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Tar Sicilia, Sez. III, 12 agosto 2014, n. 2181
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2145 del 2011, proposto da:
Nicola Tricomi, Rosalia Rita Maria Amoroso, Natalia Zaccaria, Maria Busi, Giuseppe Acierno, Lidia Busacca, Maria Concetta Palacardo (quest’ultima in proprio e nella qualità di procuratore generale di Giovanni Palacardo), Vincenzo Caramanna, Antonio Brancato, Giuseppa Da Santis, Concetta Compagno, Salvatore Mendolia, Giacinto Messina, Calogaro Pintacrona, tutti rappresentati e difesi dagli avv. Licia Tavormina e Alessandro Palmigiano, con domicilio eletto presso il loro studio sito in Palermo, via Wagner n. 9;
contro
il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Ezio Tomasello, con domicilio eletto presso l’Ufficio legale del Comune di Palermo, sito in piazza Marina n.39;
nei confronti di
GESIP S.p.a. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
per l’annullamento:
-dell’ordinanza sindacale n. 235 del 1.7.2011 contingibile e urgente avente ad oggetto la grave carenza di posti salma;
-dell’ordinanza sindacale n. 234 del 1.7.2011, avente ad oggetto la proroga dell’o.s. n. 163 del 26.2008 – interdizione e regolamentazione all’ingresso di persone e mezzi nelle aree a rischio di caduta massi del Cimitero S. Maria dei Rotoli;
-di tutti gli altri atti preordinati, connessi e consequenziali, comunque lesivi della posizione giuridica dei ricorrenti, ivi compreso, per la sig.ra Natalia Zaccaria, il provvedimento n. 671093 del 27.9.2011 emesso dal Dirigente del servizio gestione impianti cimiteriali del Comune di Palermo che, in esecuzione dell’o.s. n. 235 del 1.7.2011, ha disposto l’utilizzo dei loculi nella sepoltura sez. 218 lotto 16.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Palermo in Persona del Sindaco pro tempore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 luglio 2014 la dott.ssa Lucia Maria Brancatelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La presente controversia ha ad oggetto il provvedimento – ordinanza contingibile ed urgente – n. 235 del 1.7.2011, adottato dal sindaco del comune di Palermo, nella veste di ufficiale di governo, con il quale sono state sospese le concessioni private ricadenti nel cimitero S. M. dei Rotoli, per la parte dei loculi disponibili, per il periodo di vigenza dell’O. S. n. 163/2008 e s.m.i. (prorogata con l’ordinanza n. 234 del 1.7.2011).
In particolare, i ricorrenti hanno impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe articolando diverse censure di violazione di legge ed eccesso di potere; attraverso i motivi proposti lamentano, nella sostanza, la mancanza di tutti i presupposti di legge necessari per l’adozione di un’ordinanza contingibile ed urgente con conseguente nullità, o quanto meno, illegittimità, dell’ordinanza n. 235/2011, la mancata indicazione della durata dei suoi effetti, la mancanza di adeguata istruttoria e, comunque, l’arbitrarietà del criterio utilizzato per sopperire alle esigenze che ne hanno determinato l’adozione.
Si è costituito il comune di Palermo che, con memoria, ha replicato alle argomentazioni contenute in ricorso e concluso perché venga dichiarato inammissibile od infondato.
Alla pubblica udienza del 22 luglio 2014 il ricorso è stato posto in decisione.
DIRITTO
In primo luogo rileva il collegio, in relazione all’eccezione pregiudiziale sollevata dalla difesa del comune resistente, che non è dubitabile l’interesse dei ricorrenti alla proposizione del presente gravame, a fronte di un provvedimento, quale quello impugnato, che incide unilateralmente sui benefici derivanti da un atto concessorio precedentemente adottato in loro favore.
Ciò premesso, ritiene il Collegio che non ci siano ragioni per discostarsi da quanto deciso da questa Sezione in relazione a vicende analoghe a quella oggetto dell’odierno giudizio (cfr. T.A.R. Sicilia, Sez. III, 2 dicembre 2013 n. 2339; 16 luglio 2014, n. 1889).
Il ricorso merita dunque accoglimento in ragione della fondatezza della censura articolata dai ricorrenti secondo la quale l’ordinanza n. 235 del 2011 non indica, con certezza, il limite temporale della sua efficacia, come avrebbe dovuto, rientrando nel novero delle ordinanze contingibili ed urgenti.
