Corte di Cassazione, Sez I civ. 22 giugno 2023, n. 18001

Corte di Cassazione, Sez I civ., 22 giugno 2023, n. 18001
(Cfr. anche: stessa sezione, 3 luglio 2023, n. 18682, nonché, nello stesso ambito territoriale pur se con differente petitum, stessa sezione, 4 luglio 2023, n. 18854)

Corte di Cassazione
Civile Ord. Sez. 1 Num. 18001 Anno 2023
Presidente: BISOGNI GIACINTO
Relatore: RUSSO RITA ELVIRA ANNA
Data pubblicazione: 22/06/2023
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 25718/2018 R.G. proposto da:
COMUNE di STAZZEMA, in persona del Sindaco, elettivamente domiciliato in Roma Corso Vittorio Emanuele II, n. 18, presso lo studio dell’avv. Grez Gianmarco rappresentato e difeso dall’avv. ALTAVILLA GIANCARLO
-ricorrente-
CONTRO
B. ALBERTINA, elettivamente domiciliata in Roma Via Federico Cesi, 72, presso lo studio dell’avvocato BRANCADORO
MARIO rappresentato e difeso dall’avvocato GIUSTI LUCA
-controricorrente-
avv erso la SENTENZA del TRIBUNALE LUCCA n. 196/2018 depositata il 02/02/2018; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/O2/2023 dal Consigliere RITA. E.A. RUSSO.
RILEVATO CHE
Il Comune Di Stazzema ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza n. 196/2012 del Tribunale di Lucca, esponendo: di avere intimato a B. Albertina – ai sensi del R.D. n. 639 del 1910, art. 3 e D.Lgs. n. 150 del 2011, art. 32, – il pagamento della somma di euro 2.895,52 a titolo di aggiornamento del canone a suo tempo versato dalla dante causa dell’opponente quale titolare di concessione cimiteriale perpetua, per effetto di convenzione del 1974, relativamente alla tomba ubicata nel cimitero di Cardoso; che la concessionaria ha proposto opposizione al giudice di pace, che è stata accolta. Il Comune ha proposto appello, respinto dal Tribunale di Lucca.
Il suddetto giudice di appello ha ribadito la sussistenza della giurisdizione ordinaria, sul presupposto che, ai sensi del D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. b), si verte in tema di controversia concernente questione patrimoniale relativa al canone di concessione, e, nel merito, ha rilevato l’insussistenza del titolo dell’appellante Comune ad esigere il richiesto aggiornamento del canone, che non ha facoltà di chiedere l’integrazione a fronte di concessioni perpetue per le quali il concessionario abbia pagato un canone una tantum, non essendo pertinente al caso di specie la delibera n. 18/2008 invocata dal Comune, né tantomeno previsto nell’atto di concessione che il pagamento fosse soggetto a revisione.
Avverso la sentenza di secondo grado ha proposto ricorso per cassazione, basato su cinque motivi, il Comune di Stazzema. Si è costituita con controricorso la intimata.
Il Collegio della Prima Sezione civile investito della trattazione del formulato ricorso, con ordinanza interlocutoria n. 32241/2019, evidenziava la controvertibilità della prospettata (in particolare con i primi due motivi) questione di giurisdizione, sulla quale non esistevano precedenti specifici di questa Corte, e rimetteva gli atti al Primo Presidente per l’eventuale assegnazione alle sezioni unite, il quale provvedeva in conformità. Le sezioni unite hanno deciso la controversia con sentenza n. 23591/2020, rigettando i primi due motivi di ricorso, riconfermando la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario, e rimettendo la decisione sugli altri motivi -nonché sulle spese- alla prima sezione civile. Le parti hanno depositato memorie. La causa è stata trattata all’udienza camerale non partecipata del 21 febbraio 2023.
RITENUTO CHE
1.- Con il primo motivo di ricorso proposto ex art. 360 c.1 n.1 c.p.c., il ricorrente censura la sentenza impugnata deducendo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, nella parte in cui il Tribunale ha respinto la relativa eccezione, sul presupposto che, ai sensi dell’art 133, comma 1, lett. b), c.p.a., la controversia in esame sia sussumibile tra quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi, affidata alla cognizione del giudice ordinario. Di contro, rileva il ricorrente, trattandosi di controversia che coinvolge l’azione autoritativa della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio, segnatamente la qualificazione e la gestione del rapporto stesso come esercizio di poteri discrezionali da parte dell’amministrazione, essa è attratta nella sfera di competenza del giudice amministrativo.
