Tar Campania, Sez. III, 23 settembre 2016, n. 4382

Testo completo:
Tar Campania, Sez. III, 23 settembre 2016, n. 4382
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1742 del 2016, proposto da:
Ital Funeral Associated S.r.l. (di seguito Ital Funeral), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Orefice e Veronica D’Apolito, con domicilio eletto presso lo studio Andrea Orefice in Napoli, viale Gramsci 20;
contro
– Comune di Sessa Aurunca, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Guglielmo Lima, con domicilio fissato per legge presso la Segreteria del Tar Campania, Napoli;
– Comune di Aversa, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Nerone, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, Via Cesario Console 3;
– Comune di Gricignano di Aversa, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Tommaso Castiello, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, Via Depretis 19;
– Comune di Cesa, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Costanzo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. prof. Giuseppe Abbamonte in Napoli, viale Gramsci 16;
– Comune di Napoli, in persona del sindaco, legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Eleonora Carpentieri, Annalisa Cuomo, Bruno Crimaldi, Anna Ivana Furnari, Anna Pulcini, Giacomo Pizza, Gabriele Romano, domiciliato in Napoli, piazza Municipio, presso gli uffici dell’Avvocatura comunale;
– Comune di Teverola, Comune di Carinaro, Comune di Casaluce, Comune di Caserta, in persona dei rispettivi sindaci, non costituitisi in giudizio;
nei confronti di
– Ditta Onoranze Funebri La Primula di Cifonelli Francesco (di seguito: La Primula), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Ferrone e Claudio Antonio Cappiello, con domicilio eletto presso Fabio Mirante in Napoli, Via Cervantes 55/27;
– Ditta Agenzia di Servizi di Autiero Eufemia (di seguito: ditta Autiero), Eufemia Autiero, Francesco Cifonelli non costituitisi in giudizio;
per l’annullamento:
1) della determinazione dirigenziale n. 94 del 18 dicembre 2015, con cui il Capo Settore del Territorio – Servizio S.U.A.P. – Servizio AA.PP. del Comune di Sessa Aurunca ha autorizzato la Ditta denominata “La Primula” ad esercitare l’attività funebre;
2) delle autorizzazioni al trasporto di salma rilasciate dai comuni di Sessa Aurunca, Carinaro, Cesa, Teverola, Aversa, Caserta, Napoli, Casaluce e Gricignano di Aversa a La Primula, ai sensi del d.p.r. 285 del 1990,
3) del parere espresso dalla Regione Campania, Consulta delle Attività funebri e cimiteriali del 19 novembre 2014, richiamato nel provvedimento sub 1)
4) del parere espresso dalla Regione Campania, Consulta delle Attività funebri e cimiteriali del 5 febbraio 2015, prot. n. 2015.0079528.
Per l’accertamento, ai sensi dell’art. 31 cod. proc. amm.,
dell’illegittimità del silenzio serbato dai Comuni di Aversa, Gricignano di Aversa, Cesa, Teverola, Carinaro, Casaluce, Napoli e Caserta e della correlata inerzia delle medesime amministrazioni, all’obbligo di riscontrare le diffide del 4 giugno e del 3 novembre 2015.
Per il risarcimento, ai sensi dell’art. 30 cod. proc. amm., dei danni conseguenti ai provvedimenti ed ai comportamenti inerti di cui sopra.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Comune di Sessa Aurunca, Comune di Aversa, Comune di Gricignano di Aversa, Comune di Cesa, Comune di Napoli, e di La Primula;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Vista l’ordinanza cautelare n. 677 del 4 maggio 2016;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 giugno 2016, il dott. Gianmario Palliggiano e uditi gli avv.ti Clementina Sessa su delega di G. Lima per il Comune di Sessa Aurunca, Eleonora Carpentieri per l’Avvocatura municipale di Napoli, Iolanda Bottiglieri su delega di Alessandro Ferrone per la ditta La Primula;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1.- La società ricorrente, Ital Funeral, riferisce di operare da numerosi anni nel settore del servizio di onoranze funebri, principalmente nei Comuni di Aversa, Gricignano di Aversa, Carinaro, Cesa, Napoli, Caserta e Teverola, comuni nei quali svolgono attività anche le ditte La Primula e Autiero, controinteressate nell’odierno ricorso.
La società ricorrente chiedeva l’accesso agli atti al Comune di Aversa per verificare i titoli abilitativi e le relative dichiarazioni rese dalle due menzionate ditte, al fine di accertarne l’effettivo possesso dei requisiti previsti dalla normativa di settore.
Dall’accesso risultava che la ditta La Primula svolgeva attività in virtù di autorizzazione al trasporto funebre prot. n. 9248 del 3 settembre 2014, rilasciata dal Comune di Santi Cosma e Damiano in provincia di Latina e, dunque, nel territorio della Regione Lazio.
Riferisce altresì la ricorrente che, dall’esame di alcuni atti di morte, emergeva che La Primula, per il trasporto di talune salme, si era avvalsa della ditta Autiero che, per questo, aveva in pratica svolto attività di intermediazione, espressamente vietata dalla legge regionale 24 novembre 2001 n. 12.