E ciò in ragione del fatto che il presunto limite di sei mesi relativo all’efficacia temporale dell’o.s. n. 235/2011 risulta un enunciato meramente formale, in quanto il contenuto dell’ordinanza è stato più volte prorogato dall’Amministrazione comunale e gli effetti dell’ordinanza risultano comunque ancorati al periodo di vigenza dell’o.s. n. 163/2008, anch’essa più volte prorogata.
Al riguardo, è noto che tali atti costituiscono una sorta di provvedimenti extra ordinem, in quanto derogano al principio di tipicità che normalmente presiede alla adozione dei provvedimenti amministrativi, al fine di consentire alla P.A. di sopperire a situazioni straordinarie ed urgenti che non potrebbero essere efficacemente fronteggiate attraverso l’uso dei poteri autoritativi ordinariamente previsti in capo all’amministrazione.
La giurisprudenza della Corte Costituzionale e del Giudice Amministrativo ha però individuato dei precisi limiti che devono comunque essere rispettati nell’adozione di tali atti, al fine di evitare che tale strumento, che si pone già ai limiti del principio di legalità – sul quale è fondato l’intero Ordinamento – possa legittimare atti slegati da alcun paradigma normativo con effetti pesantemente incidenti sulla realtà fattuale e giuridica.
Anche a volere seguire le ricostruzioni giurisprudenziali più estensive, secondo le quali l’adozione delle ordinanze contingibili ed urgenti è giustificata anche a fronte di situazioni determinatesi a seguito di una colpevole inerzia della stessa amministrazioni – in quanto condizione che non fa venir meno l’emergenza che, in ipotesi, si è venuta a determinare – costituisce, ai fini che interessano, limite invalicabile di tali atti la loro temporaneità, attraverso l’indicazione di una data certa oltre la quale perdono efficacia.
La necessità di tale limite temporale è connessa non soltanto alla stessa natura “contingibile” degli atti di cui si discute, ma all’ancora più pregnante rilievo che solo in via temporanea può essere consentito l’uso di strumenti extra ordinem, che permettono la compressione di diritti ed interessi privati con mezzi diversi da quelli tipici indicati dalla legge.
Nel nostro ordinamento la legge – con le garanzie ad essa connesse – costituisce il punto di sintesi dell’immanente conflitto tra autorità e libertà, che può essere derogato solo per straordinarie esigenze ed in via temporanea; oltre la temporaneità di tali interventi, nei limiti strettamente necessari, l’amministrazione deve provvedere attraverso gli ordinari strumenti specificatamente ed analiticamente disciplinati dalla legge.
Applicando tali principi alla vicenda per cui è causa, è errata, in punto di diritto, la tesi articolata dalla difesa del comune, e posta a fondamento del provvedimento impugnato, secondo la quale le ordinanze contingibili ed urgenti non devono essere necessariamente temporanee; certamente il limite temporale di tali provvedimenti deve essere adeguato al rischio da fronteggiare, ma nel senso che deve essere rapportato al tempo necessario per fronteggiarlo, attraverso gli strumenti ordinari, che devono essere attivati nel più breve tempo possibile, e non in attesa che venga risolto il problema generale da cui il rischio è scaturito, in tempi del tutto incerti.
In definitiva la contingibilità del provvedimento deve essere rapportata al tempo necessario per fronteggiare il rischio con mezzi ordinari e non a quello – necessariamente più lungo ed indeterminato – necessario per la soluzione a regime della vicenda che ha determinato il rischio.
Diversamente opinando le ordinanze contingibili ed urgenti diverrebbero degli strumenti del tutto generici e, in ultima analisi, arbitrari, con grave compromissione del principio di legalità che deve presiedere a tutta l’azione della P.A.
In conclusione il gravame è fondato e deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti in epigrafe, nei limiti di interesse e quindi nella misura in cui incidono negativamente sui benefici derivanti dalla concessione di sepolcro in favore dei ricorrenti.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e vengono liquidate a carico del Comune intimato come da dispositivo; possono essere compensate nei confronti della controinteressata Gesip s.p.a., non costituita in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Palermo al pagamento delle spese di lite che liquida, in favore dei ricorrenti, in € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge; spese compensate nei confronti della controinteressata GESIP s.p.a..
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2014 con l’intervento dei magistrati:
Nicolo’ Monteleone, Presidente
Nicola Maisano, Consigliere
Lucia Maria Brancatelli, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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