Consiglio di Stato, Sez. V, 19 luglio 2018, n. 4401

Consiglio di Stato, Sez. V, 19 luglio 2018, n. 4401

MASSIMA
Consiglio di Stato, Sez. V, 19 luglio 2018, n. 4401

Una deliberazione dettante regole per la revoca delle concessioni cimiteriali perpetue di contenuto tale da sostanziarsi in una direttiva di carattere generale con cui il Comune abbia autorizzato il competente Dirigente a disporre la revoca delle concessioni cimiteriali perpetue nei casi in essa contemplati è priva di lesività attuale, requisito questo necessario, per pacifica giurisprudenza, ai fini della sussistenza dell’interesse a ricorrere, il quale postula che l’atto impugnato produca in via diretta una lesione attuale della posizione giuridica sostanziale dedotta in giudizio, con la conseguenza che è inammissibile il ricorso proposto avverso atti a contenuto generale e programmatico e, quindi e per questo, privi di effetti lesivi diretti, autonomi ed immediati, i quali si verificheranno solo se e allorquando saranno adottati i conseguenti atti applicativi.

NORME CORRELATE

Art. 92 dPR 10/9/1990, n. 285

Pubblicato il 19/07/2018
N. 04401/2018REG.PROV.COLL.
N. 04381/2009 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4381 del 2009, proposto da
Comune di Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Pier Ludovico Patriarca e domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;
contro
Paola D. (a cui è subentrato in qualità di erede Marco D.), in proprio e quale procuratrice speciale di Licia S. e Franca D., rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Saverio Mussari e Paolo Pittori, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, Lungotevere dei Mellini, n. 24;
Maurizia D. e Vittoria D., non costituite in giudizio;
nei confronti
Ama s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Francesco Palumbo a cui è subentrato l’avvocato Stefano Ascioni, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, viale Giulio Cesare, n. 95, e domicilio digitale pec come da registri di giustizia;
per la riforma della sentenza del TAR Lazio – Roma, Sezione II, n. 00138/2009, resa tra le parti, concernente l’annotazione apposta sulla concessione cimiteriale perpetua n. 2364/1952 nonché la delibera n. 146/1996 avente ad oggetto le concessioni cimiteriali perpetue.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ama s.p.a. e Paola D.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 giugno 2018 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Patriarca, Fedrizzi, per delega di Pittori e Abate, per delega di Ascioni;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Le sig.re Maurizia D,, Licia S., Paola D., Franca D. e Vittoria D,, quali titolari iure successionis della concessione cimiteriale perpetua 24/10/1952 n. 2364 (relativa ad un loculo speciale di 8 posti ubicato nel cimitero del Verano) rilasciata dal Comune di Roma ai loro danti causa, hanno chiesto al gestore dei servizi cimiteriali, A.M.A. s.p.a., di poter tumulare i resti del proprio congiunto, sig. Francesco Sc,, nella tomba oggetto di concessione, ottenendo, a loro dire, un diniego verbale.
In quell’occasione le medesime hanno appreso dell’esistenza di un’iscrizione- annotazione apposta sulla scheda della concessione secondo la quale “eventuali ulteriori tumulazioni potranno essere autorizzate solo attraverso la modifica delle norme di concessione, tramite revoca della concessione”.
Ritenendo l’iscrizione-annotazione e il diniego verbale illegittimi, le sig.re Maurizia D., Licia S. e Paola D. (quest’ultima in proprio e quale procuratrice speciale delle sig.re Franca D. e Vittoria D.) li hanno impugnati davanti al TAR Lazio – Roma.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti le medesime ricorrenti hanno chiesto:
a) l’annullamento della delibera 15/7/1996, n. 146 con la quale il Consiglio Comunale di Roma ha dettato regole per la revoca delle concessioni cimiteriali perpetue;
b) l’accertamento del loro diritto al libero godimento dei diritti nascenti dalla concessione;
c) la condanna dell’amministrazione capitolina e dell’A.M.A. al risarcimento dei danni morali e materiali.
Con sentenza 14/1/2009 n. 138 il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo del giudizio e ha accolto i motivi aggiunti limitandosi ad annullare la citata delibera n. 146/1996.
Avverso la sentenza ha proposto appello il Comune di Roma (ora Roma Capitale).
Per resistere all’appello si è costituta in giudizio la sig.ra Paola D., (in proprio e quale procuratrice speciale delle sig.re Franca D. e Licia S.), la quale ha anche proposto appello incidentale con cui ha impugnato la citata sentenza nella parte in cui non ha accertato il diritto delle parti ricorrenti al libero esercizio delle facoltà nascenti dalla concessione e ha omesso di pronunciare sulla prospettata domanda risarcitoria.
