata di cui dopo si scriverà -, secondo il quale “In deroga a quanto previsto dal comma 2, nei casi di reale necessità il comune può approvare, sentita l’ASL competente per territorio, la costruzione (…) di strutture per il commiato di cui all’art. 17, a una distanza inferiore ai 200 metri dai centri abitati”, il SUAP chiedeva alla ASL Lecce di esprimere il proprio parere – integrativo rispetto a quello favorevole già espresso in data il 7 agosto 2019, n. 407 – in merito all’ubicazione della sala del commiato, appunto perché situata a una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato.
– con nota prot. 742 del 2 dicembre 2019 la ASL Lecce esprimeva parere favorevole alla localizzazione della struttura (“la predetta Sala per il Commiato è ubicata in un’area periferica del Comune di Casarano, all’interno della quale è consentita l’ubicazione di ‘servizi ed attrezzature’; confermato che il sito individuato, in ragione della relativa destinazione e della collocazione periferica, risulta pienamente idoneo ad ospitare l’intervento in questione; confermata la totale assenza di implicazioni di carattere igienico-sanitario rilevanti relative ad una Sala per il Commiato, in quanto non vi si svolgono al suo interno esumazioni, tumulazioni, cremazioni o altre attività e/o operazioni dannose o pericolose per la pubblica incolumità, ma esclusivamente l’esposizione temporanea della salma da ‘onorare’ da parte dei congiunti del defunto”).
– con provvedimento prot. n. 3488 del 3 febbraio 2020 il SUAP disponeva intanto il ritiro del PAU n. 5/2019, così determinando l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse.
– con successiva istanza del 5 marzo 2020 la < omissis > s.r.l. richiedeva al Comune di Casarano il rilascio di permesso di costruire in deroga, volto alla sostanziale conferma del PAU n. 5/2019, fermi restando gli elaborati e la documentazione già prodotta in sede d’istanza originaria.
– dopo il parere favorevole del Responsabile del Settore Assetto del Territorio il Consiglio Comunale, con deliberazione in data 12 giugno 2020, n. 12, approvava una deroga ai sensi del comma 3 dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001, evidenziando che “l’opera è assimilabile agli «edifici di interesse pubblico», poiché il Comune intende promuovere la realizzazione di tali strutture nell’interesse della collettività e pertanto dichiararne la pubblica utilità”, e che “la deroga è in ordine ai limiti di densità edilizia in merito alle percentuali di cui al comma 4 dell’art. 4.2.1.9 delle NTA”.
– in tale quadro di riferimento interveniva la L.R. n. 16 del 7 luglio 2020, di modifica della L.R. n. 34/2008.
– alla luce del procedimento fin qui descritto, dell’ulteriore parere favorevole espresso dal Responsabile del Settore Assetto del Territorio con nota prot. 19890 del 16 luglio 2020 e della modifica normativa appena richiamata sopravvenuta il SUAP del Comune di Casarano, in data 24 luglio 2020, rilasciava infine il PAU n. 2/2020.
– lo stesso costituiva oggetto di motivi aggiunti di gravame, così articolati: a) illegittimità derivata, per le medesime ragioni di censura formulate con il ricorso introduttivo; d) illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, l.r. n. 16/20 per violazione dell’art. 117, comma 3, Cost.; e) violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 17 l.r. n. 34/08, come riformati dalla l.r. n. 16/20; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; violazione d.P.R. n. 380/01; f) violazione e falsa applicazione dell’art. 4.2.1.9 NTA del PRG del Comune di Casarano; errata applicazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/01 e dell’art. art. 4 l.r. n. 48/17; errata applicazione dell’art. 15 Regolamento regionale n. 8/15; errata applicazione degli artt. 1 e 17 l.r. n. 34/08 come modificato dalla l.r. n. 16/20; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; violazione d.P.R. n. 380/01; g) violazione e falsa applicazione dell’art. 4.2.1.9 NTA del PRG del Comune di Casarano; errata applicazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/01 e dell’art. 4 l.r. n. 48/17; errata applicazione dell’art. 15 Regolamento regionale n. 8/15; errata applicazione degli artt. 1 e 17 l.r. n. 34/08, come modificato dalla l.r. n. 16/20; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria; sviamento di potere; difetto di motivazione; violazione d.P.R. n. 380/01.