2.- Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente lamenta altresì un l’ error in procedendo, ex art. 360, comma 1, n. 1, c.p.c., sul rilievo che la sentenza impugnata sia inficiata da difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, nella parte in cui il giudice d’appello ha ritenuto inesistente il fondamento normativo del potere dei Comuni, a fronte di concessioni cimiteriali perpetue, di esigere ulteriori versamenti, configurandosi un difetto assoluto di attribuzione in capo al Comune stesso.
2.- I primi due motivi di ricorso sono già stati decisi e ritenuti infondati con la sentenza delle sezioni unite n. 23591/2020, decisione che, contrariamente a quanto deduce la parte ricorrente, è assolutamente vincolante non soltanto perché emessa a sezioni unite, ma perché pronunciata in questo processo e costituisce giudicato sulla questione della giurisdizione.
E’ opportuno qui riassumere brevemente le ragioni della decisione e in particolare osservare che nella predetta sentenza si richiama la precedente giurisprudenza delle stesse sezioni unite la quale ha reiteratamente chiarito che, in materia di concessioni amministrative di beni pubblici, il D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. b) (come la previgente L. n. 1034 del 1971, art. 5, mod. dalla L. n. 205 del 2000, art. 7), nell’attribuire la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo fa espressamente salve le controversie aventi ad oggetto “indennità, canoni od altri corrispettivi”, che restano assoggettate al regime generale, a seconda che involgano diritti soggettivi a contenuto patrimoniale o l’esercizio di poteri discrezionali inerenti alla determinazione dei canoni od alla debenza del rimborso; da ciò consegue che le controversie sull”‘an” e sul “quantum” del canone pattuito convenzionalmente come corrispettivo di una concessione d’uso appartengono alla giurisdizione ordinaria, avendo ad oggetto diritti soggettivi a contenuto patrimoniale senza involgere la validità degli atti amministrativi che hanno condotto alla stipula della convenzione (Cass. S.U, n. 13903/2011, n. 21598/2018 e n. 21928/2018)
Le sezioni unite, nella predetta sentenza, osservano in particolare che “applicando il principio generale secondo cui ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice speciale rileva il “petitum” sostanziale da indentificarsi in funzione della “causa petendi”, ovv ero valorizzando /’intrinseca posizione dedotta in giudizio, non può dubitarsi della sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario con riferimento alla pretesa in concreto azionata nel caso di specie dal Comune di Stazzema. Tale pretesa, che è stata esercitata nella forma dell’ingiunzione di cui al R.D. n. 639 del 1910 (opponibile, secondo la previsione del suo art. 3, dinanzi al giudice civile competente), ha contenuto propriamente patrimoniale, avendo, per l’appunto, ad oggetto il pagamento di somma richiesta dal ricorrente Comune a titolo di aggiornamento del canone concessorio (già pagato – ad avviso della controricorrente – “una tantum”, trattandosi di concessione cimiteriale perpetua), il cui importo risulta determinato sulla base di una delibera antecedente della Giunta comunale (relativa all’approvazione della tabella di aggiornamento), senza, però, che sia venuto in rilievo l’esercizio di un potere di intervento della P.A. a tutela di interessi generali o, comunque, di natura discrezionale – valutativa“.
Nell’esame dei motivi che seguono occorre dunque partire da questo punto fermo: nella fattispecie non viene in rilievo alcun potere autoritativo della P.A.
3.- Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., il Comune ricorrente censura la legittimità della sentenza impugnata per violazione o falsa applicazione di norme di diritto, con riferimento agli artt. 823, 824 e 1339 c.c.; 9 e 10 della I. 537/1993; artt. 2 e 3 Cost. La parte ricorrente denuncia l’error
in iudicando
, del quale la sentenza impugnata sarebbe affetta per aver ritenuto privo di alcun fondamento normativo il potere del Comune di esigere ulteriori versamenti, rideterminando unilateralmente il quantum del canone a fronte di concessioni cimiteriali perpetue. Secondo la parte ricorrente, tale potere sarebbe infatti espressione dei poteri di controllo, di gestione e regolativi di cui è titolare l’amministrazione territoriale e, più specificamente, del potere impositivo, in re ipsa unilaterale e autoritativo, trattandosi peraltro di un bene demaniale, per la cui gestione vi è una posizione di supremazia della pubblica amministrazione nei confronti del diritto affievolito del soggetto concessionario.