Rilevava ancora la ricorrente che, a carico della richiamata ditta Autiero, il comune di Gricignano di Aversa aveva emesso due ordinanze – n. 5/13, prot. n. 1875, del 19 marzo 2013 e n. 11/13, prot. n. 4067, del 17 giugno 2013 – intimanti la cessazione immediata dell’attività di agenzia di servizi funebri, per talune irregolarità riscontrate nel corso di un’ispezione.
2.- Sulla base di questi elementi, in data 4 giugno 2015, la ricorrente trasmetteva, a ciascuno dei Comuni resistenti, atto stragiudiziale di diffida e messa in mora col quale – nel lamentare il mancato possesso in capo a La Primula di valido titolo autorizzatorio e che la stessa si sarebbe avvalsa dell’intermediazione della ditta Autiero – chiedeva agli Uffici competenti di condurre le opportune verifiche in merito alla validità dell’autorizzazione posseduta da La Primula; faceva presente per questo che la normativa regionale impone, per l’esercizio dell’attività di trasporto funebre sul territorio campano, il possesso di titolo rilasciato da uno dei comuni insistenti nell’ambito della Regione Campania.
La diffida era inviata anche alla Consulta regionale delle attività funerarie per sollecitare una verifica circa “l’attuazione delle normative vigenti inerenti le attività di sepoltura, la pianificazione dei cimiteri e il trasporto dei cadaveri”, come previsto dell’art. 3 della menzionata legge regionale Campania 12 del 2001.
Con nota prot. n. 649246 del 30 settembre 2015, la Consulta chiariva che il titolo abilitativo per il trasporto funebre, rilasciato dal Comune di Santi Cosma e Damiano alla ditta La Primula, non era titolo idoneo per la Regione Campania, poiché non rispondeva ai requisiti ed alle caratteristiche richieste dalla vigente normativa di cui alla menzionata legge regionale n. 12 del 2001.
3.- Poiché, nonostante il suddetto parere, La Primula continuava ad effettuare servizi di trasporto funebre anche sul territorio campano, in data 3 novembre 2015 la ricorrente diffidava nuovamente le amministrazioni comunali resistenti a verificarne la sussistenza di valido titolo autorizzatorio e in ogni caso il possesso dei requisiti di legge.
Con istanza del 4 dicembre 2015, la ricorrente chiedeva altresì ai Comuni di Aversa, Gricignano di Aversa e Teverola accesso agli atti con estrazione di copia delle autorizzazioni alla ditta incaricata per il trasporto di talune salme.
In risposta a tale istanza, in data 1° febbraio 2016, il Comune di Aversa trasmetteva la Determinazione Dirigenziale n. 94 del 18 dicembre 2015 con cui il Comune di Sessa Aurunca aveva autorizzato La Primula ad espletare i servizi funebri nel territorio campano, ai sensi della Legge regionale Campania n. 12 del 2001.
4.- Di qui l’odierno ricorso, notificato il 1° aprile 2016 e depositato il successivo 19, col quale Italfuneral ha chiesto l’annullamento, ai sensi dell’art. 29 cod. proc. amm., della sopra richiamata determinazione; per questo ha dedotto le seguenti censure:
1) violazione, per diversi profili, dell’Allegato 1 della Legge regionale Campania n. 12 del 2001; violazione degli artt. 16, 20, 21, 23 e 107 d.p.r. n. 285 del 1990; carenza dei presupposti, difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, eccesso di potere per difetto di motivazione.
L’autorizzazione sarebbe illegittima perché, nel rilasciarla, il comune non ha tenuto in alcuna considerazione la circostanza che la ditta La Primula, in quel comune, è sprovvista di idonea autorimessa.
In ogni caso, il comune di Sessa Aurunca non ha verificato la permanenza del requisito del possesso di adeguata autorimessa.
Per ulteriore profilo, l’autorizzazione sarebbe illegittima posto che l’amministrazione comunale di Sessa Aurunca era a conoscenza della mancanza di disponibilità, da parte della ditta autorizzata, di attrezzature insistenti sul proprio territorio, indispensabili ai fini del concreto svolgimento del servizio.
2) Incompetenza e violazione della normativa indicata sub 1): il rilascio dell’autorizzazione, ai sensi dell’art. 1 Legge regionale Campania n. 12 del 2001 presuppone l’accertamento del possesso degli specifici requisiti di carattere organizzativo, per i quali l’unico comune competente a rilasciare la relativa autorizzazione, non potrebbe che essere quello nel cui territorio sono situati i beni da utilizzare per lo svolgimento dell’attività, atteso che il loro possesso e l’adeguatezza degli stessi costituisce presupposto essenziale del titolo autorizzatorio.
5.- La ricorrente ha poi formulato domanda di accertamento del silenzio inadempimento ai sensi dell’art. 31 cod. proc. amm. per fare valere l’illegittimità del comportamento omissivo serbato dai comuni resistenti alla richiesta contenuta negli atti stragiudiziali di diffida del 4 giugno 2015 e del 3 novembre 2015.
Più in particolare, con tale domanda, ha chiesto al giudice di accertare e dichiarare l’obbligo dei comuni di Aversa, Gricignano di Aversa, Cesa, Teverola, Carinaro, Casaluce, Napoli e Caserta di dare riscontro alle sopra indicate diffide tramite cui la ricorrente aveva sollecitato la verifica della sussistenza dei requisiti, imposti dalla più volte menzionata legge regionale Campania n. 12 del 2001, in capo a La Primula ed alla ditta Autiero ai fini dell’espletamento dell’attività funebre, con conseguente eventuale inibizione all’esercizio dell’attività di trasporto funebre a ditte operanti in virtù del titolo rilasciato da Comuni non appartenenti alla Regione Campania.
