Consiglio di Stato, Sez, V, 28 febbraio 2023, n. 2082
Pubblicato il 28/02/2023
N. 02082/2023REG.PROV.COLL.
N. 09962/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 9962 del 2016, proposto da
Giovanni A.T.G., rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi e Ignazio Deleuse Bonomi, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Andrea Manzi in Roma, via Federico Confalonieri 5;
contro
Comune di Bergamo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vito Gritti, Gabriele Pafundi e Silvia Mangili, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Gabriele Pafundi in Roma, via Tagliamento n. 14;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia, Sezione Prima, 24 maggio 2016, n. 729, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Bergamo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza straordinaria del giorno 14 dicembre 2022 il Cons. Giorgio Manca e uditi per le parti gli avvocati Calderara Gianluca, in dichiarata delega dell’avvocato Manzi Andrea e Deluse Bonomi Ignazio, in collegamento da remoto. Preso atto del deposito delle note di passaggio in decisione, è data la presenza dell’avvocato Pafundi;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con l’appello in trattazione, il Sig. Giovanni A.T.G. chiede la riforma della sentenza del 24 maggio 2016, n. 729, con cui il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sezione Prima, ha respinto il ricorso proposto dall’odierno appellante per l’annullamento dell’atto datato 21 gennaio 2015, prot. n. 13246, con il quale il dirigente del Servizio cimiteri cittadini del Comune di Bergamo ha comunicato al ricorrente la scadenza di un contratto di concessione cimiteriale.
Il Sig. A.T.G. riteneva che il Comune avesse illegittimamente richiesto il rinnovo di una concessione perpetua proveniente da successione ereditaria, relativa a una tomba di famiglia sita presso il Cimitero Comunale di Bergamo, edificata in concessione perpetua nel 1924, rinnovata nel 1982 ai sensi della sopravvenuta normativa e dell’adeguamento del cimitero comunale.
2. Con il ricorso in primo grado, Giovanni A.T.G. ha dedotto un unico articolato motivo, lamentando l’illegittimità del provvedimento del Comune sul presupposto che, nel caso di specie, si sarebbe trattato non di un rinnovo trentennale, bensì della riconferma della concessione perpetua dell’edicola funeraria.
3. Il primo giudice respingeva il ricorso osservando che nel 1987 il padre del ricorrente aveva presentato una richiesta di concessione, nella quale dava espressamente atto che la concessione del 1924 era decaduta per mancata riconferma alla scadenza del trentennio, sicché ne aveva chiesto il rinnovo, pagando il relativo canone. Ciò aveva comportato una completa novazione del rapporto, con la conseguenza che doveva ritenersi venuta meno la caratteristica della perpetuità.
4. Il Sig. Giovanni A.T.G., rimasto soccombente, ha proposto appello articolando un unico motivo (rubricato: “Violazione e falsa applicazione art. 93 D.P.R. 803/1975 e art. 92 D.P.R. 285/1990 — Violazione del principio di irretroattività della legge – Difetto di presupposti di fatto e diritto – Eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta — Carenza di motivazione e manifesta contraddittorietà”).
L’appellante lamenta l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto la concessione trentennale, posto che l’istanza a suo tempo presentata dal padre avrebbe comportato non il rinnovo ma la mera riconferma della concessione perpetua. Da ciò discenderebbe l’illegittimità del rinnovo oneroso preteso dal Comune nell’anno 1982.
5. Resiste in giudizio il Comune di Bergamo, il quale ribadisce le eccezioni preliminari di tardività e carenza di interesse già formulate in primo grado ed insiste per la reiezione del gravame.
6. All’udienza del 14 dicembre 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Si può prescindere dalle eccezioni di rito sollevate dall’Amministrazione appellata, stante l’infondatezza nel merito dell’appello.
8. Con unico articolato motivo (da pag. 4 a pag. 13 dell’atto di appello), l’appellante censura la sentenza in quanto la stessa non avrebbe tenuto conto che, sulla scorta dei regolamenti cimiteriali ratione temporis vigenti, nessun rinnovo oneroso poteva essere applicato ad una concessione dalla quale il concessionario, atteso il buono stato di manutenzione e di non abbandono dell’opera funeraria, non poteva decadere.
Afferma altresì che il diritto di sepolcro perpetuo, costituendo un diritto soggettivo perfetto, non poteva in alcun modo esser affievolito né revocato, salvo che per esigenze di pubblico interesse, per la tutela dell’ordine e del buon governo del cimitero. Pertanto, a fronte della richiesta presentata il 19 luglio del 1982, l’Amministrazione avrebbe dovuto accordare gratuitamente la riconferma della concessione.
Insiste, quindi, nel denunciare l’inconsistenza dei motivi posti alla base del provvedimento impugnato, sia per quanto attiene all’avvenuta decadenza della concessione perpetua, sia per quanto attiene all’asserita scadenza del contratto di concessione per decorso del termine utile per la richiesta di rinnovo, la quale avrebbe avuto ad oggetto una mera riconferma del rapporto concessorio e non avrebbe integrato, come sostenuto dal Comune resistente, un rinnovo trentennale.