Per tali ragioni, il versamento di un importo ulteriore, rispetto a quello già versato una tantum al momento del rilascio della concessione cimiteriale perpetua, non sarebbe precluso dalla mancanza di una normativa di riferimento o dalla previsione nel provv edimento concessorio, in quanto implicita conseguenza del principio di onerosità delle concessioni cimiteriali, dello strumento dell’integrazione contrattuale di cui all’art. 1339 c.c., del meccanismo della rivalutazione periodica delle concessioni di beni pubblici, orientata al ripristino della congruità originaria del rapporto concessione e all’eliminazione di una palese sproporzione anche per evitare una disparità di trattamento tra nuovi e vecchi concessionari, nonché dalla natura demaniale dei cimiteri. Il Comune deduce che il canone concessorio può essere unico solo se la concessione è a termine; laddove invece essa sia perpetua la sua corresponsione non può che essere periodica onde consentire all’ente l’aggiornamento l’importo versato ab initio anche al fine di evitare confusioni tra canone e prezzo di compravendita, non consentita peri beni demaniali.
4.- Con il quarto motivo di ricorso, proposto ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., il Comune ricorrente censura l’illegittimità della sentenza impugnata per omesso esame di un fatto decisivo che è stato oggetto di discussione tra le parti, nella parte in cui il Giudice d’Appello non ha ritenuto il canone previsto nel provvedimento concessorio de quo passibile alcuna, anche parziale, integrazione nel tempo. Il ricorrente, nello specifico, deduce che il Tribunale di Lucca ha omesso di considerare il fatto decisivo che tutte le concessioni cimiteriali perpetue fanno riferimento alle norme di legge vigenti e future, ritenendo la loro sottrazione all’ordinario regime patrimoniale trovi giustificazione negli artt. 2 e 3 Cost.; negli art. 823 e 824 c.c. e negli artt. 9 e 10 della legge n. 537/1993.
5-. Con il quinto motivo di ricorso, proposto ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., la parte ricorrente censura la legittimità della sentenza impugnata nella parte in cui il giudice d’appello ha ritenuto che il Comune di Stazzema abbia invocato a fondamento della propria pretesa la deliberazione della Giunta municipale del 04.03.2008 n. 18, inconferente al caso in esame. Il Comune ricorrente deduce che la suddetta deliberazione è un provvedimento che prevede incentivi rivolti ai titolari di concessioni cimiteriali perpetue al fine di indurli bonariamente a regolarizzare la loro posizione finanziaria tramite uno sconto tariffario, a nulla dunque rilevando la considerazione che, tale deliberazione, si riferisce esclusivamente ad una particolare tipologia concessoria, diversa da quella oggetto del giudizio, in quanto il principio dell’onerosità periodica si applica a tutte le concessioni cimiteriali perpetue antecedenti l’entrata in vigore del D.P.R. n. 803 del 21.10.1975, a prescindere dal fatto che l’atto concessorio lo preveda espressamente o meno.
6.- Il terzo motivo è infondato e i motivi quarto e quinto, nella parte in cui prospettano l’omesso esame di fatto decisivo ex art 360 n. 5 c.p.c. sono inammissibili, trattandosi di c.d. doppia conforme (Cass. n. 7724 del O9/O3/2022; Cass. n. 26774 del 22/12/2016). Tuttavia, una parte della argomentazioni in essi sviluppati richiama e completa gli argomenti esposti nel motivo terzo e si procederà pertanto ad una trattazione unitaria.
La specifica normativa cui sono soggette le concessioni cimiteriali ha subito nel tempo rilevanti modifiche legislative: inizialmente contenuta nel R.D. 1880/1942 -che all’art 70 espressamente prevedeva la possibilità che tali concessioni cimiteriali fossero perpetue- è stata poi successivamente modificata con l’art. 93 del D.P.R. n. 803/1975, poi trasfuso nell’art. 92 del D.P.R. n. 285/1990. Con tali modifiche normative è stata eliminata la possibilità di rilasciare concessioni cimiteriali perpetue, facendo tuttavia salve quelle già concesse, salvo nella specifica ipotesi di revoca, nei termini previsti dalla norma. L’art 92 cit. così dispone: Le concessioni previste dall’art. 90 sono a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni, salvo rinnovo. 2. Le concessioni a tempo determinato di durata eventualmente eccedente i 99 anni, rilasciate anteriormente alla data di entrata in vigore del decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, possono essere revocate, quando siano trascorsi 50 anni dalla tumulazione dell’ultima salma, ove si verifichi una grave situazione di insufficienza del cimitero rispetto al fabbisogno del comune e non sia possibile provv edere tempestivamente all’ampliamento o alla costruzione di nuovo cimitero. Tutte le concessioni si estinguono con la soppressione del cimitero, salvo quando disposto nell’art. 98. Come accertato dal giudice di merito, la concessione in oggetto è una concessione perpetua, già definita anche con il versamento del canone una tantum, e non soggetta a rinnovo. Si tratta di un tipo di concessione non più consentita attualmente, ma espressamente prevista e ammessa ai tempi della stipula dell’atto concessorio, e che continua ad essere valida per espressa disposizione di legge, al di fuori del particolare caso di revoca, che tuttavia, non è qui in discussione, come esplicitamente afferma il Comune stesso il quale deduce che non ha mai inteso revocare né trasformare in temporanea la concessione.
