Tar Puglia, Sez. II, 31 gennaio 2014, n. 289

Testo completo:
Tar Puglia, Sez. II, 31 gennaio 2014, n. 289
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce – Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 671 del 2011, proposto da:
Spinola Vittorio, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Distante, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Lecce, via Garibaldi, 43;
contro
Comune di Gallipoli, rappresentato e difeso dall’avv. Francesca Traldi, elettivamente domiciliato presso la Segreteria del TAR in Lecce, via F. Rubichi, 23;
nei confronti di
Spinola Mario e Spinola Giuseppina, n.c.;
per l’annullamento
– della nota prot. n. 5806 datata 1 febbraio 2011 ricevuta il 4 febbraio 2011 con la quale il Comune di Gallipoli ha ingiunto il pagamento della somma di € 6.901,32 per ottenere il rinnovo della concessione della cappella sita al viale XIII n. 50 del cimitero comunale;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale e, specificatamente, del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria approvato con deliberazione n. 134 dell’11 aprile 2008 del Commissario Straordinario del Comune di Gallipoli nella parte di interesse del ricorrente nonchè, ove occorra, delle note prot. n. 31713 del 18 giugno 2010, prot. n. 2768 del 17 gennaio 2011, prot. n. 5804 dell’1 febbraio 2011;
e per l’accertamento della natura perpetua della concessione cimiteriale della cappella sita al Viale XIII n. 50 e del diritto alla restituzione delle somme pagate in data 31 marzo 2011 oltre interessi dal dì del pagamento sino al soddisfo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gallipoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2013 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi, nei preliminari, l’avv. A. Distante per il ricorrente e l’avv. R. Pinto, in sostituzione dell’avv. F. Traldi, per il Comune resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
I. Con testamento pubblico del 7 gennaio 1991 il ricorrente ha ereditato, dalla zia Lidia Spinola, la quota del 32,50% dell’intero suo patrimonio (ridotta al 30,50% con successivo testamento del 3 marzo 1993); tale lascito è stato dalla testatrice gravato di un onere, quello di provvedere alla cura della cappella di famiglia, nonché al funerale e alla sepoltura della stessa e alle relative spese.
La concessione cimiteriale per la realizzazione di detta cappella era stata rilasciata dal sindaco del Comune di Gallipoli al nonno del ricorrente, sig. Cosimo Spinola, in data 7 novembre 1898 (con nota in calce alla richiesta avanzata in data 2 novembre 1898).
A seguito dell’approvazione del Regolamento di Polizia Mortuaria avvenuta con deliberazione n. 134 dell’11 aprile 2008 – il cui art. 93 prevede la trasformazione delle concessioni c.d. “perpetue” in concessioni a tempo determinato, con conseguente diritto dei concessionari a chiederne il rinnovo dietro pagamento di un canone concessorio (per la prima volta per 40 anni e, per il prosieguo, applicando il regime ordinario) – il Comune di Gallipoli ha comunicato al ricorrente che detto rinnovo sarebbe avvenuto in favore degli unici soggetti che ne avevano fatto richiesta, ossia i sig.ri Mario e Giuseppina Spinola, a tanto legittimati in quanto anch’essi discendenti del sig. Cosimo Spinola (cfr. note prot. 0002768 del 17 gennaio 2011 e prot. 0005804 del 1° febbraio 2011).
Con il ricorso in epigrafe il sig. Vittorio Spinola, contestando l’applicabilità della norma regolamentare innanzi richiamata al caso in esame (a suo dire, la concessione rilasciata al sig. Cosimo Spinola ha carattere perpetuo e, in quanto antecedente all’entrata in vigore del DPR n. 285/1990, è assoggettata al regime giuridico vigente al momento del suo rilascio, che prevedeva la modificabilità del titolo concessorio solo per espressa disposizione di legge, per contratto o per il verificarsi di casi di estinzione), chiede che ne venga accertato detto carattere perpetuo, con condanna del Comune di Gallipoli al rimborso del canone concessorio nel frattempo versato.
Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, l’Amministrazione comunale intimata.
Alla pubblica udienza del 16 ottobre 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.
II. Si prescinde dall’esame dell’eccezione di tardività sollevata dall’Amministrazione resistente, attesa l’infondatezza del ricorso nel merito.
Occorre innanzitutto premettere che nell’atto risalente al 7 novembre 1898 non si fa espressa menzione del carattere perpetuo della concessione cimiteriale de qua; esso lo si potrebbe tutt’al più desumere dall’assenza dell’indicazione di un termine di durata e dal prolungarsi di una situazione di fatto che perdura ormai da oltre un secolo.
Ad ogni modo, anche a voler ammettere la perpetuità dell’originaria concessione cimiteriale, ciò che appare dirimente nella presente controversia è stabilire se, a fronte di una concessione cimiteriale perpetua, l’Amministrazione abbia o meno il potere di disporne unilateralmente la sua modifica, mediante la previsione di un termine di durata, oltre il quale la concessione deve essere rinnovata.
