TAR Umbria, Sez. I, 21 maggio 2018, n. 359
MASSIMA
TAR Umbria, Sez. I, 21 maggio 2018, n. 359
Gli atti amministrativi regionali contenenti linee d’indirizzo emanate ai fini dell’esercizio della potestà regolamentare locale in materia di cremazione, dispersione delle ceneri e servizi cimiteriali, da recepire con atti comunali “sulla base della relativa autonomia normativa”, costituiscono atto evidentemente transitorio e privo di natura normativa, in quanto atto generale non cogente per i comuni, né direttamente innovativo dell’ordinamento, lasciandosi ampio spazio all’autonomia regolamentare, costituzionalmente garantita ex artt. 114 e 117, comma 6 Cost. (ex plurimis Cassazione Sez. Un. 16 giugno 2005, n. 12868) rientrando la polizia mortuaria tra le funzioni amministrative tipicamente comunali, nel limite dei principi fondamentali stabiliti dalla normativa primaria statale e regionale.
In materia di manifestazione della volontà alla dispersione delle ceneri non è necessaria la forma scritta, potendo questa desumersi anche da altri elementi ragionevolmente apprezzabili, quali (es.) i legami con territorio in cui sia prevista l’esecuzione della dispersione delle ceneri. Nello stesso senso, cfr.: T.A.R. Sardegna sez. II, 5 febbraio 2014, n. 100.
NORME CORRELATE
Pubblicato il 21/05/2018
N. 00359/2018 REG.PROV.COLL.
N. 00336/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 336 del 2016, proposto da
< omissis >, rappresentata e difesa dall’avvocato Cristiano Della Vedova, con domicilio eletto presso lo studio Luca Brufani in Perugia, via Bartolo,54;
contro
Comune di Foligno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Luisa Buttaro e Salvatore Prestipino, con domicilio eletto presso lo studio Isabella Sorbini in Perugia, piazza Italia, 11;
nei confronti
< omissis >;
per l’annullamento
-del provvedimento n.40207 del 19.7.2016 emesso dal Comune di Foligno, Area Diritti di Cittadinanza – Servizio Stato Civile e Statistica notificato alla ricorrente in data 19.7.201 6 con il quale rifiuta di autorizzare la dispersione delle ceneri di < omissis > nel Comune di Ragusa;
-di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e conseguenziali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Foligno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 aprile 2018 il dott. Paolo Amovilli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.Espone l’odierna ricorrente, moglie del sig. < omissis > deceduto a Foligno il 12 maggio 2016 e cremato in Viterbo il 17 maggio 2016, di aver presentato l’1 giugno 2016 richiesta di autorizzazione al Comune di Foligno per la dispersione delle ceneri in Ragusa, presso il torrente San Leonardo, come da volontà del defunto, di origine ragusana.
Con atto del 28 giugno 2016 l’Amministrazione ha comunicato alla sig,ra < omissis > ai sensi dell’art. 10-bis della legge 241 del 90, di non poter accogliere l’istanza, ostandovi la volontà resa in forma scritta dal de cuius, come prescritto dal vigente Regolamento comunale approvato con del. C.C. 32/2015.
Con nota del 5 luglio 2016 l’odierna istante ha ritualmente controdedotto alla predetta comunicazione, esponendo l’impossibilità del marito a rendere la dichiarazione scritta in ragione della grave malattia che lo aveva colpito.
Con provvedimento del 19 luglio 2016 il Comune ha ugualmente definitivamente respinto l’istanza.
La ricorrente impugna il suddetto diniego, unitamente al presupposto citato regolamento comunale, deducendo motivi così riassumibili:
Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, travisamento ed erronea valutazione dei fatti per violazione dell’art. 3 della legge n.130/2001, dell’art. l84 della L.R.11/2015: non esisterebbe alcuna norma che subordini la dispersione delle ceneri alla presentazione di atto scritto da parte del defunto, dal momento che la normativa statale di riferimento richiede soltanto la volontà del defunto; anche secondo il generale principio civilistico della libertà delle forme negoziali dovrebbe ritenersi pienamente valida una volontà espressa verbalmente ai propri familiari, come peraltro coerentemente previsto in tema di cremazione.
Si è costituito il Comune di Foligno eccependo l’inammissibilità del ricorso sia per incertezza sulla indicazione degli atti impugnati ed in particolare sull’effettiva impugnazione o meno del Regolamento comunale approvato con del. C.C. 32/2015 sia per mancata impugnazione della DGR 603/2005 contenente linee di indirizzo ai comuni per la redazione del regolamento di polizia mortuaria, quale atto presupposto dello stesso regolamento comunale. Quanto al merito ha evidenziato l’infondatezza di tutti i motivi ex adverso azionati, potendo la normativa regionale o nel caso di specie le linee di indirizzo e la fonte locale completare la normativa statale dettando prescrizioni formali a tutela della volontà del defunto.
All’udienza pubblica del 24 aprile 2018, uditi i difensori, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
2.-E’ materia del contendere la legittimità del provvedimento con cui il Comune di Foligno ha negato l’autorizzazione alla dispersione delle ceneri del marito della ricorrente presso località del Comune di Ragusa, in ragione unicamente della mancanza di consenso scritto espresso dal defunto, secondo le disposizioni stabilite dal Regolamento comunale approvato con del. C.C. n. 32 dell’11 giugno 2015.
Trattasi di norma regolamentare adottata in attuazione della D.G.R. 30 marzo 2005 n. 603 recante “Linee di indirizzo ai Comuni per la redazione del regolamento di polizia mortuaria” la quale prevede al p. 9.2 che “La dispersione delle ceneri è consentita, nel rispetto della volontà espressa per iscritto dal defunto, secondo le modalità da esso previste, in aree a ciò destinate all’interno del cimitero, nel cinerario comune, o in natura, o ancora in aree private”.
3. – Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni in rito sollevate dalla difesa comunale.
3.1. – Secondo la giurisprudenza, nel processo amministrativo l’individuazione degli atti impugnati deve essere operata non con riferimento alla sola epigrafe, ma in relazione all’effettiva volontà del ricorrente, desumibile dal tenore complessivo del gravame e dal contenuto delle censure dedotte. Ne consegue che sono oggetto di impugnativa tutti gli atti che, seppure non espressamente indicati tra quelli gravati e indipendentemente dalla loro menzione nell’epigrafe, costituiscono effettivo oggetto delle censure contenute nel ricorso (ex multis T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 8 settembre 2017, n. 4326; Consiglio di Stato, sez. V, 22 gennaio 2015, n. 288; id., 5 dicembre 2014, n. 6012; id., 8 luglio 2014, n. 3459).
Nel caso di specie parte ricorrente, quantomeno nelle conclusioni finali dell’atto introduttivo del giudizio, ha ricompreso tra gli atti gravati espressamente anche il regolamento approvato con del. C.C. 32/2015 si da escludersi ogni incertezza sulla sua impugnazione.
3.2. – L’eccezione è pertanto infondata.
3.3. – Non merita parimenti adesione l’eccezione di improcedibilità per sopravvenuto difetto di interesse per mancata impugnazione della D.G.R. n. 603/2005 quale atto, a dire dell’Amministrazione resistente, presupposto e vincolante per l’esercizio del potere regolamentare comunale.
Con la suesposta deliberazione la Regione Umbria, nelle more dell’emanazione del regolamento tipo di cui all’art. 5 comma 1 L.R. 12/2004, ha dettato ai Comuni “linee di indirizzo” per l’esercizio della potestà regolamentare locale in materia di cremazione, dispersione delle ceneri e servizi cimiteriali, da recepire con atti comunali “sulla base della relativa autonomia normativa”.
Trattasi, ad avviso del Collegio, di atto evidentemente transitorio e privo di natura normativa, in quanto atto generale non cogente per i comuni né direttamente innovativo dell’ordinamento, lasciandosi ampio spazio all’autonomia regolamentare, costituzionalmente garantita ex art. 114 e 117 comma 6 Cost. (ex plurimis Cassazione Sez. Un. 16 giugno 2005, n. 12868) rientrando la polizia mortuaria tra le funzioni amministrative tipicamente comunali, nel limite – come si dirà – dei principi fondamentali stabiliti dalla normativa primaria statale e regionale.
4. – Venendo al merito il ricorso è fondato e merita accoglimento.
4.1. – Ai sensi dell’art. 3 comma 1 lett. c) legge 30 marzo 2001 n. 130 (Modifiche al regolamento di polizia mortuaria, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285) “la dispersione delle ceneri è consentita nel rispetto della volontà del defunto unicamente in aree a ciò appositamente destinate”.
La scarna normativa statale si limita dunque a richiedere che la dispersione debba essere effettuata secondo la volontà del defunto, senza tuttavia imporre la presentazione di una dichiarazione di volontà manifestata per iscritto da parte del defunto stesso (T.A.R. Sardegna sez. II, 5 febbraio 2014, n. 100).
E’ significativo poi come lo stesso art. 3 nel dettare una disciplina molto più specifica in tema di cremazione, non richieda ugualmente il requisito della forma scritta per rappresentare la volontà del de cuius, poiché in mancanza della disposizione testamentaria, o di qualsiasi altra espressione di volontà da parte del defunto, la volontà viene espressa dal coniuge (o, in difetto, del parente più prossimo individuato ai sensi degli articoli 74, 75, 76 e 77 del codice civile).
Del resto anche l’art. 184 della L.R. 11/2015 per la dispersione delle ceneri si limita a subordinare il rilascio dell’autorizzazione alla manifestazione di volontà espressa dal defunto o dai suoi familiari, coerentemente con la citata norma statale, vincolante quantomeno nei principi per il legislatore regionale, ascrivendosi la polizia mortuaria per lo più alla “tutela della salute” (secondo la stessa D.G.R. 603/2005) ovvero a materia appartenente alla competenza legislativa regionale concorrente (ex multis C. Cost. 10 maggio 2017, n. 98).
Giova poi evidenziare come nel caso di specie la volontà di dispersione delle ceneri presso il Comune di Ragusa espressa dal coniuge appaia, secondo un criterio di normalità, del tutto rispondente all’effettiva volontà del defunto, quale luogo ove egli era nato e manteneva la residenza.
5. – Ne consegue la fondatezza delle doglianze oltre che di violazione degli artt. 3 L. 130/2001 e 184 LR 11/2015 citati, norme sicuramente vincolanti per l’esercizio della potestà regolamentare comunale, di eccesso di potere sotto i profili di irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento.
6. – Per i suesposti motivi il ricorso è fondato e va accolto con l’effetto dell’annullamento del diniego e del regolamento comunale impugnato, quest’ultimo nei limiti dell’interesse azionato.
Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati, come da motivazione.
Condanna il Comune di Foligno alla refusione delle spese di lite in favore della ricorrente, in misura di 2.000,00 (duemila//00) euro, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 aprile 2018 con l’intervento dei magistrati:
Raffaele Potenza, Presidente
Paolo Amovilli, Consigliere, Estensore
Enrico Mattei, Primo Referendario
L’ESTENSORE (Paolo Amovilli)
IL PRESIDENTE (Raffaele Potenza)
IL SEGRETARIO
