TAR Piemonte, Sez. II, 22 dicembre 2020, n. 899
Pubblicato il 22/12/2020
N. 00899/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00091/2019 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 91 del 2019, proposto da
Orlando R., Ariberto R., Goffredo R. e Vittorio G., rappresentati e difesi dagli avvocati Mariapaola Locco e Maria Beatrice Zammit, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Domenico Fragapane in Torino, corso Dante 90;
contro
Comune di Buriasco, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cinzia Picco e Paolo Scaparone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Torino, via San Francesco D’Assisi, 14;
per l’annullamento
a) dell’art. 61, co. 5, inserito nel regolamento di polizia mortuaria del Comune di Buriasco con Delibera del Consiglio Comunale n. 37 del 28 ottobre 2015;
b) dell’avviso affisso alla Tomba di famiglia, non comunicato ai ricorrenti, datato 18 ottobre 2018 ed occasionalmente conosciuto dal Dott. Orlando R. in data 11 novembre 2018, nella parte in cui, in pretesa applicazione del regolamento di polizia mortuaria vigente nel Comune di Buriasco, dichiara presumibilmente scaduta la concessione della Tomba G. R. ed “invita” il concessionario della Tomba medesima al suo rinnovo, richiedendo, ove interessato, la stipula di una nuova concessione con validità di 99 anni, preannunciando che, in difetto, il Comune “riterrà la tomba abbandonata e rientrerà in possesso del bene”;
c) di ogni ed ulteriore atto precedente, susseguente o comunque richiamato o connesso, nonché di quelli adottati in esecuzione dei provvedimenti sub a) e b), anche se allo stato ignoti negli estremi e nell’esatto contenuto;
e per l’accertamento della piena validità ed efficacia della concessione cimiteriale perpetua relativa alla Tomba G. R.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Buriasco;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2020 la dott.ssa Silvia Cattaneo e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25, c. 2, d.l. n. 137/2020;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. I ricorrenti indicati in epigrafe hanno impugnato:
a) l’art. 61, co. 5, inserito nel regolamento di polizia mortuaria del Comune di Buriasco con Delibera del Consiglio Comunale n. 37 del 28 ottobre 2015, il quale dispone che: “per le concessioni stipulate anteriormente all’entrata in vigore del DPR n. 803/1975 e ss. mm.ii. con la dicitura perenni si intendono equiparate a tutti gli effetti giuridici ed economici a concessioni di anni 99. Salvo i casi espressamente previsti di revoca, sarà concessa facoltà di rinnovo alle condizioni determinate al momento del rinnovo”.
b) l’avviso affisso sulla tomba di famiglia, datato 18 ottobre 2018, con cui il concessionario della tomba “G./R.” è stato informato che, in forza di quanto previsto dal vigente regolamento di polizia mortuaria, la concessione della Tomba Gaschi Radicati risulterebbe scaduta ed invitato al rinnovo, richiedendo, ove interessato, la stipula di una nuova concessione con validità di 99 anni, preannunciando che, in difetto, il Comune “riterrà la tomba abbandonata e rientrerà in possesso del bene”.
2. I ricorrenti hanno inoltre domandato l’accertamento della piena validità ed efficacia della concessione cimiteriale perpetua relativa alla Tomba G. R.
3. Queste le censure dedotte:
I. violazione dell’art. 11 disposizioni preliminari al codice civile. Violazione dell’art. 92 del D.P.R. 10.9.90 n. 285. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per illogicità e travisamento;
II. violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 3 L. 241/1990. Violazione degli art. 4 e 11 delle preleggi e del principio di irretroattività degli atti a carattere normativo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione degli artt. 92 e 63 del D.P.R. 10.9.90 n. 285. Violazione dell’art. 21 septies L. 241/90 e di ogni disposizione relativa alla necessaria partecipazione al procedimento amministrativo. Inesistenza, completa ed irrimediabile, della comunicazione personale.