A tal fine occorre evidenziare che la gestione dei siti cimiteriali è permeata dalla disciplina pubblicistica demaniale; ciò implica che, se nei confronti dei terzi lo ius sepulchri garantisce al concessionario ampi poteri di godimento del bene, con la conseguenza che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento, tuttavia, nei confronti della pubblica amministrazione concedente esso costituisce un “diritto affievolito” in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico (TAR Campania, Napoli, sez. VII, 9 dicembre 2013, n. 5635 e 5 novembre 2013, n. 4901).
Ciò posto, il Collegio, pur consapevole delle oscillazioni giurisprudenziali in materia (fra cui i precedenti indicati nell’atto introduttivo del giudizio), reputa che la natura demaniale dei cimiteri contrasti con la perpetuità delle concessioni cimiteriali; essa, infatti, finirebbe per occultare un vero e proprio diritto di proprietà sul bene demaniale (cimitero), che per sua natura è un bene pubblico, destinato a vantaggio dell’intera collettività. Ne consegue che l’utilizzo di tale bene in favore di alcuni soggetti – che è ciò che si verifica attraverso una concessione – deve necessariamente essere temporalmente limitato (anche stabilendo una durata prolungata nel tempo e rinnovabile alla scadenza), venendo altrimenti contraddetta la sua ontologica finalità pubblica, al quale il bene verrebbe definitivamente sottratto (in termini, TAR Sicilia Palermo, sez. III, 2 dicembre 2013, n. 2341).
Alla luce di tali considerazioni risulta corretto il regolamento del Comune di Gallipoli che ha disposto la trasformazione delle concessioni c.d. “perpetue” in concessioni temporanee di lunga durata soggette a rinnovo, così come corretta si rivela la contestata disposizione regolamentare nella parte in cui ha imposto al concessionario il pagamento di un canone concessorio per il loro rinnovo.
Per le argomentazioni che precedono, il ricorso va respinto.
III. Tenuto conto delle aspettative del ricorrente rispetto alla concessione originaria e delle divergenti valutazioni delle parti da essa scaturite, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce – Sezione Seconda
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 671 del 2011, proposto da:
Spinola Vittorio, rappresentato e difeso dall’avv. Alessandro Distante, elettivamente domiciliato presso il suo studio in Lecce, via Garibaldi, 43;
contro
Comune di Gallipoli, rappresentato e difeso dall’avv. Francesca Traldi, elettivamente domiciliato presso la Segreteria del TAR in Lecce, via F. Rubichi, 23;
nei confronti di
Spinola Mario e Spinola Giuseppina, n.c.;
per l’annullamento
– della nota prot. n. 5806 datata 1 febbraio 2011 ricevuta il 4 febbraio 2011 con la quale il Comune di Gallipoli ha ingiunto il pagamento della somma di € 6.901,32 per ottenere il rinnovo della concessione della cappella sita al viale XIII n. 50 del cimitero comunale;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale e, specificatamente, del Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria approvato con deliberazione n. 134 dell’11 aprile 2008 del Commissario Straordinario del Comune di Gallipoli nella parte di interesse del ricorrente nonchè, ove occorra, delle note prot. n. 31713 del 18 giugno 2010, prot. n. 2768 del 17 gennaio 2011, prot. n. 5804 dell’1 febbraio 2011;
e per l’accertamento della natura perpetua della concessione cimiteriale della cappella sita al Viale XIII n. 50 e del diritto alla restituzione delle somme pagate in data 31 marzo 2011 oltre interessi dal dì del pagamento sino al soddisfo.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Gallipoli;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2013 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi, nei preliminari, l’avv. A. Distante per il ricorrente e l’avv. R. Pinto, in sostituzione dell’avv. F. Traldi, per il Comune resistente;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
I. Con testamento pubblico del 7 gennaio 1991 il ricorrente ha ereditato, dalla zia Lidia Spinola, la quota del 32,50% dell’intero suo patrimonio (ridotta al 30,50% con successivo testamento del 3 marzo 1993); tale lascito è stato dalla testatrice gravato di un onere, quello di provvedere alla cura della cappella di famiglia, nonché al funerale e alla sepoltura della stessa e alle relative spese.
La concessione cimiteriale per la realizzazione di detta cappella era stata rilasciata dal sindaco del Comune di Gallipoli al nonno del ricorrente, sig. Cosimo Spinola, in data 7 novembre 1898 (con nota in calce alla richiesta avanzata in data 2 novembre 1898).