Italfuneral ha chiesto, in ogni caso, di verificare che le ditte controinteressate in questione fossero in possesso dei requisiti previsti dalla legge e non operassero attività di intermediazione, espressamente vietata, ordinando, per l’effetto, l’adozione dei conseguenti provvedimenti, con nomina del commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inerzia.
6.- Ai sensi dell’art. 30 c.p.a,. ha chiesto altresì il risarcimento dei danni subiti e subendi a causa del provvedimento impugnato e del comportamento inerte censurati.
7.- Dei comuni intimati, si è costituito in giudizio il comune di Napoli che, in data 22 aprile 2015, ha depositato documenti e memoria. Con quest’ultima ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, perché irritualmente proposto in via cumulativa avverso provvedimenti di enti diversi, tra loro non connessi e che, in ogni caso, non potrebbero essere inseriti nell’ambito di uno stesso procedimento ovvero di procedimenti, seppure diversi, comunque collegati in via funzionale o teleologica. In ogni caso, ha concluso per l’infondatezza nel merito di tutte le domande.
Si sono altresì costituiti i comuni di Aversa, Cesa, Gricignano, i quali, ciascuno con distinta memoria, tutte depositate il 29 aprile 2016, hanno concluso per il rigetto del ricorso.
Il comune di Aversa ha eccepito anche l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica alla Regione Campania, pur avendone la società ricorrente impugnato i provvedimenti, e per irrituale cumulo di domande tra loro diverse: d’impugnazione di atti, da un lato, e dichiarativa del silenzio inadempimento, dall’altro. Quest’ultima eccezione è stata formulata anche dal Comune di Cesa.
Sebbene regolarmente intimati, non si sono costituiti i comuni di Teverola, Carinaro, Casaluce e Caserta e la Regione Campania.
7.- Tra i controinteressati, si è costituita la ditta La Primula che, con memoria depositata il 28 aprile 2016, ha in via pregiudiziale posto la questione di costituzionalità della legge regionale Campania n. 12 del 2001, come modificata dalla Legge Regione Campania n. 7 del 2013, per violazione degli artt. 3, 10, 11, 41 e 117, commi 1 e commi 2, lett. e), l) ed m) della Costituzione; in via subordinata ha chiesto il rigetto del ricorso.
La ditta Autiero, pur regolarmente intimata, non si è costituita in giudizio.
8.- Con ordinanza cautelare n. 677 del 4 maggio 2015, il TAR ha chiesto al comune di Sessa Aurunca il deposito agli atti del giudizio del procedimento conclusosi con il rilascio dell’impugnata autorizzazione n. 94 del 18 dicembre 2015.
In data 23 maggio 2016, si è costituito in giudizio il comune di Sessa Aurunca che ha depositato documentazione.
Con memoria, depositata il 31 maggio 2016, la ricorrente Italfuneral ha replicato alle controdeduzioni della controinteressata La Primula e del comune di Sessa Aurunca.
Con memoria, depositata il 1° giugno 2016, il Comune di Sessa Aurunca ha chiesto il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del 21 giugno 2016, la causa è stata introitata per la decisione.
DIRITTO
1.- Vanno in via preliminare esaminate le eccezioni in rito.
1.1.- Come anticipato in punto di fatto, il comune di Aversa ha eccepito l’inammissibilità del ricorso perché non sarebbe stato notificato alla Regione Campania.
L’eccezione è destituita di ogni fondamento, posto che il ricorso è stato ritualmente notificato alla Regione Campania, come emerge da copia della relata di notifica, compiutasi il 6 aprile 2016, allegata all’atto introduttivo.
1.2.- I Comuni di Aversa e Cesa hanno eccepito, altresì, l’inammissibilità del ricorso perché avrebbe ad oggetto tre differenti domande il cui cumulo sarebbe inammissibile.
L’eccezione è priva di fondamento.
L’art. 32 cod. proc. amm. – in ossequio al principio di concentrazione della tutela processuale predicata dagli artt. 24 e 111 Cost. – reca la disciplina sulla pluralità delle domande e sulla conversione delle azioni.
Dispone il comma 1 che: “E’ sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale. Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV.”.
Aggiunge il comma 2 che: “Il giudice qualifica l’azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali. Sussistendone i presupposti il giudice può sempre disporre la conversione delle azioni”.
L’art. 32 ha codificato quell’orientamento giurisprudenziale già prima dell’entrata in vigore del codice, favorevole all’ammissibilità del cumulo di domande; per questo profilo, la norma assume natura interpretativa circa l’ammissibilità del cumulo, come chiarito da consolidata giurisprudenza amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. III, 23 aprile 2014, n. 2054).
1.3.- Infondata si palesa altresì l’eccezione del comune di Napoli in ordine all’ulteriore carattere cumulativo che presenta l’odierno ricorso, quello relativo all’impugnazione di una molteplicità di atti, imputabili ad enti diversi, tra loro non connessi.