4. Si è costituito in giudizio il Comune di Buriasco, deducendo l’infondatezza della domanda di accertamento della validità della concessione cimiteriale perpetua e l’inammissibilità della domanda di annullamento per difetto di interesse poiché non vi sarebbe prova della perpetuità della concessione, oltre alla sua infondatezza nel merito.
5. All’udienza del 2 dicembre 2020 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
6. Preliminarmente, il Collegio deve rilevare che – non essendo stata chiesta, né disposta d’ufficio la discussione orale ai sensi dell’art. 25, d.l. n. 137/2020 e dell’art. 4, comma 1, del d.l. n. 28/2020 – la causa è passata in decisione ai sensi dell’art. 25, c. 2, d.l. n. 137/2020. Non si tiene, pertanto, conto delle note di udienza/richiesta di passaggio in decisione depositate dall’amministrazione comunale in data 30.11.20 e previste, in alternativa alla discussione, solo nell’ambito del rito di cui al citato art. 4, comma 1, del d.l. n. 28/2020 (cfr. Linee guida del Presidente del Consiglio di Stato in data 25 maggio 2020; Tar Piemonte, sent. n. 488 del 25 luglio 2020).
7. La difesa dell’amministrazione comunale ha eccepito che i ricorrenti non sarebbero titolari di alcuna concessione e quindi non sarebbero lesi dalla previsione dell’art. 61, co. 5 del regolamento di polizia mortuaria introdotto con la deliberazione del Consiglio comunale 28.10.2015 n. 37 né dalla richiesta comunale di regolarizzazione della concessione del 18.10.2018 che non avrebbe neppure carattere provvedimentale.
8. L’eccezione è infondata.
Il provvedimento impugnato è stato adottato sul presupposto dell’esistenza di una concessione perpetua, ritenuta scaduta in forza di quanto previsto dall’art. 61 del regolamento di polizia mortuaria.
Con tale atto, contrariamente a quanto sostenuto nella memoria depositata in giudizio il 30/10/2020, il Comune non ha affatto chiesto la regolarizzazione della situazione di fatto ma il rinnovo di una concessione scaduta.
La difesa dell’amministrazione comunale non può, quindi, ora, in questa sede, porre in discussione il presupposto – l’esistenza di una concessione perpetua – che è posto a base del provvedimento adottato dallo stesso Comune, pena la violazione del divieto di venire contra factum proprium.
In ogni caso, i ricorrenti hanno fornito un principio di prova dell’esistenza di una concessione:
– depositando in giudizio l’atto notarile di permuta, stipulato con il Parroco di Buriasco il 21 giugno 1850, del terreno necessario ad edificare il manufatto funerario poi realizzato nel 1852, il quale richiama, sia pur genericamente, accordi intervenuti con il Comune – quanto alla porzione di terreno cimiteriale, in vista della edificazione della cappella – in un epoca in cui non era ancora entrato in vigore il regio decreto n. 448 del 25 luglio 1892, il quale ha previsto la stipula di concessioni per sepolcri individuali o di famiglia, “per tempo determinato o a perpetuità” (artt. 97 e ss.);
– richiamando episodi in cui l’amministrazione comunale ha pacificamente trattato i Signori G. – R. come concessionari.
L’eccezione secondo cui l’avviso impugnato non avrebbe natura provvedimentale non è stata supportata da alcuna argomentazione e si pone in netto contrasto con la lettera dell’atto il quale dà applicazione al regolamento di polizia mortuaria, comunica la scadenza della concessione e invita il concessionario alla stipula di una nuova concessione, pena, in caso contrario, la perdita della tomba di famiglia.
9. I ricorrenti hanno contestato la legittimità dell’art. 61 del regolamento di polizia mortuaria – inserito con Delibera del Consiglio Comunale n. 37 del 28 ottobre 2015 – il quale dispone che: “per le concessioni stipulate anteriormente all’entrata in vigore del DPR n. 803/1975 e ss. mm.ii. con la dicitura perenni si intendono equiparate a tutti gli effetti giuridici ed economici a concessioni di anni 99. Salvo i casi espressamente previsti di revoca, sarà concessa facoltà di rinnovo alle condizioni determinate al momento del rinnovo”.
