TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 24 maggio 2021, n. 3411

TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 24 maggio 2021, n. 3411

Pubblicato il 24/05/2021
N. 03411/2021 REG.PROV.COLL.
N. 02083/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2083 del 2019, proposto da
Mario P., Agostino P., Anna P., Agostino P., rappresentati e difesi dagli avvocati Orazio Abbamonte, Patrizia Lauritano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Orazio Abbamonte in Napoli, viale Gramsci 16;
contro
Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D’Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Maria Cristina Carbone in Napoli, p.zza Municipio, P.zzo San Giacomo;
per l’annullamento
a) della disposizione dirigenziale n. 22 del 13.3.2019 del dirigente del Servizio Antiabusivismo e condono edilizio della Direzione Centrale Pianificazione e Gestione del Territorio- sito UNESCO del Comune di Napoli con cui è stato denegata la sanatoria sulla pratica di condono 5125/5/86 presentata da P. Agostino per gli immobili in Napoli alla via Cupa vicinale Terracina n. 68, disposizione notificata il 13 ed il 19.3.2019;
b) degli atti della istruttoria procedimentale citata sub a);
c) della disposizione dirigenziale n. 68 del 135.2016 citata sub a),
d) della scheda urbanistica citata nella stessa disposizione sub a)
e) di ogni altro atto preordinato collegato connesso e consequenziale comunque lesivo degli interessi dei ricorrenti;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 aprile 2021 la dott.ssa Anna Corrado;
Visto l’art. 25 del d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, conv. in legge 18 dicembre 2020, n. 176, il D.P.C.S. del 28.12.2020 e l’art. 6 del d.l. 1 aprile 2021, n. 44;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
I ricorrenti sono tutti destinatari del provvedimento n. 22/2019 in questa sede impugnato con cui il Comune di Napoli ha denegato la sanatoria richiesta da Agostino P. riferita ad alcuni immobili che sarebbero stati realizzati sin dal 1920 (due costruzioni adibite ad abitazione e quattro piccoli depositi per i quali è stata presentata pratica di condono edilizio n. 5125/5/86).
Con riferimento a tale pratica, con disposizione dirigenziale n. 23837 del 19.5.2010 il Comune di Napoli aveva rilasciato il provvedimento di condono mediante la procedura di autocertificazione di cui alla delibera di G.C. n. 4981/2006.
La suddetta disposizione dirigenziale, a seguito di sorteggio, era sottoposta a procedura per la verifica a campione dei modelli di autocertificazione presentati a corredo della stessa.
All’esito di tale procedimento, con disposizione dirigenziale n.314 del 29.10.2013 il Comune contestava l’ incongruenza delle dichiarazioni sostitutive prodotte in riferimento:
a) all’oggetto e alla consistenza dell’abuso, in quanto la domanda di condono sarebbe stata relativa a n. 4 unità immobiliari mentre l’autocertificazione si sarebbe riferita a 6 unità;
b) alla sussistenza di vincoli in quanto l’area ove sono ubicati gli immobili oggetto di condono sarebbero inclusi nella fascia di rispetto del vicino cimitero.
Con la disposizione dirigenziale n. 22 del 13.3.2019 il Dirigente del Servizio Antiabusivismo e condono edilizio della Direzione Centrale Pianificazione e Gestione del Territorio- sito UNESCO del Comune di Napoli ha denegato la sanatoria sulla predetta pratica di condono (n. 5125/5/86) sul presupposto che l’area in cui ricade l’intervento è assoggettata a vincolo (da Piano Regolatore Generale) di rispetto della fascia cimiteriale (R.D. n. 1265/34 art. 338, modificato dall’ art. 4 della L. 130/01 e poi sostituito dall’ art. 28, comma 1 lett. a) della legge n. 166/02).
Con lo stesso provvedimento è stata ordinata la demolizione delle predette costruzioni con l’avviso che in difetto, le stesse e la relativa area di sedime saranno acquisite gratuitamente al patrimonio del Comune e che, ai sensi del comma 4/bis dell’art. 31 d.P.R. 380.2001 ed in attuazione della disposizione dirigenziale n. 68 del 135.2016, verrà applicata una sanzione pecuniaria di importo pari ad euro 20.000.
A sostegno del proposto ricorso si deduce:
I) violazione dell’art. 338 r.d. 24.7.1934 n. 1265 – violazione deliberazione del Consiglio comunale di Napoli n. 35 del 1.3.2005 – violazione norme di attuazione al piano regolatore cimiteriale di Napoli – eccesso di potere per presupposto erroneo – contraddittorieta’ manifesta. Rileva parte ricorrente che in base alle disposizioni normative il Comune di Napoli con la delibera consiliare n. 35/2005 ha ridotta l’estensione del vincolo cimiteriale a 50 metri, in considerazione delle condizioni dell’edificato intorno allo stesso cimitero. Si tratta d’una decisione che è perfettamente riconducibile alle finalità della norma la quale, in presenza di un intervento urbanistico, vale a dire di una trasformazione complessiva della zona, permette che la fascia sia limitata. Inoltre parte ricorrente chiarisce che le opere interessano l’area cimiteriale di Fuorigrotta e non di Ponticelli come erroneamente indicato nel provvedimento.