1.3.1.- In linea di principio, va ammesso il ricorso cumulativo ogni qual volta le domande avanzate con un unico atto si basino sugli stessi presupposti di fatto o di diritto ovvero siano riconducibili nell’ambito del medesimo rapporto o di un’unica sequenza procedimentale. L’assunto trova peraltro riscontro nell’appena menzionato art. 32, comma 1, primo inciso, cod. proc. amm.
1.3.2.- Come chiarito di recente dal Consiglio di Stato, anche nel processo amministrativo è ammissibile il ricorso cumulativo nell’ipotesi in cui tra gli atti impugnati sussista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico giudizio, rispondendo ciò a concrete e ragionevoli esigenze di giustizia sostanziale finalizzate a rendere effettiva la tutela giurisdizionale, con superamento di inutili formalismi, privi di concreta utilità, e comunque di per sé inidonei a giustificare una maggiore aggravio degli oneri procedurali posti a carico del soggetto che intende tutelarsi da atti della pubblica autorità ritenuti lesivi (Cons. Stato, sez. V, 16 giugno 2016, n. 2644).
1.3.3.- Nel caso specifico, la ditta ricorrente si rivolge a diversi comuni facendo leva su un unico presupposto, l’asserita illegittimità dell’autorizzazione a svolgere servizi funebri da parte delle ditte controinteressate e, quindi, a condurre la relativa attività nell’ambito dei comuni intimati.
E’ sufficiente questo elemento per ritenere ammissibile il ricorso soggettivamente cumulativo dal lato dei convenuti.
2.- Può quindi passarsi al merito delle questione.
Per ragioni logico giuridiche precede l’esame della domanda di annullamento della determinazione dirigenziale n. 94/2015 e degli atti ad essa collegati.
La domanda merita accoglimento.
2.1.- I diversi motivi di ricorso possono ricevere trattazione congiunta in relazione agli evidenti profili di connessione tra gli stessi presenti.
2.1.1.- L’impresa che intende ottenere dal comune il titolo abilitativo all’esercizio dell’attività funebre deve dimostrare il possesso, in via continuativa e funzionale, dei requisiti soggettivi ed oggettivi che sono indicati dall’art. 7 (Formazione di operatori funerari) e dall’art. 1-bis dell’Allegato A) alla menzionata legge regionale n. 12 del 2001.
Tra questi, ai sensi del comma 1, del menzionato art. 1-bis, “Le imprese che esercitano l’attività funebre dispongono di almeno:
a) una sede commerciale idonea, dedicata al conferimento degli incarichi per il disbrigo delle pratiche amministrative, alle operazioni di vendita di casse ed articoli funebri in genere e ad ogni altra attività connessa al funerale, conformi alle prescrizioni stabilite dai regolamenti comunali in materia;
b) un’autofunebre per lo svolgimento dei funerali, con caratteristiche conformi alle prescrizioni del regolamento comunale in materia e al decreto del Presidente della Repubblica 285/1990;
c) adeguata autorimessa provvista di attrezzature per la pulizia e la sanificazione, conforme alle prescrizioni del regolamento comunale, del decreto del Presidente della Repubblica 285/1990 (‘Regolamento di polizia mortuaria’, ndr), e alle disposizioni normative in materia di rimesse di veicoli, di pubblica sicurezza e di prevenzione antincendio”.
2.1.2.- La disciplina normativa sulle rimesse è affidata all’art. 21 del menzionato d.p.r. 285 del 1990 che rinvia ai provvedimenti del sindaco in osservanza delle norme dei regolamenti locali.
La normativa regionale non prescrive in via espressa che l’autorimessa debba essere necessariamente situata nel territorio del comune che ha rilasciato l’autorizzazione per le attività di servizi funerari.
In questo senso, l’art. 1-bis, comma 4, dell’Allegato A) Legge regionale 12 del 2001 si limita ad affidare ai comuni la verifica annuale della “permanenza dei requisiti previsti dalla vigente normativa in materia per svolgere l’esercizio dell’attività funebre”.
Tra questi requisiti, come sopra illustrato, rientra anche la disponibilità di idonea autorimessa.
2.1.3.- Sul punto è utile ricondursi al parere della Consulta regionale delle attività funebri e cimiteriali, espresso il 19 novembre 2014 su quesito inviato dal comune di Sessa Aurunca.
Premette la Consulta che l’impresa funebre la quale intenda ottenere dal comune il titolo abilitativo all’esercizio dell’attività funebre, deve dimostrare di possedere in via continuativa e funzionale, tra l’altro, un ufficio situato nel territorio comunale in cui si svolge l’attività e si riceve il pubblico, un’ “autorimessa dove vengono custoditi i propri carri funebri, la quale non deve essere necessariamente situata nel territorio comunale”.
Aggiunge infatti la Consulta che “il comune deve comunque assicurarsi che l’impresa abbia la piena disponibilità dell’autorimessa, in via continuativa e funzionale (cioè esclusiva, con il titolo di proprietà o con contratto di locazione dei locali, regolarmente registrato), che per la stessa autorimessa siano state rilasciate le autorizzazioni sanitarie ed amministrative necessarie e previste dalla normativa vigente (DPR 285/90), ma non può richiedere che la stessa sia situata nel proprio territorio”.
