Consiglio di Stato, Sez. VI, 3 marzo 2022, n. 1510
Pubblicato il 03/03/2022
N. 01510/2022REG.PROV.COLL.
N. 09955/2015 REG.RIC.
N. 07795/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9955 del 2015, proposto da
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Comune di Monterchi, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Chierroni, Stefano Pasquini, con domicilio eletto presso lo studio . Studio Legale Lessona in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;
nei confronti
Diocesi di Arezzo, Cortona e Sansepolcro, non costituito in giudizio;
sul ricorso numero di registro generale 7795 del 2021, proposto da
Comune di Monterchi, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vittorio Chierroni, Stefano Pasquini, Lia Belli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Vittorio Chierroni in Roma, corso Vittorio Emanuele II n. 18;
contro
Ministero della Cultura, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Segretariato Regionale del Ministero della Cultura per la Toscana, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Siena, Grosseto e Arezzo, non costituiti in giudizio;
nei confronti
Diocesi di Arezzo, Cortona e Sansepolcro, non costituito in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 9955 del 2015:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (sezione Prima) n. 00733/2015, resa tra le parti, concernente ricollocazione affresco “Madonna del parto” di Piero della Francesca
quanto al ricorso n. 7795 del 2021:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (sezione Terza) n. 00729/2021, resa tra le parti, concernente -del provvedimento del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo – Segretariato Regionale del Ministero dei beni e delle Attività culturali e del Turismo per la Toscana del 26 giugno 2015, avente ad oggetto “COMUNE DI MONTERCHI – Dipinto denominato “Madonna del Parto” – Dichiarazione di interesse ai sensi del D. lgs. 42 del 22/01/2004 e ss.mm.ii.” con relativo atto di notifica prot n. 4895 all. 1 del 2 luglio 2015, nonchè degli atti tutti a tale provvedimento comunque presupposti, connessi e conseguenziali.ed in particolare della richiamata “relazione storico artistica”, nonché del parere della Soprintendenza per i Beni Archeologici della Toscana espresso con nota prot. n. 17190 del 4.11.2014 e della delibera di dichiarazione di interesse culturale assunta dalla Commissione Regionale per il patrimonio culturale ai sensi del DPCM 29 agosto 2014 n. 171 nella seduta dell’11.6.2015, entrambi di incognito contenuto; -del provvedimento del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo -Segretariato Regionale del Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo per la Toscana del 26 giugno 2015, recante “Immobile denominato “Camposanto di Monterchi e Chiesa di Momentana”, sito in strada comunale del Cimitero, snc, Dichiarazione di interesse ai sensi del D. Lgs. 42 del 22 gennaio 2004 e ss.mm.ii.”
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Monterchi e di Ministero della Cultura;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 17 febbraio 2022 il Cons. Oreste Mario Caputo e uditi per le parti gli avv.ti dello Stato Chiarina Aiello e Lorenzo D’Ascia e per il Comune di Monterchi l’avv. Vittorio Chierroni.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con separati ed autonomi ricorsi sono appellate le sentenze del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 00733/2015 e n. 729/2021 aventi entrambe ad oggetto la (ri-)collocazione dell’affresco attribuito a Piero della Francesca, denominato “la Madonna del parto” originariamente dipinto all’interno della chiesa di Santa Maria Momentana, andata distrutta nel corso del tempo.
1.1 Con la prima sentenza, il Tar ha accolto il ricorso proposto dal Comune di Monterchi avverso l’incarico, conferito alla Soprintendenza di Arezzo dalla Direzione Generale per il patrimonio storico, artistico e demoetnoantropologico del Ministero (d. 24 ottobre 2003, prot. 21083), di curare il progetto di ricollocazione dell’affresco nel complesso di Santa Maria Momentana.
Sul rilievo che i fabbricati ed i terreni interessati si trovano in zona cimiteriale assoggettati a vincolo di rispetto cimiteriale, ex se ostativo all’esecuzione di interventi, il Tar ha ritenuto contraddittoria la decisione di realizzare “alcunché di nuovo nell’ambito dei luoghi individuati per la collocazione dell’affresco”.