2.- Considerato che la difesa della società < omissis > eccepisce, anzitutto, l’inammissibilità del gravame “per difetto di legittimazione e carenza di interesse a ricorrere. Parte ricorrente si è limitata a dichiarare genericamente la sussistenza del requisito della sola vicinitas dei ricorrenti rispetto all’area interessata dal progetto a fondamento tanto della legitimatio ad causam quanto dell’interesse ad agire, senza dar prova di un effettivo collegamento dei ricorrenti con l’area (non essendo a tal fine sufficiente l’apodittica affermazione secondo cui i ricorrenti ‘sono proprietari di fondi situati nel territorio del Comune di Casarano, posti nelle vicinanze della erigenda costruzione’, cfr. pag. 2 del ricorso), né dell’esistenza di una diretta e concreta lesione della sfera giuridica di questi ultimi, derivante dallo svolgimento dell’attività della struttura per il commiato” (cfr. p. 5 memoria in data 11 dicembre 2020); e, inoltre, “quand’anche fosse provata …, la sola vicinitas non sarebbe di per sé sufficiente ad integrare la legitimatio ad causam e l’interesse ad agire, e ciò in quanto a tal fine è necessaria comunque la prova di una lesione diretta e concreta determinata dallo svolgimento dell’attività avversata con il ricorso. Circostanza del tutto pretermessa nel caso di specie” (cfr. p. 7 memoria del 7 maggio 2021).
2.1 Considerato, ancora, che i ricorrenti che si qualificano come “proprietari di fondi situati nel territorio del Comune di Casarano, posti nelle immediate vicinanze della erigenda costruzione oggetto dei provvedimenti gravati”, e più specificamente come proprietari, alcuni di “fondi confinanti con l’immobile oggetto del provvedimento impugnato, pertanto ricadenti nella medesima zona urbanistica, altri … di terreni ricompresi nel medesimo ambito R2.2 e, in ogni caso”, di terreni “tutti ricompresi nel medesimo comprensorio” (v. ricorso e motivi aggiunti).
2.2 Ritenuto che:
– tali allegazioni non sono concretamente confutate dalla controinteressata.
– secondo questo Tribunale, in tali casi, sussiste l’interesse ad agire per chi appunto risieda nelle immediate vicinanze della sala per il commiato, «vertendo il giudizio su atti latu sensu di ‘assenso’ in ambito edilizio e ‘commerciale’; e tanto in ragione della nozione di vicinitas elaborata in subiecta materia dalla giurisprudenza (cfr. in fattispecie analoga, T.a.r. Puglia Lecce, II, 14 giugno 2019, n. 1030 e giurisprudenza ivi citata; C.d.S., 3 maggio 2019, n. 2891)» (T.a.r. Puglia Lecce, I, 9 dicembre 2020, n. 1378).
– secondo quanto precisato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 2891/19 appena citata, inoltre, pronunciata proprio relativamente alla realizzazione di una casa del commiato, «appare sussistente l’interesse ad agire della ricorrente … avverso due atti con i quali (consentendosi modifiche edilizie ed autorizzandosi una particolare attività ‘commerciale’) si incide sull’assetto della zona in cui la ricorrente medesima vive e, dunque, sul livello delle sue condizioni di vita quotidiana» (Consiglio di Stato, IV, 3 maggio 2019, n. 2891).
3.- Ritenuto, quanto al tema della distanza della struttura in parola dal centro abitato, che:
– la circostanza che la struttura sia prevista a una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato emerge dagli stessi atti del Comune (v., a esempio, la nota del 14 novembre 2019 n. prot. n. 36088 di sospensione dell’efficacia del PAU n. 5/2019).
– l’art. 4, comma 3, l.r. n. 34 del 2008, nella formulazione vigente al momento della delibera di C.C. del 12 giugno 2020, n. 12, prevedeva quanto segue: «In deroga a quanto previsto dal comma 2, nei casi di reale necessità il Comune può approvare, sentita l’ASL competente per territorio, la costruzione … di strutture per il commiato di cui all’articolo 17, a una distanza inferiore ai 200 metri dai centri abitati».