Conclude quindi nel senso che “Il comune dove l’autorimessa è situata deve rilasciare sia l’autorizzazione amministrativa e sia l’autorizzazione sanitaria di cui all’art. 31 del D.P.R. 285/90, oltre a tutte le autorizzazioni stabilite dalla normativa vigente, quindi spetta a tale comune verificare se l’impresa è in possesso dei requisiti, limitatamente all’attività di autorimessa di autofunebri, prima di rilasciare le richiamate autorizzazioni e comunque lo stesso comune deve effettuare le verifiche annuali stabilite dalla Legge regionale 12/2001, modificata dalla L. R. 7/2013”.
2.1.4.- Se può convenirsi con il parere della Consulta circa la non necessità di un’autorimessa collocata nel territorio del comune che ha autorizzato l’esercente i servizi funebri, tuttavia, nel caso di specie, appare dirimente la circostanza che il comune di Sessa Aurunca, nel rilasciare la contestata autorizzazione, non ha affatto considerato che la ditta beneficiaria La Primula dispone di adeguata autorimessa nel Comune di Santi Cosma e Damiano, situato in provincia di Latina e, quindi, nella Regione Lazio.
Ebbene, la circostanza che l’autorimessa si trovi in un comune di altra Regione rende inattuabile il corredo di prescrizioni previste dalla legge regionale Campania n. 12 del 2001, le quali possono valere solo entro i limiti del territorio di quest’ultima Regione.
Ciò impedisce oggettivamente al comune di Sessa Aurunca di svolgere i dovuti periodici controlli – anche per il tramite del comune nel cui territorio si trova l’autorimessa – in merito al possesso dei requisiti delle ditte operanti sul territorio e si pone in oggettivo contrasto con il d.p.r. n. 285 del 1990 nonché con la legge regionale 12 del 2001, la cui osservanza finisce per essere materialmente inattuabile; quest’ultima, infatti, non può essere in alcun modo ritenuta vincolante per un comune insistente nella Regione Lazio.
Ne consegue che, se l’autorimessa è posta al di fuori dello stesso territorio regionale, per il comune autorizzante non vi sarà alcuna materiale possibilità di effettuare controlli; in altri termini, non vi è alcuna garanzia di espletare le dovute verifiche in modo efficace e completo circa la sussistenza e la permanenza dei requisiti.
2.1.5.- E’ sufficiente questo aspetto per considerare illegittima l’autorizzazione rilasciata dal comune di Sessa Aurunca.
Deve in ogni caso rilevarsi che quest’ultimo non sembra avere verificato non solo l’attuale disponibilità in capo a La Primula dell’autorimessa ma non ne ha neanche verificato preventivamente l’idoneità sanitaria e l’agibilità.
Dalla documentazione versata agli atti della causa dal Comune intimato, emerge infatti che l’ultimo sopralluogo effettuato dall’ASL competente risale al mese di aprile 2005; si condividono pertanto le perplessità sul punto esposte dalla società ricorrente, sul fatto che il Comune di Sessa Aurunca, allo scopo di condurre una diligente istruttoria, avrebbe almeno dovuto verificare la permanenza del requisito prima di adottare il titolo autorizzatorio, ciò in considerazione del significativo periodo di tempo trascorso dall’ultimo sopralluogo dell’ASL.
3.- Con la memoria difensiva, depositata il 28 aprile 2016, la ditta controinteressata La Primula formula l’eccezione di presunta incostituzionalità del disposto di cui all’art. 1, comma 2 dell’Allegato A della Legge regionale Campania n. 12 del 2001 e, comunque, dell’intera legge Regionale per violazione degli arti. 3, 10, 11, 41 e 117, comma 1 e comma 2, lett. e), 1) ed m) della Costituzione.
3.1.- In particolare, la controinteressata eccepisce l’illegittimità costituzionale:
a) dell’art. 1, comma 2, dell’Allegato A della L.R.C. n. 12/2001 in quanto obbligherebbe gli imprenditori funebri alla prestazione congiunta di più servizi, in presunta violazione dell’art. 41 della Costituzione;
b) di una non meglio identificata disposizione della Legge regionale 12 del 2001 che al fine dell’espletamento del servizio di trasporto funebre sul territorio della Regione Campania imporrebbe il possesso di autorizzazione rilasciata da un comune rientrante nel territorio campano, in presunta violazione dei principi generali della direttiva dei Servizi, del D.lgs. 59/2010 e delle altre norme nazionali in materia di liberalizzazione e tutela della concorrenza.
3.2.- In disparte i dubbi circa la piena rilevanza dell’eccezione di costituzionalità ai fini della decisione della presente controversia, la stessa appare comunque priva di fondamento, oltre a presentare profili di inammissibilità per genericità dei rilievi.
La controinteressata contesta la costituzionalità delle norme della legge regionale nel punto in cui individuano, da un lato, le attività di competenza dell’impresa funebre e, dall’altro, il comune competente al rilascio di autorizzazioni al trasporto funebre.
3.3.- Sul punto, l’art. 1, comma 4, Allegato A della legge regionale 12 del 2001, come sopra illustrato, impone ai Comuni competenti la verifica annuale del possesso dei requisiti
Occorre però ricordare che, in materia, il legislatore nazionale è intervenuto con una normativa regolamentare volta a disciplinare gli aspetti di dettaglio relativi ai requisiti oggettivi e soggettivi che gli esercenti i servizi funebri devono dimostrare di possedere sia al momento della richiesta di autorizzazione sia durante lo svolgimento delle attività.