9. Il motivo di appello è infondato e va respinto.
9.1. Come correttamente ritenuto dal giudice di prime cure, il rapporto concessorio intercorrente tra il Comune di Bergamo e il dante causa dell’appellante non è disciplinato dalla concessione a suo tempo rilasciata nel 1924, ma dalla successiva concessione, scaturita dall’istanza presentata il 19 luglio 1984 dal padre dell’odierno appellante, con effetti decorrenti, per un periodo di anni trenta, dal 31 ottobre 1984, subordinata al pagamento della somma di L. 25.000,00 (doc. 4 delle produzioni del 16.04.2015 di parte resistente in primo grado).
Tale rinnovo si è caratterizzato per la rinegoziazione del complesso delle condizioni del contratto originario, con l’espressa previsione dell’onerosità della concessione e dell’obbligo di richiedere la conferma della concessione medesima in tempo utile.
9.2. Ciò precisato, si impone, per la soluzione della controversia, l’esame degli effetti conseguenti al rilascio di concessione amministrativa di area cimiteriale, come individuati dalla consolidata giurisprudenza in materia.
9.3. È comune considerazione che la concessione amministrativa di area cimiteriale per l’edificazione di sepolture private, di natura traslativa, faccia sorgere il diritto in capo al concessionario qualificabile, per un verso, come diritto reale nei confronti dei terzi e, per altro verso, come “diritto affievolito” nei confronti della pubblica amministrazione concedente, con la conseguenza che esso soggiace ai poteri pubblicistici regolativi e conformativi e può, per questo, estinguersi per l’esercizio di poteri di autotutela da parte dell’amministrazione concedente (donde l’ulteriore conseguenza della natura di interesse legittimo della situazione soggettiva del privato a fronte di atti di autotutela adottati dall’amministrazione; in tal senso, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. V, 23/11/2018, n. 6643; conformi sez. V, 28 ottobre 2015, n. 4943, V, 11 dicembre 2014, n. 6108; V, 27 ottobre 2014, n. 5296; V, 2 ottobre 2014, n. 4922). Sono, pertanto, configurabili interessi legittimi quando sono emanati atti di autotutela, atteso che dalla demanialità del bene discende l’intrinseca cedevolezza del diritto, che trae origine da una concessione amministrativa su un bene pubblico (si veda, in proposito, Cons. Stato, Sez. V, 12/03/2018, n. 1554).
9.4. Peraltro, la pretesa di mantenere la perpetuità della concessione non è più consentita nel vigente ordinamento. Il d.P.R. 21 ottobre 1975 n. 803 ed il successivo d.P.R. 10 settembre 1990 n. 285 hanno vietato le concessioni perpetue di aree cimiteriali, posto che le stesse integrerebbero, surrettiziamente, inammissibili alienazioni occulte di beni demaniali.
Nondimeno, nessuna norma prevede che le concessioni perpetue cimiteriali preesistenti debbano trasformarsi o essere ricondotte ad una delle tipologie previste dal D.P.R. n. 285 del 1990. Pertanto, queste ultime rimangono assoggettate al regime giuridico vigente al momento del loro rilascio potendo essere modificate solo da espressa disposizione di legge, da novazioni consensuali o dal concretarsi di casi di estinzione (quali ad esempio la soppressione del cimitero).
9.5. Nel caso di specie, tuttavia, la concessione in parola ha perso la qualità di concessione perpetua avendo il padre dell’appellante, come accennato, sottoscritto la clausola che prevedeva la durata limitata nel tempo e la possibilità del rinnovo subordinata al rispetto delle norme vigenti al momento della scadenza. Data la temporaneità della concessione, il rinnovo della stessa è stato assoggettato (in applicazione del principio tempus regit actum) al nuovo regolamento comunale approvato il 30 gennaio 2012, che lo subordina al pagamento del canone e alla riconferma entro tre mesi dalla scadenza della concessione stessa, sanzionando con la decadenza la mancata richiesta di rinnovo (doc. 7 delle produzioni del 16.04.2015 di parte resistente in primo grado, segnatamente artt. 89 e 90). Attesa, perciò, l’intervenuta novazione del titolo, il Comune correttamente ha tenuto conto dello ius superveniens, il quale esclude la possibilità di rilasciare concessioni cimiteriali perpetue.
10. In conclusione, l’appello va integralmente rigettato.
11. Le spese di lite, liquidate come indicato nel dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna l’appellante al pagamento delle spese giudiziali in favore del Comune di Bergamo, che liquida, per il presente grado, in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 dicembre 2022 con l’intervento dei magistrati:
Elena Quadri, Presidente FF
Giorgio Manca, Consigliere, Estensore
Annamaria Fasano, Consigliere
Massimo Santini, Consigliere
Diana Caminiti, Consigliere
L’ESTENSORE (Giorgio Manca)
IL PRESIDENTE (Elena Quadri)
IL SEGRETARIO