– la nuova formulazione della normativa, a seguito della riforma ex l.r. n. 16/2020, è invece, nei commi 2 e 3-bis del predetto art. 4, la seguente: «2. I cimiteri sono di norma collocati alla distanza di almeno duecento metri dal centro abitato (…)» e «3-bis In deroga a quanto previsto dal comma 2, il comune può approvare, nei centri abitati, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti, sentita l’ASL competente per territorio, la costruzione di strutture per il commiato e case funerarie di cui all’articolo 17».
– la Corte Costituzionale, investita da un ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, tra l’altro avente a oggetto l’art. 1, comma 2, della citata legge regionale n. 16 del 2020 (il quale appunto aggiungeva all’art. 4 citato il richiamato comma 3-bis), evidenziava sul punto che: << La censura formulata nel ricorso si incentra su due parametri. È denunciata, innanzitutto, la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., poiché la regolamentazione delle case funerarie e delle strutture del commiato atterrebbe – secondo la lettura del ricorrente – alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» di competenza esclusiva dello Stato. Inoltre, viene lamentato un contrasto con l’art. 117, terzo comma, Cost., relativamente all’art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934, in quanto, sempre secondo il ricorrente, anche per la realizzazione delle strutture sopra citate risulterebbe vincolante, come per i cimiteri, la conformità alla disciplina sulla fascia di rispetto.
Con riferimento alla prima censura, la difesa regionale ha eccepito la genericità della motivazione, nonché la inadeguatezza delle argomentazioni e degli indici normativi evocati a supporto della competenza legislativa statale esclusiva, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.
In via preliminare, occorre, tuttavia, rilevare d’ufficio che difetta ab imis, nella delibera di autorizzazione ad impugnare del Consiglio dei ministri, approvata il 7 agosto 2020, il riferimento al parametro di cui all’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., quale motivo di censura dell’art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020 (…) Di conseguenza, la censura relativa alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., promossa con riguardo all’art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, deve dichiararsi inammissibile.
La seconda censura rivolta all’art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, riguarda la violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., relativamente all’art. 338 t.u. leggi sanitarie.
La questione non è fondata.
L’art. 338 t.u. leggi sanitarie disciplina la fascia di rispetto con riferimento ai soli cimiteri e non è estensibile alle case funerarie e alle strutture del commiato. Queste, finalizzate alla custodia delle salme per il compimento del periodo di osservazione nonché alla celebrazione dei riti per il commiato, non sono sussumibili nella nozione di cimitero, né tale assimilazione può in alcun modo inferirsi dalla legge statale, che non le disciplina.
D’altro canto, le problematiche di natura igienico-sanitaria, correlate ai cimiteri, non sono le medesime che si pongono per le case funerarie e per le strutture del commiato, con riguardo alle quali il legislatore pugliese ha, comunque, richiesto il rispetto delle caratteristiche igienico-sanitarie «previste dalle norme comunitarie e nazionali per i servizi mortuari delle strutture sanitarie pubbliche e private accreditate» (art. 17, comma 4, della legge reg. Puglia n. 34 del 2008).
Non trovando, dunque, applicazione il principio fondamentale di cui all’art. 338 t.u. leggi sanitarie, si deve ritenere che la Regione Puglia abbia legittimamente disciplinato il profilo relativo alla collocazione di tali strutture. In assenza di una normativa statale, infatti, le Regioni, secondo un orientamento costante di questa Corte, possono «esercitare le proprie potestà legislative di tipo concorrente», senza dover «attendere l’eventuale determinazione dei principi fondamentali da parte dello Stato» (sentenza n. 94 del 2003).
In particolare, se in un primo momento – con l’art. 35, comma 1, lettera a), della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4 (Norme urgenti in materia di sanità e servizi sociali), modificativo dell’art. 4, comma 3, della legge reg. Puglia n. 34 del 2008 – la Regione ha ritenuto di ricomprendere le strutture del commiato fra quelle la cui costruzione doveva attenersi agli stessi presupposti richiesti per la fascia di rispetto relativa ai cimiteri, tale originaria scelta non comporta alcun vincolo per le successive determinazioni legislative della medesima Regione.