In particolare, l’art. 20 del d.p.r. 285 del 1990 così dispone: “Le rimesse di carri funebri devono essere ubicate in località individuate con provvedimento del sindaco in osservanza delle norme dei regolamenti locali. Esse debbono essere provviste delle attrezzature e dei mezzi per la pulizia e la disinfezione dei carri stessi. Salva l’osservanza delle disposizioni di competenza dell’autorità di pubblica sicurezza e del servizio antincendi, l’idoneità dei locali adibiti a rimessa di carri funebri e delle relative attrezzature è accertata dal coordinatore sanitario della unità sanitaria locale competente”.
E’ chiaro quindi che, anche a volere, per mera ipotesi, aderire alle eccezioni di illegittimità costituzionale delle norme della legge regionale 12 del 2001, rimarrebbero comunque vigenti le prescrizioni, vincolanti sull’intero territorio nazionale, poste dal menzionato d.p.r. 285 del 1990, con conseguente perplessità circa l’effettiva rilevanza delle prospettate questioni di costituzionalità.
Orbene, l’art. 1 comma 2 dell’Allegato A della L.R.C. n. 12/2001 indica tutti gli aspetti e le fasi che contraddistinguono le attività del servizio funebre, il quale “consiste nello svolgimento di tutte le prestazioni e i servizi esercitati congiuntamente, di seguito indicati: a) vendita di casse mortuarie e di altri articoli funebri; b) disbrigo delle pratiche amministrative inerenti il decesso; c) preparazione, vestizione, composizione delle salme, confezionamento del feretro e trasporto; d) trasporto della salma, inteso come trasferimento dal luogo del decesso al luogo di osservazione; e) trasporto di cadavere, inteso come trasferimento, dopo il periodo di osservazione, dal luogo del decesso o dal luogo di osservazione al luogo di onoranze, al cimitero o al crematorio, con l’utilizzo di personale dipendente e di mezzi di cui all’articolo 20 del decreto del Presidente della Repubblica 285/1990; f) trattamento di tanatocosmesi o tanatoprassi; g) recupero di cadaveri, su disposizione dell’autorità giudiziaria, da luoghi pubblici o privati”.
Può osservarsi come il legislatore regionale abbia inteso affidare ad un unico soggetto il compito di svolgere le diverse attività necessarie per l’espletamento del “servizio funebre”, con l’attribuzione di competenze anche per una serie di attività collaterali.
La scelta del legislatore regionale non è priva di logica e razionalità né sembra violare la lettera e lo spirito dell’art. 41 della Costituzione. Questo per l’evidente ragione che l’affidamento ad un unico soggetto dell’intera articolazione del servizio funebre risponde all’evidente obiettivo di evitare ipotesi di intermediazione e, con essa, l’elusione di norme poste a salvaguardia della salute e dell’utilità pubbliche.
3.4.- In relazione, poi, alla presunta incostituzionalità della legge regionale n. 12 del 2001 nel punto in cui, ai fini dell’espletamento del servizio funebre nell’ambito della Regione Campania, impone il possesso di autorizzazione rilasciata da un comune rientrante nel territorio campano, si evidenzia in via preliminare l’inammissibilità della stessa in quanto non viene individuata né la norma regionale che si riterrebbe affetta da incostituzionalità né le disposizioni costituzionali che si assumerebbero violate (cfr. ex multis, Consiglio di Stato, sez. VI, 27 giugno 2007, n. 3695).
La controinteressata La Primula si limita infatti ad affermare che la Legge Regionale n. 12 del 2001 sarebbe in contrasto con la Costituzione “anche perché tenta di ricondurre il mercato interno della Regione alle sole imprese autorizzate da un comune della Campania, in palese violazione di quanto disposto dai principi generali della Direttiva Servizi, del d. lgs. 59/2010 e di tutte le altre norme nazionali in materia di liberalizzazione e tutela della concorrenza.”.
In ogni caso, le norme della menzionata Legge regionale 12 del 2001 e, segnatamente, le prescrizioni contenute nell’art. 1-bis dell’Allegato A sono tese a garantire la possibilità per il comune nella cui Regione opera l’impresa di effettuare i doverosi controlli sui requisiti da questa posseduti.
La legittimità della suddetta disposizione è difficilmente contestabile, solo ove si consideri che, ammettendo, al contrario, la possibilità di rilasciare autorizzazioni per attività aventi di fatto sede in altri Regioni ovvero i cui requisiti logistico-organizzativi sono individuabili fuori del territorio regionale, si pregiudicherebbe la materiale possibilità per il comune autorizzante di verificare il possesso e la permanenza dei requisiti, previsti dalla normativa vigente in capo all’impresa beneficiaria.
Giova peraltro osservare che, secondo quanto statuito dal Giudice delle leggi, rientra nelle competenze regionali in materia di tutela della salute e di servizi pubblici locali la potestà legislativa di disciplinare l’attività di pompe funebri, a nulla rilevando una marginale e indiretta interferenza con il tema della concorrenza, di competenza esclusiva statale, qualora si tratti di interventi legislativi non irragionevoli e proporzionati all’esigenza di salvaguardare il diritto alla salute e di regolare un servizio sociale indefettibile (cfr. Corte cost., 6/12/2012, n. 274).