Hanno dedotto il contrasto con la disposizione di cui all’art. 93 del regolamento governativo approvato con D.P.R. n.803/1975 (il cui contenuto è stato poi recepito nell’art. 92 del D.P.R. 10.9.1990 n.285): questa disposizione, per le concessioni di durata superiore ai 99 anni rilasciate prima dell’entrata in vigore del regolamento prevedrebbe il solo potere di revoca da parte dell’amministrazione comunale, ancorato a precisi presupposti (superamento di 50 anni dall’ultima tumulazione e grave insufficienza del cimitero), mentre la decadenza sarebbe consentita in caso di inosservanza degli obblighi posti a carico del concessionario con l’atto di concessione. Al di fuori di queste ipotesi, non sussisterebbe per il Comune la possibilità di incidere unilateralmente sul rapporto concessorio.
10. Il motivo è fondato.
Il Collegio aderisce all’orientamento seguito dalla giurisprudenza maggioritaria secondo cui il venir meno della natura perpetua delle concessioni, con l’entrata in vigore dell’art. 93 del d.P.R. 21 ottobre 1975, n. 803 non toglie valore, ma anzi rafforza la considerazione che fino al un certo momento storico le concessioni potevano essere rilasciate sine die (v. art. 100, R. D. n. 448 del 25 luglio 1892 e art. 70, R.D. n. 1880 del 21 dicembre 1942) (v. Consiglio di Stato sez. IV, 28/09/2017, n.4530; sez. V, 08/02/2011, n. 842; Tar Basilicata, sent. n. 757/2019).
Non ritiene che questi rapporti concessori perpetui siano divenuti illegittimi a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 823 del codice civile, nella parte in cui prevede la demanialità dei terreni cimiteriali, come prospettato dalla difesa dell’amministrazione comunale: questa argomentazione si scontra, invero, con un fatto, e cioè che il Regio Decreto n. 1880 del 21 dicembre 1942 – il quale all’art. 70 prevedeva ancora (al pari dell’art. 100, R. D. n. 448 del 25 luglio 1892) che le concessioni rilasciate a privati o enti per la costruzione di sepolture potessero essere, oltre che a tempo determinato, perpetue – è successivo all’entrata in vigore del codice civile, avvenuta il 21 aprile 1942.
Allorché si trova al cospetto di una concessione perpetua, l’amministrazione non può opporre una scadenza e imporre un rinnovo. Può, piuttosto, nell’esercizio del proprio potere di autotutela, revocare l’atto per sopravvenuti motivi di interesse pubblico o per mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell’adozione del provvedimento o, anche, per una nuova valutazione degli elementi e dei presupposti di fatto preesistenti, ma ciò con il rispetto delle garanzie e delle modalità previste dall’art. 21-quinquies, l. n. 241/1990.
Con il regolamento e con il provvedimento applicativo impugnati, l’amministrazione comunale non ha esercitato il potere di autotutela ma ha invece illegittimamente fatto applicazione di un regime, quello del rinnovo, che in quanto tale è applicabile ai soli rapporti di durata sottoposti a termine, evenienza, questa, che non ricorre stante la natura perpetua della concessione.
11. Per le ragioni esposte il ricorso è fondato e va, pertanto, accolto. I provvedimenti impugnati vanno conseguentemente annullati. Le ulteriori censure dedotte possono essere assorbite.
12. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna la parte resistente al pagamento delle spese di giudizio, a favore dei ricorrenti, che liquida in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre oneri di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2020 tenutasi mediante collegamento da remoto in videoconferenza, secondo quanto previsto dall’art. 25, c.2, d.l. n. 137/2020, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Testori, Presidente
Silvia Cattaneo, Consigliere, Estensore
Valentina Caccamo, Referendario
L’ESTENSORE (Silvia Cattaneo)
IL PRESIDENTE (Carlo Testori)
IL SEGRETARIO