1.2 Da cui l’appello proposto dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali, ora Ministero della Cultura.
2. Con la seconda sentenza, lo stesso Tar ha respinto il ricorso proposto dal Comune di Monterchi avverso i provvedimenti (d.26.6.2015) con i quali il Ministero ha, rispettivamente, dichiarato l’interesse ex art. 10, comma 1, del d.lgs. 42/2004 nei confronti del dipinto e del “Camposanto di Monterchi e Chiesa di Momentana” già Santa Maria in Silvis, all’interno della quale s’intende ricollocare l’affresco quattrocentesco.
In estrema sintesi, dopo aver escluso in sentenza che gli atti impugnati – qualificando il Comune come “detentore” – abbiano inciso sulla proprietà dell’affresco, e ravvisata l’incompetenza del Soprintendente ad esprimere per conto dell’amministrazione la volontà d’individuare il sito nel quale collocare il dipinto, il Tar ha valorizzato la discrezionalità esercitata dal Ministero con gli atti impugnati, ritenuta immune dai vizi d’erroneità e di manifesta illogicità, denunciati dal Comune.
2.1 La sentenza è stata appellata dal Comune.
3. Al di là degli specifici motivi d’impugnazione analiticamente scrutinati dai giudici di prime cure, accomuna le sentenze appellate la questione della collocazione dell’affresco, risolta in senso opposto.
Secondo il Comune appellante,la scansione diacronica della vicenda, il lungo iter del contenzioso intrattenuto con la Diocesi di Arezzo, Cortona e Sansepolcro per stabilire – in via transattiva con il beneplacito della Soprintendenza – la proprietà comunale del dipinto, nonché gli atti assunti nel corso del tempo dalla locale Soprintendenza, concorrerebbero a fondare la propria potestà d’indicare il sito del dipinto, individuato, in esecuzione dell’accordo transattivo concluso tra la Diocesi, nell’ex monastero delle Benedettine.
Viceversa, con gli atti impugnati, il Ministero ha vincolato la chiesa di Santa Maria in Momentana quale sede “scientificamente” idonea – nel contesto storico, artistico e culturale suo proprio, identitario dell’affresco – alla valorizzazione del dipinto anch’esso vincolato.
4. Alla pubblica udienza del 17 febbraio 2022 le cause, su richiesta delle parti, sono state trattenute in decisione
5. Gli appelli, soggettivamente ed oggettivamente connessi, devono essere riuniti e trattati congiuntamente.
6. Nell’economia della decisione i motivi d’appello proposti dal Comune assumono pregiudizialità logico-giuridica, sì da dover essere scrutinati in via prioritaria.
7. Con il primo e terzo motivo d’appello, il Comune denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 30 e 40 d.lgs. 42/2004; violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 117 e 118 Cost. Erroneità della sentenza per violazione dei principi in materia di competenza degli Uffici Ministeriali in ordine ai beni dichiarati di interesse culturale alla loro collocazione tutela e valorizzazione.
Segnatamente s’afferma nei motivi in esame che la competenza a pronunciarsi sia in ordine all’accordo intercorso nel 2009 tra Diocesi e Comune che in merito al luogo di collocazione dell’affresco spetterebbe alla Soprintendenza di Arezzo, Grosseto e Siena.
A riguardo il Comune richiama l’accordo intervenuto con la Diocesi di Arezzo ed il Comune ricorrente, per il riconoscimento del suo diritto di proprietà sul dipinto con la collocazione nell’edificio denominato Chiesa San Benedetto in Monterchi da cedere al Comune medesimo, contente la clausola sospensiva che ne subordinava l’efficacia all’assenso dei competenti organi ministeriali, i quali non si sono mai espressi in via definitiva.
Viceversa, precisa il Comune, il Soprintendente di Arezzo, con nota del 16.4.2012 indirizzata alla Direzione Generale e regionale e all’Avvocatura dello Stato, ha dato atto che l’accordo aveva posto fine al contenzioso vertente sulla proprietà e sulla collocazione definitiva del dipinto, aggiungendo che le ricerche e le indagini archeologiche dimostravano l’insussistenza di qualsiasi parentela tra l’antica chiesa di Santa Maria (demolita alla fine del ‘700) e l’attuale cappella cimiteriale.