3.5.- Non condivisibile appare poi l’assunto della ditta controinteressata secondo cui non sussisterebbero motivi imperativi di interesse generale tali da giustificare la necessità di sottoporre il servizio di trasporto funebre a preventiva autorizzazione dell’autorità comunale.
3.5.1.- Sul punto, si rammenta che l’art. 14, comma 1, d. lgs. 59 del 2010 dispone che “regimi autorizzatori possono essere istituiti o mantenuti solo se giustificati da motivi imperativi di interesse generale”.
Tali motivi di interesse generale sono indicati dall’art. 8, comma 1, lettera h), del medesimo decreto legislativo che espressamente li individua in “ragioni di pubblico interesse, tra i quali l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica, l’incolumità pubblica, la sanità pubblica, la sicurezza stradale, la tutela dei lavoratori compresa la protezione sociale dei lavoratori, il mantenimento dell’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale, la tutela dei consumatori, dei destinatari di servizi e dei lavoratori, l’equità delle transazioni commerciali, la lotta alla frode, la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, la salute degli animali, la proprietà intellettuale, la conservazione del patrimonio nazionale storico e artistico, gli obiettivi di politica sociale e di politica culturale”.
Le norme di cui alla legge regionale 12 del 2001 rispondono all’evidente esigenza di tutelare l’interesse generale della pubblica incolumità e della sanità pubblica in un delicato settore qual è quello dei trasporti funebri.
Ciò giustifica le restrizioni che, rispetto ad altre attività, sono poste in relazione alla richiesta dei requisiti i quali sono pienamente giustificati dalla preoccupazione di evitare che soggetti privi di requisiti di affidabilità, serietà e integrità morale svolgano un servizio pubblico essenziale di notevole impatto sociale qual è quello funebre; in questo senso, eventuali restrizioni imposte dal legislatore regionale non si pongono in violazione dei principi di trasparenza, di libera e leale concorrenza, posto che qualunque soggetto, una volta dimostrato il possesso dei parametri oggettivi e soggettivi imposti – per le descritte esigenze pubbliche – dalla legislazione nazionale e regionale di settore, può operare liberamente sul relativo mercato.
Come di recente affermato da questa stessa Sezione, gli operatori che effettuano trasporti funebri devono essere muniti di valida autorizzazione, in quanto “è fortemente dubbia la validità e l’efficacia della predetta s.c.i.a. tenuto conto che l’istituto semplificativo de quo potrebbe ritenersi escluso in subiecta materia, trattandosi di provvedimenti rilasciati da amministrazioni in concreto preposte alla tutela della pubblica sicurezza e della sanità pubblica … atteso che coerentemente con la delineata estraneità delle autorizzazioni a svolgere il servizio di onoranze funebri al modulo della s.c.i.a., la stessa Legge Reg. Campania 25.7.2013 n. 7, all’art. 1, comma 3 dell’Allegato “A” ha mantenuto nel regime dell’autorizzazione l’attività di cui trattasi ” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, n. 654 del 27 gennaio 2014).
È evidente pertanto che per il caso di specie non possa farsi riferimento all’impianto normativo di cui al d. lgs. 59 del 2010, con conseguente infondatezza dell’eccezione della controinteressata La Primula.
4.- L’accoglimento della domanda impugnatoria per l’annullamento della determinazione dirigenziale n. 94/2015, rende improcedibile la domanda, formulata ai sensi dell’art. 31 cod. proc. amm., per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dai comuni intimati e della correlata inerzia dei medesimi all’obbligo di dare riscontro alle diffide presentate dalla ricorrente il 4 giugno 2015 ed il 3 novembre 2015.
4.1.- Con tali diffide, si rammenta, Italfuneral aveva chiesto e sollecitato la verifica circa la sussistenza dei requisiti, di cui alla menzionata legge regionale n. 12 del 2001, in capo alle ditte controinteressate La Primula e Autiero ai fini dell’espletamento dell’attività funebre.
Va in primo luogo evidenziato che le diffide sono state formulate in un momento in cui la società ricorrente non era ancora a conoscenza della determinazione dirigenziale n. 94/2015, rilasciata dal comune di Sessa Aurunca. Tale determinazione, per quanto illegittima per le ragioni sopra esposte, ha comunque avuto l’effetto di neutralizzare le critiche che la ricorrente aveva sollevato nei confronti delle amministrazioni intimate, le quali avrebbero illegittimamente tollerato l’espletamento dell’attività funebre nel proprio territorio da parte di ditte operanti in virtù di titolo non idoneo, perché rilasciato da comuni non appartenenti alla Regione Campania.
Il rilascio dell’autorizzazione da parte di un comune situato in Campania supera questo rilievo specifico, con l’effetto di fare venire meno l’interesse concreto ed attuale della società ricorrente dal coltivare la richiesta per l’adozione di provvedimenti.
E’ del tutto evidente, infatti, che la domanda avverso il silenzio ovvero l’inerzia delle amministrazioni comunali intimate era strumentale a fare emergere la posizione di irregolarità nella quale versavano le ditte controinteressate La Primula e, per le attività di intermediazione, Autieri.