6.1.- Deve quindi osservarsi, in primo luogo, che ove sussistente un provvedimento amministrativo destinato ad incidere su questa tipologia di concessioni, segnatamente rivedendone il canone, viene in applicazione il principio già affermato da questa Corte secondo il quale, allorché il provvedimento amministrativo incida negativamente nella sfera giuridica ed economica del destinatario, esso non può avere effetto retroattivo, in applicazione del principio di legalità, ad onta di una diversa determinazione volontaria dell’Amministrazione. Sicché, ove la deliberazione del consiglio comunale, concernente l’aumento dei canoni di concessione per l’uso dei loculi cimiteriali, sia intervenuta successivamente al momento del rinnovo della concessione secondo la previgente disciplina amministrativa (con il pagamento, da parte del concessionario, del canone dovuto) l’Amministrazione non può pretendere, da parte del concessionario, il pagamento di alcuna somma a titolo di integrazione (Cass. 6942/2004).
In tal senso si esprime anche il costante orientamento del Consiglio di Stato (Cons. St., sez. IV, n. 502 del 30 marzo 1998; sez. VI n. 370 del 17 marzo 1978; sez. VI n. 72 del 13 febbraio 1984), secondo il quale, relativamente al tempo degli effetti del provv edimento amministrativo, la regola per cui questo non può avere effetto retroattivo, in applicazione del principio di legalità, incontra tre limiti naturali in caso di retroattività per determinazioni volontarie, posti a tutela dell’affidamento dei terzi privati e della certezza e stabilità dei rapporti giuridici: non potrà ledere le posizioni giuridiche dei terzi; esige la preesistenza dei presupposti di fatto e di diritto richiesti per l’emanazione dell’atto cui si intende dare efficacia retroattiva sin dalla data alla quale si vogliono far risalire gli effetti dell’atto stesso; infine, non può eliminare i fatti avv enuti in epoca anteriore, ai sensi del noto principio secondo cui factum infectum fieri nequit.
Il giudice del merito osserva, peraltro, che il Comune non allega l’esistenza di una pertinente delibera municipale in ordine alla integrazione del canone per questa specifica tipologia di concessioni: e in particolare si legge nella sentenza impugnata che la delibera numero 18 del 4 marzo 2008 fa espresso riferimento alle concessioni bensì perpetue ma nondimeno soggetti all’onere del rinnovo trentennale, vale a dire a concessioni che per espressa ammissione dell’ente sono differenti rispetto a quella per cui è causa. Il Comune non contesta il punto, ma piuttosto, intenderebbe far discendere dalla tipica e strutturale unilateralità del potere impositivo, nonché da una serie di principi generali di cui appresso si dirà, l’obbligatorietà del pagamento del canone concessorio, senza considerare che dalle concessioni perpetue rilasciate in data anteriore a quella di entrata in vigore del D.P.R. n. 800 del 21 ottobre 1975 scaturiscono posizioni di diritto soggettivo, per cui la giurisdizione qui si appartiene al giudice ordinario, che non possono essere assoggettate a una nuova disciplina peggiorativa (salvo il potere di revoca, qui non esercitato).
La mancanza, nel caso di specie, dell’esercizio da parte del Comune di poteri autoritativi o discrezionali a tutela di interessi generali, che pure la parte ricorrente cerca di ricostruire alla luce dei principi di onerosità e di equità redistributiva, rende illegittima la pretesa del Comune di mutare unilateralmente il canone stabilito, richiedendone uno integrativo.
Tale intervento, infatti, non solo è privo di specifica base legale, ma è anche in contrasto con la espressa disposizione contenuta nell’art 92 cit. che, nel limitare il potere di modificare le concessioni perpetue preesistenti alla revoca per decorso del tempo dall’ultima tumulazìone, valutate le esigenze della collettività, conferma, in tutti gli altri casi, la persistenza e validità di dette concessioni nei termini in cui esse furono a loro tempo regolate.
6.2.- Nelle vicende relative a beni pubblici intervengono infatti solitamente due sequenze di atti: da un lato il provvedimento pubblicistico attraverso il quale si esercita il potere concessorio, costituendo in capo al privato lo ius sepulchri, che garantisce al concessionario ampie facoltà di godimento del bene, con la conseguenza che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento; dall’altro una convenzione bilaterale di diritto privato, finalizzata a dar assetto ai rapporti patrimoniali fra concedente e concessionario, in particolare attraverso la previsione del pagamento di un canone.