Con successiva nota del 3.8.2013, indirizzata alla Diocesi e per conoscenza al Comune, il Soprintendente ha espresso parere favorevole in ordine al progetto preliminare di sistemazione dell’affresco, dando atto del presupposto progettuale, basato sulla scelta di non collocare l’affresco nel contesto originario e di recuperare la funzione devozionale dell’opera nell’istituendo Oratorio della Madonna del Parto.
In definitiva, secondo il Comune, l’assenso del Ministero, al quale era condizionata l’efficacia dell’accordo, si desumerebbe dalla nota del 16.4.2012, dal parere del 3.8..2013 ed, infine, dalla richiesta del Soprintendente indirizzata al Comune e alla Diocesi in data 11.10.2014.
7.1 Il motivo è infondato.
La Soprintendenza ai sensi dell’art. 30, comma 2, d.lgs. 42/2004 non è competente a decidere l’ubicazione e l’intestazione bene culturale.
La norma, prescrivendo che la Soprintendenza “indichi le modalità” di conservazione della destinazione, gli assegna unicamente la funzione conservativa del bene già previamente collocato.
In aggiunta, la nota del 16.4.2012, il parere del 3.8.2013 e la richiesta del 11.10.2014, non hanno natura provvedimentale.
La nota si risolve in una comunicazione, indirizzata alla Direzione Generale e regionale nonché all’Avvocatura dello Stato sull’accordo Comune-Diocesi, avente al più efficacia certativa; il parere ha natura consultiva e non dispositiva; infine, la richiesta del 11.10.2014 è un atto d’interpello.
In conclusione, contrariamente a quanto suppone il Comune, gli atti della Soprintendenza non erano vincolanti per l’amministrazione né, per eliminarne gli effetti, dovevano essere annullati in autotutela poiché, in ragione della loro natura, non hanno prodotto alcun effetto giuridico dispositivo loro proprio da rimuovere con effetto ex tunc.
D’altra parte, gli atti della Soprintendenza sono stati adottati prima dell’adozione dei provvedimenti impugnati, ossia nel regime giuridico anteriore all’imposizione del vincolo ex art. 10, comma 1, del d.lgs. 42/2004 nei confronti del dipinto e del “Camposanto di Monterchi e Chiesa di Momentana”.
Il parere – va sottolineato –, in quanto espressione di funzione consultiva, obbedisce al principio funcuts est munere suo: una volta adottato, con riguardo alla specifica situazione cui esso si riferisce, esaurisce la sua efficacia.
In un diverso contesto ordinamentale, rappresentato nel caso in esame dall’imposizione dei vincoli sui beni culturali presi in considerazione, esso non ha più alcuna efficacia.
Né sussiste la violazione denunciata dal Comune delle norme costituzionali.
Al contrario, in forza del principio di sussidiarietà verticale, di cui all’ artt. 118 cost, la funzione di tutela dei beni in questione ha richiesto l’intervento del Ministero in quanto gli atti adottati dal Comune si sono rivelati inadeguati a raggiungere l’obiettivo perseguito di rilievo costituzionale ai sensi dell’art. 9 cost.
Dialetticamente, il Ministero ha elencato gli atti del Comune mossi dall’intento di sfruttare in direzione economico-commerciale il dipinto, marginalizzando la funzione di conservazione e valorizzazione.
8. Con il secondo motivo d’appello, si denuncia la violazione e falsa applicazione art. 97 della Costituzione; violazione e/o falsa applicazione artt. 1, 2,4, 15,18, 20,21 e 29 d.lgs. 42/2004. Erroneità della sentenza nella parte in cui non ha riscontrato l’illogicità e contraddittorietà manifesta e lo sviamento di potere nel provvedimento impugnato che vincola il “Camposanto di Monterchi e la Chiesa di Momentana”; decreto n. 90/2015 e nota prot. 4897/2015.
Il Comune di Monterchi lamenta gli errori di giudizio in cui sarebbe incorso il Tar per aver omesso di sanzionare l’illogicità, la contraddittorietà manifesta e lo sviamento di potere nel provvedimento che vincola il “Camposanto di Monterchi e la Chiesa di Momentana”, immobili che nulla avrebbero più a che vedere con l’affresco di Piero della Francesca
Il Tar, denuncia il Comune, avrebbe tenuto conto esclusivamente di due documenti: l’articolo della dott.ssa Paola Benigni e la relazione allegata al provvedimento di vincolo.
