Decadenza sanzionatoria: un exemplum concreto

Da un brillante saggio di D.Buson, sulle pagine de: “Lo Stato Civile Italiano – S.E.P.E.L. edizioni-” traggo alcuni spunti, di vivo interesse, su una prospettiva diversa in cui inquadrare la fattispecie della decadenza sanzionatoria, nell’ordinamento mortuario italiano. L’esempio è il più classico: la vendita di posti feretro, in un orrendo mercimonio.

È notorio che l’uso della sepoltura privata nei cimiteri risulti disciplinato, in primo luogo, come corpus normativo quadro, dal Regolamento Nazionale di Polizia Mortuaria approvato con D.P.R. n. 285/90.
Si richiama sempre il vetusto – forse – D.P.R. 10 settembre 1990 n. 285, poiché nel regime delle concessioni, rimane l’unico riferimento valido, in quanto rientrante nelle attribuzioni riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Secondo l’art. 90, comma 1, del prefato Regolamento, dunque, il comune può concedere a privati l’uso di aree per la costruzione di sepolture a sistema di tumulazione per individuale, per famiglie e collettività. L’art. 93, comma 1, poi, circoscrive il diritto di uso del sepolcro alle persone dei concessionari e dei loro familiari, precisando che il diritto di sepoltura si esercita fino al completamento della capienza del sepolcro, oltre la quale esso spira ex se.
La limitazione del diritto d’uso a soggetti predeterminati o predeterminabili costituisce, quindi, uno dei caratteri essenziali della concessione cimiteriale, che trova spesso esplicito riferimento nello stesso atto di concessione.

Ci si domanda, dunque, quali conseguenze scaturiscano, sul piano della continuità del rapporto concessorio, da un illecito da parte del titolare, in violazione, ad esempio, delle norme che disciplinano l’uso della sepoltura, quando questi cedesse, per avventura, a terzi il diritto derivante dalla concessione cimiteriale.
Sul punto, va immediatamente evidenziato che la cessione di un diritto di sepolcro, dalla natura personalissima e patrimoniale, tanto nel suo contenuto di diritto primario di sepolcro quanto in quello di diritto sul manufatto[1], andrebbe, in concreto, configurata come voltura di concessione demaniale, sottoposta al requisito di efficacia della autorizzazione del concedente, ovvero del Comune, e questo vincolo sarebbe, per altro, già stato presente nell’art. 71 commi 2 ss. R.D. n. 1880/1942, il quale a tutti gli effetti avrebbe permesso la trasmissione per acta inter vivos degli jura sepulchri.[2] In altri termini, la cessione del manufatto postula, ancora più a monte, il subentro dell’acquirente nel rapporto concessorio con il Comune e cio` in quanto non è possibile separare, anche solo in termini concettuali, il suolo demaniale dall’edificio funerario sopra di esso costruito, formando i due beni un unicum inscindibile anche in base ai principi generali che presiedono all’istituto del diritto di superficie di cui all’art. 953 cod. civile. Si tratta, infatti, del c.d. effetto devolutivo, in base al quale le opere edilizie realizzate al di sopra di beni demaniali acquisiscono anch’esse, allo scadere della concessione, la medesima essenza di bene pubblico, senza mai dimenticare l’istituto civilistico dell’accessione.

Il divieto di cessione del diritto di sepoltura deve allora essere considerato alla stregua di specificazione ed estrinsecazione della proibizione di subentro non autorizzato. Obiter dictum: in polizia mortuaria e gestione cimiteriale l’eventuale subentro è solo MORTIS CAUSA.
Ragion per cui, l’inibizione della cessione fra privati si sostanzia nel vietare che gli stessi, senza la partecipazione del Comune, possano liberamente disporre della concessione. E ciò, in quanto il subingresso nel rapporto concessorio, come ogni altra modifica del lato soggettivo della concessione, dovrebbe, molto accademicamente, essere previamente autorizzato dall’ente concedente di diritto pubblico.
Del resto, è noto come la scelta del concessionario di un bene demaniale da parte dell’amministrazione concedente si fondi, essenzialmente, sull’intuitus personae, nel senso della necessaria sussistenza di un rapporto fiduciario tra l’ente concedente ed il concessionario.