A seguito dell’approvazione del Regolamento di Polizia Mortuaria avvenuta con deliberazione n. 134 dell’11 aprile 2008 – il cui art. 93 prevede la trasformazione delle concessioni c.d. “perpetue” in concessioni a tempo determinato, con conseguente diritto dei concessionari a chiederne il rinnovo dietro pagamento di un canone concessorio (per la prima volta per 40 anni e, per il prosieguo, applicando il regime ordinario) – il Comune di Gallipoli ha comunicato al ricorrente che detto rinnovo sarebbe avvenuto in favore degli unici soggetti che ne avevano fatto richiesta, ossia i sig.ri Mario e Giuseppina Spinola, a tanto legittimati in quanto anch’essi discendenti del sig. Cosimo Spinola (cfr. note prot. 0002768 del 17 gennaio 2011 e prot. 0005804 del 1° febbraio 2011).
Con il ricorso in epigrafe il sig. Vittorio Spinola, contestando l’applicabilità della norma regolamentare innanzi richiamata al caso in esame (a suo dire, la concessione rilasciata al sig. Cosimo Spinola ha carattere perpetuo e, in quanto antecedente all’entrata in vigore del DPR n. 285/1990, è assoggettata al regime giuridico vigente al momento del suo rilascio, che prevedeva la modificabilità del titolo concessorio solo per espressa disposizione di legge, per contratto o per il verificarsi di casi di estinzione), chiede che ne venga accertato detto carattere perpetuo, con condanna del Comune di Gallipoli al rimborso del canone concessorio nel frattempo versato.
Si è costituita in giudizio, per resistere al ricorso, l’Amministrazione comunale intimata.
Alla pubblica udienza del 16 ottobre 2013 la causa è stata trattenuta per la decisione.
II. Si prescinde dall’esame dell’eccezione di tardività sollevata dall’Amministrazione resistente, attesa l’infondatezza del ricorso nel merito.
Occorre innanzitutto premettere che nell’atto risalente al 7 novembre 1898 non si fa espressa menzione del carattere perpetuo della concessione cimiteriale de qua; esso lo si potrebbe tutt’al più desumere dall’assenza dell’indicazione di un termine di durata e dal prolungarsi di una situazione di fatto che perdura ormai da oltre un secolo.
Ad ogni modo, anche a voler ammettere la perpetuità dell’originaria concessione cimiteriale, ciò che appare dirimente nella presente controversia è stabilire se, a fronte di una concessione cimiteriale perpetua, l’Amministrazione abbia o meno il potere di disporne unilateralmente la sua modifica, mediante la previsione di un termine di durata, oltre il quale la concessione deve essere rinnovata.
A tal fine occorre evidenziare che la gestione dei siti cimiteriali è permeata dalla disciplina pubblicistica demaniale; ciò implica che, se nei confronti dei terzi lo ius sepulchri garantisce al concessionario ampi poteri di godimento del bene, con la conseguenza che, nei rapporti interprivati, la protezione della situazione giuridica è piena, assumendo la fisionomia tipica dei diritti reali assoluti di godimento, tuttavia, nei confronti della pubblica amministrazione concedente esso costituisce un “diritto affievolito” in senso stretto, soggiacendo ai poteri regolativi e conformativi di stampo pubblicistico (TAR Campania, Napoli, sez. VII, 9 dicembre 2013, n. 5635 e 5 novembre 2013, n. 4901).
Ciò posto, il Collegio, pur consapevole delle oscillazioni giurisprudenziali in materia (fra cui i precedenti indicati nell’atto introduttivo del giudizio), reputa che la natura demaniale dei cimiteri contrasti con la perpetuità delle concessioni cimiteriali; essa, infatti, finirebbe per occultare un vero e proprio diritto di proprietà sul bene demaniale (cimitero), che per sua natura è un bene pubblico, destinato a vantaggio dell’intera collettività. Ne consegue che l’utilizzo di tale bene in favore di alcuni soggetti – che è ciò che si verifica attraverso una concessione – deve necessariamente essere temporalmente limitato (anche stabilendo una durata prolungata nel tempo e rinnovabile alla scadenza), venendo altrimenti contraddetta la sua ontologica finalità pubblica, al quale il bene verrebbe definitivamente sottratto (in termini, TAR Sicilia Palermo, sez. III, 2 dicembre 2013, n. 2341).
Alla luce di tali considerazioni risulta corretto il regolamento del Comune di Gallipoli che ha disposto la trasformazione delle concessioni c.d. “perpetue” in concessioni temporanee di lunga durata soggette a rinnovo, così come corretta si rivela la contestata disposizione regolamentare nella parte in cui ha imposto al concessionario il pagamento di un canone concessorio per il loro rinnovo.
Per le argomentazioni che precedono, il ricorso va respinto.
III. Tenuto conto delle aspettative del ricorrente rispetto alla concessione originaria e delle divergenti valutazioni delle parti da essa scaturite, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2013 con l’intervento dei magistrati:
Rosaria Trizzino, Presidente
Ettore Manca, Consigliere
Simona De Mattia, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

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