La decisione regionale di estendere a taluni ambiti il rispetto di regole che il legislatore statale ha dettato per differenti contesti, e che solo per questi rilevano quali principi fondamentali della materia, non può, infatti, attrarre, per una sorta di proprietà transitiva, il vincolo al rispetto di quei principi anche in settori che il legislatore statale non ha inteso contemplare.
Per le ragioni esposte, l’art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, che consente al Comune di approvare la costruzione di case funerarie e di strutture del commiato nella fascia di rispetto cimiteriale, non viola l’art. 117, terzo comma, Cost., in relazione all’art. 338 t.u. leggi sanitarie, in quanto espressione di un principio fondamentale riferito esclusivamente ai cimiteri >> (Corte Costituzionale, 23 luglio 2021, n. 166).
3.1 Ritenuto che:
– sulla base di quanto appena esposto, le amministrazioni comunali sono quindi legittimate ad «approvare la costruzione di case funerarie e di strutture del commiato nella fascia di rispetto cimiteriale» (cfr. sent. C. Cost. cit, paragrafo da ultimo richiamato).
– il riferimento posto dal citato comma 3-bis alla deroga agli strumenti urbanistici vigenti e alla fascia di rispetto di almeno duecento metri dal centro abitato richiede certamente, per i contenuti della stessa e la natura della disciplina che ne forma oggetto, una valutazione affidata non soltanto al dirigente ma anche, preliminarmente, al Consiglio Comunale.
– indipendentemente da ogni questione relativa alla sua tempestiva – o meno – impugnazione, la D.C.C. n. 12/2020 adottata dal Comune di Casarano, tuttavia, pur se ritenuta legittima, non disponeva alcuna deroga né, almeno espressamente, agli strumenti urbanistici vigenti, né tantomeno, ove pure questo profilo potesse ritenersi implicitamente ricompreso della portata dell’atto in parola, al predetto limite dei 200 metri, del tutto estraneo ai contenuti motivazionali dello stesso: il Consiglio Comunale, difatti, con la delibera de qua, si limitava ad approvare una deroga ai sensi dell’art. 14, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, evidenziando che “l’opera è assimilabile agli «edifici di interesse pubblico», poiché il Comune intende promuovere la realizzazione di tali strutture nell’interesse della collettività e pertanto dichiararne la pubblica utilità”, e che “la deroga è in ordine ai limiti di densità edilizia in merito alle percentuali di cui al comma 4 dell’art. 4.2.1.9 delle NTA”.
– sul punto del limite dei 200 metri, dunque, non soltanto non v’è alcun specifico riferimento alla sussistenza di un caso di reale necessità, così come pure la normativa vigente al momento dell’adozione della delibera prevedeva ma, anche astrattamente reputando tale requisito ‘contenuto’ nella dichiarata assimilazione dell’opera agli edifici di interesse pubblico ovvero, anche, facendo riferimento al regime vigente al momento del PAU n. 2/2020, successivo alla modifica di cui alla L.R. n. 16 del 7 luglio 2020, che tale presupposto più non prescrive, mancava in ogni caso, del tutto, una previsione di deroga al limite di distanza in quanto tale.
4.- Ritenuto che:
– sulla base di quanto fin qui esposto, in definitiva, ribadita l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse, debbono invece accogliersi i formulati motivi aggiunti, con annullamento del PAU n. 2 del 24 luglio 2020.
– sussistono eccezionali motivi, attesa la particolarità delle questioni trattate, per compensare tra le parti le spese di questo giudizio – fermo il diritto dei ricorrenti alla rifusione del contributo unificato versato, alle condizioni di legge.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1310 del 2019 indicato in epigrafe, dichiara l’improcedibilità del ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse e accoglie i formulati motivi aggiunti, con annullamento del PAU n. 2 del 24 luglio 2020.
Spese compensate – fermo il diritto dei ricorrenti alla rifusione del contributo unificato versato, alle condizioni di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 6 ottobre 2021, con l’intervento dei magistrati:
Antonio Pasca, Presidente
Ettore Manca, Consigliere, Estensore
Silvio Giancaspro, Referendario
L’ESTENSORE (Ettore Manca)
IL PRESIDENTE (Antonio Pasca)
IL SEGRETARIO