Una volta accertata l’illegittimità dell’impugnata autorizzazione rilasciata dal comune di Sessa Aurunca, la ditta La Primula non può operare nell’ambito dei comuni della Campania, almeno fino a quando non dovesse rispondere a tutti i requisiti, incluso quello specifico dell’autorimessa, imposti dalla legislazione regionale.
4.2.- Né peraltro può sostenersi il permanere dell’interesse a dare comunque seguito alle diffide in considerazione del fatto che, una volta dimostrata l’illegittimità dell’autorizzazione rilasciata dal comune di Sessa Aurunca, la ditta la Primula potrebbe comunque continuare ad operare per effetto dell’autorizzazione rilasciata dal comune di Santi Cosma e Damiano, questo perché, come sopra si è dimostrato, la legislazione regionale della Campania non consente di operare nel territorio di una regione diversa da quella del comune autorizzante, per l’evidente e comprensibile ragione che, altrimenti, sarebbe impossibile un effettivo controllo circa il possesso dei requisiti di legge, con potenziali rischi sull’affidabilità del servizio, a scapito di sensibili esigenze della collettività quali la sicurezza e la salute pubbliche.
5.- Rimane infine da esaminare la richiesta di risarcimento del danno.
5.1.- Italfuneral, nello specifico, lamenta che l’autorizzazione rilasciata dal comune di Sessa Aurunca e, in ogni caso, l’inerzia delle amministrazioni resistenti avrebbero già prodotto ingenti danni economici, corrispondenti al valore dei trasporti funebri effettuati dalla ditta La Primula, in assenza dei prescritti requisiti di legge.
Richiama al riguardo un precedente di questa Sezione (sentenza n. 2134 del 23 aprile 2013), che ha riconosciuto “in via equitativa, a titolo di risarcimento del danno, la somma complessiva di euro 20.000,00, tenuto conto della sola probabilità che i servizi funebri svolti dalla ditta controinteressata nel periodo di riferimento avrebbero potuto essere espletati dalla ricorrente, nonché della necessità di attribuire il solo lucro cessante, corrispondente ai probabili minori utili e non ai mancati ricavi”.
5.2.- La richiesta è da respingere.
5.2.1.- Nel caso richiamato e trattato da questa stessa sezione, la società ricorrente aveva fornito “elementi di prova significativi e convergenti, peraltro non contrastati dalle controparti, in ordine al pregiudizio subito e alla sua entità, salva la finale determinazione equitativa rimessa al Collegio”.
Al contrario, nel caso odierno, Italfuneral con l’atto introduttivo del ricorso si limita a dedurre in via generica e senza alcun supporto documentale, nemmeno come principio di prova, di avere subito danni in conseguenza dello svolgimento dell’attività da parte della concorrente la Primula, la quale operava in virtù di autorizzazione illegittima. Né, con le successive memorie, Italfuneral si fa carico di integrare la richiesta risarcitoria con chiari elementi di supporto.
5.2.2.- Risulta dunque del tutto incerta la sussistenza del nesso di causa tra l’attività svolta, seppure illegittimamente, dalla ditta controinteressata ed il danno patrimoniale subito dalla ricorrente in termini di “perdita importante di quote di mercato”, atteso che non è affatto dimostrato che, in assenza della ditta La Primula, vi sarebbe stato un correlato ed automatico incremento delle attività della ricorrente, al di là della generica affermazione di rivestire, prima dell’ingresso delle concorrenti, “un ruolo leader nel settore dei trasporti funebri sui territori dei Comuni intimati”.
5.2.3.- Come ampiamente chiarito dalla giurisprudenza amministrativa sul ricorrente grava l’onere di allegare con precisione i fatti costitutivi del danno che asserisce. In questo senso, l’assenza di dimostrazione del danno non può essere surrogata con il ricorso alle presunzioni semplici ovvero alla valutazione equitativa del danno, di cui agli artt. 2729 e 1226, cod. civ., la quale può intervenire nel caso di oggettiva difficoltà nel preciso ammontare dei danni subiti ma non per rimediare ad una lacuna probatoria (cfr. ex multis Tar Potenza, 23 aprile 2016, n. 426; Tar Campania, Napoli, 15 gennaio 2016, n. 217).
6.- Le spese seguono la soccombenza che, sebbene limitata alla domanda impugnatoria, ha carattere del tutto prevalente e pertanto vanno imputate, nella misura indicata in dispositivo, al comune di Sessa Aurunca quale ente che ha rilasciato l’autorizzazione illegittima.
Appare equo compensarle nei confronti degli altri comuni resistenti e delle ditte controinteressate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così dispone:
1) accoglie la domanda impugnatoria e, per l’effetto, annulla la determinazione dirigenziale nl. 94 del 18 dicembre 2015 del Comune di Sessa Aurunca;
2) dichiara improcedibile la domanda per l’accertamento dell’obbligo delle amministrazioni resistenti di provvedere;
3) respinge la richiesta di risarcimento del danno.
Condanna il comune di Sessa Aurunca al pagamento, in favore della società ricorrente, delle spese del presente giudizio che liquida in complessivi € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato. Compensa nei confronti degli altri soggetti: amministrazioni resistenti e società controinteressate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2016 con l’intervento dei magistrati:
Fabio Donadono, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere
Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Gianmario Palliggiano
IL PRESIDENTE
Fabio Donadono
IL SEGRETARIO