Avrebbe pretermesso la nota prot. 3066 del 16.04.2012 del Soprintendente di Arezzo, la relazione del tecnico Arch. Campisi, redatta in collaborazione con la Soprintendenza, le verbalizzazioni del Tavolo tecnico consultivo del 6 maggio 2013 e del 17 settembre 2013, la relazione allegata al provvedimento, le fotografie della ristrutturazione della cappella degli anni ‘50 e attuali fotografie dei luoghi, le deliberazioni del Consiglio Comunale di primi del secolo scorso ed esplicativa dell’insanabile contraddittorietà tra l’origine del dipinto e l’attuale stato del cimitero comunale e dell’annessa Cappella.
8.1 Il motivo è infondato.
La dichiarazione di interesse culturale costituisce espressione di potestà tecnico-discrezionale attribuita alla competenza dell’organo ministeriale
In continuità con l’indirizzo giurisprudenziale consolidato, qui condiviso, va ribadito che “il giudizio che presiede all’imposizione di una dichiarazione di interesse culturale storico-artistico particolarmente importante (c.d. vincolo diretto), ai sensi degli artt. 10, comma 3, lettera a), 13 e 14 del d. lgs. n. 42/2004 (…) è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecnico-scientifiche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari (della storia, dell’arte e dell’architettura) caratterizzati da ampi margini di opinabilità. Ne consegue che l’accertamento compiuto dall’Amministrazione preposta alla tutela è sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della ragionevolezza, proporzionalità, adeguatezza, logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto” (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 2020, n.5357).
Il Comune, lungi da indicare elementi oggettivi di riscontro del travisamento dei fatti in cui sarebbe incorso il Ministero, mette in discussione le modalità attraverso le quali esso è giunto a valutare l’interesse culturale di un bene e, conseguentemente, di dichiararne il vincolo ai sensi della normativa di cui al d.lgs. 42/2004.
In definitiva, si censura la valutazione espressa dagli organi tecnici, la cui cognizione, in ossequio all’orientamento giurisprudenziale richiamato, sfugge in buona misura, se non nei limiti ricordati, al sindacato di legittimità.
Inoltre, come evidenziato nella relazione istruttoria del Ministero, la connotazione devozionale lega l’affresco al luogo di origine sino al 1992, al di là delle vicende che ne hanno differenziato le sorti in modo irreversibile.
Il rapporto biunivoco fra l’affresco e il luogo della sua realizzazione, identitario dell’artefatto iconografico, s’è protratto sino al 1992, anno in cui l’opera è stata traslata in occasione dei lavori di restauro della cappella, come accertato dall’estratto della rivista depositata in giudizio dal resistente.
Né presta il fianco a censure d’ordine logico, l’argomento a mente del quale “la tradizione di devozione, risalente nel tempo, giustifica ipso facto il legame con il dipinto, tanto più qualora essa sia recepita e rafforzata dalla realizzazione e dalla secolare localizzazione di un’opera d’arte suggestiva per il valore artistico in sé e per il riecheggiare la tradizione del luogo”.
Non depone in senso contrario la circostanza che la chiesa di Santa Maria in Silvis, presso la quale era originariamente collocato l’affresco, dal 1785 non esiste più.
Come dedotto e come emerge dagli atti esaminati, il culto legato alla Madonna del Parto è stato radicato anche nei secoli successivi nella zona, ovvero nel cimitero e nella relativa cappella che presero il posto di quella chiesa, in particolare nella cappella cimiteriale presso cui fu ricollocato l’affresco.
La relazione annessa al vincolo valorizza il forte legame dell’affresco con il sito di Momentana, legato al culto delle acque e alla devozione della Vergine preesistenti all’affresco: al culto delle acque si era sostituita la devozione alla maternità di Maria, già testimoniata dall’immagine trecentesca della Madonna del Latte (tuttora esistente e rinvenuta nel 1911 in occasione dello stacco della Madonna del Parto), al di sopra della quale Piero della Francesca eseguì, apponendo un nuovo strato di intonaco, la Madonna del Parto. Pertanto, la funzione identitaria del contesto e la memoria storica ad esso legata giustificano la contestata dichiarazione di interesse storico/artistico, benché le intercorse modifiche dello stato dei luoghi abbiano soppresso il legame materiale dell’affresco con l’originaria chiesa.