II) Violazione art. 97 costituzione – falsa applicazione dell’art. 338 del r.d. 24.7.1934 n. 1265 –eccesso di potere per irragionevolezza. Secondo i ricorrenti il diniego in questione si appalesa illegittimo anche nella denegata ipotesi in cui si ritenga applicabile nel caso di specie il primo comma dell’art. 338 del T.U. leggi sanitarie 27.7.1934 n. 1265 (“è vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’ impianto cimiteriale…”) in quanto nel caso di specie la presenza di un tratto della tangenziale cittadina – che scorre immediatamente a ridosso del perimetro cimiteriale frapponendosi tra quest’ ultimo e la proprietà dei ricorrenti – costituisce un elemento idoneo ad interrompere la continuità del vincolo e della conseguente fascia di rispetto, anche in applicazione del principio stabilito dall’art. 338, comma 4, lett. b).
III) Violazione art. 97 costituzione – falsa applicazione dell’ art. 338 del r.d. 24.7.1934 n. 1265 –eccesso di potere per presupposto erroneo. I fabbricati di proprietà P. erano già presenti sul terreno in questione sin dagli anni 1920 ad una distanza di oltre 200 mt rispetto all’ originario impianto cimiteriale di Fuorigrotta. Solo successivamente nel 1962, il cimitero è stato ampliato sicchè gli stessi immobili si sono venuti a trovarsi ad una distanza di poco inferiore ai 200 mt. rispetto a tale ampliamento.
IV) Illegittimità propria e derivata dell’ordine demolitorio e della sanzione- violazione degli artt. 27 e 31 del d.P.R. 380/2001- eccesso di potere per presupposto erroneo – ulteriore illegittimità propria e derivata – violazione art. 4/bis dell’art. 31 del d.P.R. 380.2001.
Dalla perizia giurata depositata in atti da parte dei ricorrenti, in data 5 marzo 2021, si legge che gli immobili in contestazione sono condonabili in quanto:
– sono stati realizzati a distanza di oltre 50 mt. lineari dall’attuale cimitero di Fuorigrotta (delibera Consiglio Comunale n. 35/2005 di approvazione del Piano Regolatore Cimiteriale della città di Napoli e art. 27 delle Norme tecniche di attuazione del detto Piano cimiteriale);
– non vi è alcuna contiguità fisica tra gli immobili in questione data la presenza del tratto stradale della tangenziale che interrompe la continuità per 56,50 metri;
– esistevano per la loro maggiore consistenza sin dal 1920 ad una distanza superiore a 200 mt. lineari dall’originario cimitero, pre-ampliamento effettuato nel 1962.
Si è costituito in giudizio il Comune intimato affermando la infondatezza del ricorso.
Alla pubblica udienza del 21 aprile 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso è infondato e va pertanto respinto.
Preliminarmente va considerato che l’art. 338, del R.D. 27/07/1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie) come modificato dall’art. 28, co. 1, lett. a della L. 166/2002 prevede che “I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. E’ vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge”.
Il legislatore ha aggiunto, poi, al comma 4 dello stesso articolo che “Il consiglio comunale può approvare, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o l’ampliamento di quelli già esistenti ad una distanza inferiore a 200 metri dal centro abitato, purché non oltre il limite di 50 metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le seguenti condizioni: a) risulti accertato dal medesimo consiglio comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti; b) l’impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da impianti ferroviari”. Infine il comma 5 prevede che “Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”.
Dalla lettura della citata disciplina emerge che il limite all’edificabilità privata è legislativamente fissata in ogni caso entro il limite di 200 metri da calcolarsi dal perimetro dell’impianto cimiteriale e che la deroga della fascia di rispetto riguarda solo la costruzione/espansione di cimiteri e non l’attività edificatoria dei privati; il legislatore ha previsto un regime di deroga non con lo scopo di ridurre la distanza indicata per il divieto di costruzione di nuovi edifici, bensì per consentire la realizzazione/ampliamento dei cimiteri. Inoltre, per come si legge nella memoria del Comune, condivisibilmente deve ritenersi che, stante la valenza del vincolo cimiteriale, ne consegue che tutte le opere costruite – dopo l’entrata in vigore del R.D. n. 1265/1934 – entro la fascia di 200 metri dai cimiteri esistenti a tale data, non sono consentite e quindi destinate alla demolizione in quanto non condonabili, poiché espressamente escluse dall’ambito di sanabilità dall’art. 33 della Legge n. 47/1985.