I suddetti poteri regolatori e conformativi, come prevede la nostra Costituzione (art. 97 Cost.), sono assoggettati al principio di legalità e quindi presuppongono la necessaria interposizione del legislatore, che attribuisca con singole norme il potere di cui trattasi all’amministrazione. Nella specie, con riguardo al primo segmento di attività sopra evocato, cioè la costituzione in capo al privato del diritto sul bene demaniale, il potere pubblicistico configurabile in capo all’amministrazione, e che può sopravvenire a pregiudicare il godimento di parte privata, è rappresentato in particolare dall’esercizio del potere di revoca (art. 92 del DPR n. 295 del 1990). Con riferimento al secondo segmento di attività sopra evocato, cioè la disciplina dei rapporti patrimoniali tra concedente e concessionario, il privato è sottoposto alle modifiche rientranti nel potere tariffario pubblicistico di cui all’art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, che prevede la competenza consiliare alla disciplina delle tariffe per la fruizione dei beni pubblici. Si tratta però del potere di determinare il canone in quanto dovuto secondo l’atto concessorio originario. In tal senso si esprime anche il Consiglio di Stato (Cons. St. n. 5505/2002), secondo il quale gli obblighi del concessionario di concessione perpetua antecedenti il 1975 vanno precisati con l’atto di concessione o con la convenzione e che, l’art. 92 del D.P.R. 285 del 1992 non prevede affatto la trasformazione delle concessioni cimiteriali perpetue in concessioni a tempo determinato limitandosi, per il futuro, a stabilire che possono essere rilasciate solo concessioni a tempo determinato e di durata non superiore a 99 anni.
La pretesa del Comune di incidere unilateralmente sulla disciplina pattizia precedentemente stabilita in relazione all’assetto economico del rapporto tra concedente e concessionario, sostituendo alla regolamentazione stabilita al momento del rilascio della concessione perpetua una nuova disciplina, consistente nell’obbligo di pagamento di un canone periodico, sulla base di una assimilazione delle concessioni perpetue a quelle temporanee, non solo è priva di una specifica base legale, ma così operando, l’Amministrazione comunale pretenderebbe di attivare un intervento che non è destinato ad incidere sul profilo pubblicistico attinente all’an, ossia al rilascio, della concessione, bensì direttamente sul profilo convenzionale, venendo meno alla regola pacta sunt servanda, peraltro, come sopra si diceva, senza neppur invocare una specifica e pertinente delibera ma un preteso “principio dell’onerosità periodica” che secondo il Comune si applicherebbe a tutte le concessioni cimiteriali perpetue antecedenti l’entrata in vigore del D.P.R. n. 803 del 21.10.1975, a prescindere dal fatto che l’atto concessorio lo preveda espressamente o meno.
7.- Tuttavia, gli argomenti adotti dal Comune per sostenere la vigenza della regola di onerosità periodica, a prescindere da quanto previsto nell’originario atto concessorio nella convenzione, sono privi di fondamento.
Non depongono a favore della pretesa del Comune gli artt. 823 e 824 c.c., dal momento che il rapporto concessorio, anche se il canone è previsto una tantum, in ogni caso non può mai assimilarsi alla vendita, posto che l’ente concedente mantiene il potere di revoca e che la durata perpetua della concessione era al tempo prevista da una specifica normativa di legge, quindi del tutto secundum ius. Né in tal senso depongono gli artt. 9 e 10 della Legge 537/1993, in quanto non applicabili alla fattispecie dal momento che sono riferiti a canoni periodici, poiché l’art 9 si riferisce ai canoni degli alloggi dei dipendenti e l’art 10 concerne i canoni di concessione di beni pubblici e di beni ed attività sottoposti a riserva originaria. Né, infine, è pertinente l’invocazione dell’art. 1339 c.c., il quale prevede che la legge può imporre ai privati clausole o prezzi che si sostituiscono di diritto a quelli pattuiti dai contraenti: poiché, alla luce delle ragioni sopra esposte, manca una norma di primo o di secondo grado secondo grado che possa assumere tale valore rispetto a queste precedenti concessioni cimiteriali.
Ne consegue il rigetto del ricorso. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Rigetta il ricorso.
Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.600,00 per compensi, euro 200 per spese non documentabili oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento ed agli accessori di legge.. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della I. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 21/02/2023.

Written by:

Sereno Scolaro

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