9. Con il quarto motivo di appello, il Comune di Monterchi si duole della sentenza nella parte in cui ha affermato il mancato perfezionamento dell’accordo per carenza del nulla osta soprintendentizio, verificatosi nel corso degli anni 2012-2014.
9.1 Il motivo è infondato.
S’è già precisato che gli atti della Soprintendenza – consistenti nella nota del 16.4.2012, nel parere del 3.8.2013 e nella richiesta del 11.10.2014 – oltre a non possedere natura provvedimentale, non costituiscono manifestazione di volontà imputabile all’amministrazione competente in grado di perfezionare l’accordo.
10. Con il quinto motivo d’appello, si denuncia la violazione e falsa applicazione art. 338 R.D. 27 luglio 1934 n. 1265; violazione e falsa applicazione degli artt. 822 e 824 c.c..
Il Comune di Monterchi lamenta che la sentenza ha erroneamente ritenuto che gli interventi edilizi da effettuare sulla cappella e del cimitero, necessari per restituire a tali immobili una configurazione idonea al dichiarato interesse culturale, sarebbero realizzabili in deroga alla disciplina restrittiva del vincolo cimiteriale di cui all’art. 338 R.D. 27 luglio 1934 n. 1265.
10.1 In senso diametralmente opposto si pone il motivo d’appello proposto dal Ministero avverso la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana n. 00733/2015 che ha accolto sul punto il ricorso del Comune.
10.3 È fondato l’appello del Ministero.
Il vincolo cimiteriale, ordinariamente d’assoluta inedificabilità, è suscettibile di deroga ai sensi dell’ art. 338, comma 7, r.d. n. 1265/1934.
La norma prevede che sugli edifici esistenti all’interno della zona cimiteriale sono consentiti tutti quegli interventi diretti al loro recupero, ovvero funzionali al loro utilizzo, in aggiunta a quelli previsti dall’art. 31, lett. a), b), c) e d) della l. 5 agosto 1978, n. 457.
Il rinvio a quest’ultima disposizione normativa fa sì che le strutture ubicate in un’area sottoposta al vincolo cimiteriale possano, in ogni caso, essere sottoposte a interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di ristrutturazione edilizia e, soprattutto, a interventi di restauro e risanamento conservativo.
In disparte la considerazione che la dichiarazione di interesse ex art. 10 del d.lgs. n. 42/2004, espressa con l’atto impugnato, non comporta di per sé alcun intervento d’edificazione incompatibile con il vincolo cimiteriale, è dirimente quanto affermato dalla giurisprudenza, da cui non sussistono giustificati motivi per qui discostarsi, laddove ha precisato che “con l’art. 28 l. 166/2002 sono state previste alcune deroghe al vincolo cimiteriale per gli edifici esistenti situati all’interno di queste fasce, consentendo per essi alcune tipologie d’intervento di recupero, quali manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro e ristrutturazione edilizia, ammettendosi interventi di ampliamento nella misura massima del 10 per cento ed il cambio di destinazione d’uso” (cfr., Cons. Stato, sez. VI, 4 marzo 2019, n. 1479).
Gli interventi strumentali alla valorizzazione del dipinto paiono riconducibili a quelli di manutenzione e di risanamento conservativo, e dunque sono ammessi.
11. Conclusivamente l’appello del Ministero deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, va respinto il ricorso di prime cure proposto dal Comune di Monterchi.
Viceversa, l’appello del Comune di Monterchi deve essere respinto in quanto infondato.
12. La natura delle controversie dedotte in giudizio e la soggettività pubblica delle parti in causa giustificano la compensazione delle spese dei gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti, come in epigrafe proposti, accoglie l’appello proposto dal Ministero della Cultura e, per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, respinge il ricorso di prime cure del Comune di Monterchi.
Respinge l’appello del Comune di Monterchi.
Compensa le spese dei gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 febbraio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Sergio De Felice, Presidente
Oreste Mario Caputo, Consigliere, Estensore
Dario Simeoli, Consigliere
Stefano Toschei, Consigliere
Davide Ponte, Consigliere
L’ESTENSORE (Oreste Mario Caputo)
IL PRESIDENTE (Sergio De Felice)
IL SEGRETARIO