Sul punto la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che il vincolo cimiteriale determina una situazione di inedificabilità ex lege e integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, tale da configurare in maniera obiettiva e rispetto alla totalità dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralità indifferenziata di immobili che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguità con i suddetti beni pubblici; esso ha carattere assoluto e non consente in alcun modo l’allocazione sia di edifici, sia di opere incompatibili con il vincolo medesimo, in considerazione dei molteplici interessi pubblici che la fascia di rispetto intende tutelare, quali le esigenze di natura igienico sanitaria, la salvaguardia della peculiare sacralità che connota i luoghi destinati alla inumazione e alla sepoltura, il mantenimento di un’area di possibile espansione della cinta cimiteriale; il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica e si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (cfr. ad es. Consiglio di Stato, sez. IV, 01/12/2020 , n. 7617; Cons. Stato, sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2209 Cons. Stato, sez. IV, 13 dicembre 2017, n. 5873 che conferma TAR Napoli, sez. III, n. 5036 del 2013; Cons. Stato, sez. VI, 9 marzo 2016, n. 949).
Sul punto la giurisprudenza ha ancora evidenziato che il vincolo, d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze immediate della pianificazione urbanistica, nel senso che esso si impone di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sono idonei, proprio per la loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o sui suoi limiti (Cons. Stato, sez. IV, 22 novembre 2013, n. 5544; Cass. civ., sez. I, 17 ottobre 2011, n. 2011; Id., sez. I, n. 26326 del 2016, cit.); la situazione di inedificabilità prodotta dal vincolo è suscettibile di venire rimossa solo in ipotesi eccezionali e comunque solo per considerazioni di interesse pubblico, in presenza delle condizioni specificate nell’art. 338, comma 5; infine, l’art. 338, comma 5, non presidia interessi privati e non può legittimare interventi edilizi futuri su un’area indisponibile per ragioni di ordine igienico-sanitario, nonché per la sacralità dei luoghi di sepoltura; il procedimento invocabile dai singoli proprietari all’interno della zona di rispetto è soltanto quello finalizzato agli interventi di cui al settimo comma dell’art. 338, consistenti nel recupero o nel cambio di destinazione d’uso di edificazioni preesistenti; mentre resta attivabile nel solo interesse pubblico – come valutato dal legislatore nell’elencazione, al quinto comma, delle opere ammissibili ai fini della riduzione – la procedura di riduzione della fascia inedificabile (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. VI, 4 luglio 2014, n. 3410; sez. VI, 27 luglio 2015, n. 3667;TAR Campania, sez. III, 11 febbraio 2021, n. 922).
Passando all’esame della fattispecie di cui al ricorso si tratta di istanza di sanatoria ex lege 47/85 di cui alla pratica 5125/5/86 presentata dal sig. P. Agostino per la sanatoria, relativamente ad opere abusive realizzate in Via Cupa Vicinale Terracina n° 68, consistenti, per quanto dichiarato dalla parte, nella realizzazione di n. 6 manufatti rurali (due abitazioni e n. 4 depositi) tutti connessi alla conduzione agricola del fondo.
L’area oggetto della costruzione risulta soggetta al vincolo di “Rispetto della fascia cimiteriale” (R.D. n. 1265/34 art. 338, modificato dall’art. 4 legge n. 130/01 e poi sostituito dall’art. 28, comma 1 lettera a), della legge n. 166/02). Infatti, dalla scheda urbanistica redatta dall’ufficio sulla base della localizzazione dell’abuso si è rilevato che gli immobili oggetto di condono sono stati realizzati in area assoggettata al Piano Regolatore Cimiteriale approvato con Delibera di C.C. n. 35 del 01/03/2005 e precisamente nella zona di rispetto del cimitero di Fuorigrotta (per mero refuso evidentemente ci si riferisce anche all’area cimiteriale di Ponticelli) e quindi gli stessi non erano suscettibili di sanatoria. Pertanto, trattandosi di vincolo di inedificabilità assoluta, le opere abusive in oggetto non sono state ritenute condonabili ai sensi dell’art. 33 della legge 47/85. La circostanza che gli stessi immobili siano separati dall’area cimiteriale per l’esistenza della tangenziale non convince in quanto la tangenziale, per come chiarito dal Comune, non interrompe del tutto la continuità fra l’area del cimitero e quella di proprietà dei ricorrenti poiché è evidente il punto di contatto e di continuità tra l’area in esame e quella del cimitero laddove la tangenziale si immette nel tunnel della galleria stradale.
Infine risulta destituita di fondamento la circostanza per cui gli immobili erano già presenti sul terreno in questione sin dagli anni 1920 e cioè in epoca antecedente all’entrata in vigore del testo unico delle leggi sanitarie di cui alR.D. 27/07/1934, n. 1265. Dagli atti cui fa riferimento la perizia depositata il più datato risale al 1957, trattandosi di un contratto di fitto agrario riferito alla conduzione di un fondo (4 moggia di terreno a corpo e non a misura, in uno agli accessori e comodi e il piccolo vano adibito a cellaio), senza che si possa risalire in modo chiaro agli immobili in contestazione e di cui al condono.
Alla luce delle esposte argomentazioni il ricorso deve essere quindi respinto siccome infondato.
In ragione della particolarità della controversia sussistono giuste ragioni per compensare le spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2021 con l’intervento dei magistrati:
Pierina Biancofiore, Presidente
Ida Raiola, Consigliere
Anna Corrado, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Anna Corrado)
IL PRESIDENTE (Pierina Biancofiore)
IL SEGRETARIO

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Sereno Scolaro

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