Deve allora concludersi che la decadenza dalla concessione sia in re ipsa rispetto a colui che si spoglia del bene concesso, ponendo in crisi la stessa identificabilità “genetica” del rapporto concessorio.[3] Inoltre, sulla pronuncia di decadenza[4] non rileva il fatto che il Comune non sia stato in grado di contestare immediatamente le irregolarità compiute nella gestione del sepolcro, poiché il decorso del tempo non inficia il potere di pronunciare la decadenza a fronte dell’accertamento delle violazioni del rapporto concessorio.[5] Infatti, un tale provvedimento va ascritto alla categoria della decadenza sanzionatoria poiché evidenzia, a carico del destinatario di un precedente provvedimento concessorio, inadempimenti tali da impedire la prosecuzione del rapporto sorto per effetto del suddetto provvedimento ampliativo, o secondo altri traslativo, dal nomen juris di concessione.[6]

In presenza di questi presupposti, la decadenza dalla concessione cimiteriale costituisce un atto dovuto, dichiarativo e non costitutivo, espressione di un potere di autotutela ad avvio doveroso, che non richiede specifiche valutazioni in ordine all’interesse pubblico sotteso alla sua adozione.
Va da ultimo sottolineato che l’eventuale regime “perpetuo” della concessione cimiteriale non impedisce la pronuncia di decadenza della medesima. In effetti, l’art. 842, comma 3, del codice civile include espressamente i cimiteri nel demanio comunale e la concessione da parte del Comune di aree o porzioni di un cimitero pubblico è soggetta al regime demaniale dei beni, indipendentemente dall’eventuale perpetuità del diritto di sepolcro. Ciò comporta la legittimità sia degli atti di revoca che di decadenza a valere su dette concessioni, non potendosi configurare atti dispositivi, in via amministrativa, senza limiti di tempo a carico di beni del demanio pubblico.[7]

Si consideri, poi, che la dimensione temporale illimitata di efficacia della concessione, col relativo regime di revoca previsto dalle vigenti disposizioni, non impedisce ai comuni di intervenire, successivamente, con proprie norme locali, in relazione all’uso che di tali concessioni si faccia. Va escluso cioè che la concessione perpetua, rilasciata sull’area cimiteriale al fine della costruzione di una tomba, possa essere sottratta ad una successiva regolamentazione dell’uso che comporti la decadenza come conseguenza della violazione di un divieto.[8] Quindi: giusta l’art. 823 Cod. Civile, i sepolcri non sono commerciabili e nemmeno usucapibili, poiché ai sensi del successivo art. 824 comma 2 Cod. Civile sono assorbiti nella sfera del demanio cimiteriale.

 

[1] Secondo dottrina e giurisprudenza lo ius sepulcri costituisce istituto complesso scomponibile in più fattispecie: si distingue anzitutto un diritto primario al sepolcro, inteso come diritto ad essere seppellito ovvero a seppellire altri in un determinato sepolcro, diritto distinto a sua volta in sepolcro ereditario e sepolcro familiare o gentilizio; si distingue ancora un diritto sul sepolcro inteso in senso stretto, ossia come diritto sul manufatto che accoglie le salme; si identifica infine, ed è un accessorio dei due precedenti, un diritto secondario al sepolcro inteso come diritto di accedervi fisicamente e di opporsi ad ogni atto che vi rechi oltraggio o pregiudizio.
[2] – T.A.R. Calabria, 26 gennaio 2010, n. 26; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 24 dicembre 1997, n. 2675; T.A.R. Puglia, Bari, sez. I, 1° giugno 1994, n. 989; T.A.R. Lombardia, Brescia, 30 aprile 2010, n. 1659.
[3] – T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 9 dicembre 2013, n. 5635.
[4] – La pronuncia di decadenza rientra nel novero degli atti gestionali ed esecutivi adottati nel corso dello svolgimento del rapporto concessorio, come tale espressione della funzione di amministrazione attiva spettante, ai sensi dell’art. 107 del T.U.E.L., alla dirigenza (cfr. in tal senso Cons. Stato, sez. V, 12 novembre 2013, n. 5421).
[5] – T.A.R. Campania, Sez. VII, 4 settembre 2013, n. 4166.
[6] – T.A.R. Lombardia, Sez. II, 7 aprile 2006, n. 985.
[7] – T.A.R. Sicilia, Sez. II, 18 gennaio 2012, n. 70.
[8] – T.A.R. Basilicata, Sez. I, 6 ottobre 2011, n. 492.

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