Nelle more del giudizio alla sig.ra Paola D. è subentrato nel processo, quale suo erede, il sig. Marco D.
In adesione al gravame principale si è costituita in giudizio l’A.M.A.
Con successive memorie tutte le parti, a eccezione dell’A.M.A., hanno meglio illustrato le rispettive tesi difensive.
Alla pubblica udienza del 28/6/2018 la causa è passata in decisione.
Occorre partire dalla trattazione dell’appello principale.
Ha carattere assorbente l’esame del motivo con cui Roma Capitale denuncia l’errore commesso dal giudice di prime cure nel non rilevare il difetto di interesse all’impugnazione della delibera consiliare n. 146/1996, risultando quest’ultima priva di effetti immediatamente lesivi.
La doglianza è fondata.
Con la citata deliberazione il Comune ha disposto “di autorizzare il Dirigente preposto ai Servizi Funebri e Cimiteriali a revocare … le concessioni cimiteriali perpetue ed a rilasciare nuove concessioni a tempo determinato nei casi e secondo i criteri sotto indicati:
1) quando siano venuti a mancare il concessionario, nonché tutti gli altri aventi diritto previsti dalle norme di concessione, ovvero gli stessi abbiano di fatto dimostrato la volontà di rinunciare al sepolcro, non compiendo negli ultimi cinquanta anni operazioni cimiteriali e lasciando il tumulo (loculo o tomba) in stato di abbandono;
2) quando esistano eredi testamentari i quali, non intendendo avvalersi delle facoltà di cui agli artt. 43 e 48 del Regolamento di Polizia Cimiteriale, abbiano richiesto l’intestazione della concessione a loro nome. In tal caso, si procederà alla revoca della concessione originaria ed al contestuale rilascio a favore degli eredi di una nuova concessione a tempo determinato, di cui gli stessi indicheranno le relative norme d’uso, in conformità delle disposizioni del Regolamento di Polizia Cimiteriale e fatto comunque salvo il diritto alla tumulazione di eventuali originari aventi titolo, verso un corrispettivo commisurato al numero dei posti salma ancora disponibili nel sepolcro, moltiplicato per le tariffe previste per i loculi singoli in prima fila;
3) quando, in assenza di eredi testamentari, la richiesta di cui al comma precedente provenga da parenti entro il sesto grado del concessionario o comunque, da altri interessati, la revoca e a nuova intestazione restano subordinate alla presenza nel sepolcro della salma del coniuge o, almeno, di un parente entro il secondo grado del richiedente. In tali casi, il rilascio della nuova concessione avverrà, secondo l’ordine di precedenza sopra specificato, alle condizioni e con le modalità di cui al comma recedente, previa dichiarazione, resa dal richiedente ai sensi della legge 4 gennaio 1968 n. 15 attestante la mancanza di altri interessati alla titolarità del sepolcro”.
Com’è evidente il trascritto provvedimento si sostanzia in una direttiva di carattere generale con cui il Comune ha autorizzato il Dirigente competente per settore a disporre la revoca delle concessioni cimiteriali perpetue nei casi ivi contemplati.
La delibera è, quindi, priva di lesività attuale, requisito questo necessario, per pacifica giurisprudenza, ai fini della sussistenza dell’interesse a ricorrere.
Quest’ultimo, infatti, postula, che l’atto impugnato produca in via diretta una lesione attuale della posizione giuridica sostanziale dedotta in giudizio, con la conseguenza che è inammissibile il ricorso proposto avverso atti a contenuto generale e programmatico e, quindi, privi di effetti lesivi diretti, autonomi ed immediati i quali si verificheranno solo se e allorquando saranno adottati i conseguenti atti applicativi (Cons. Stato, Sez. V, 23/9/2015, n. 4440; Sez. III, 13/4/2011, n. 2292).
Nella fattispecie non risulta che sia stato adottato alcun atto di revoca della concessione cimiteriale di cui è titolare la parte appellata e ciò determina l’insussistenza dell’interesse ad impugnare la menzionata delibera n. 146/1996.
Né, contrariamente a quanto affermato dal Tribunale, la sussistenza dell’interesse ad agire può riconnettersi alla circostanza che “in occasione della tumulazione dell’urna contente i resti del sig. Francesco Sc. l’A.M.A. (abbia) considerato esaurita la concessione”.
Le conclusioni assunte dall’A.M.A. (peraltro poi superate dal formale assenso alla sepoltura del sig. Sc. nella tomba di famiglia), non hanno, infatti, alcun collegamento diretto o indiretto con le direttive date con la delibera n. 146/1996 rivolta a prevedere la possibilità di revoca delle concessioni cimiteriali perpetue nelle particolari ipotesi ivi specificate.
Ugualmente inidonea a giustificare la sussistenza di un ipotetico interesse ad agire è la nota 4/6/2004, n. 10655, con la quale l’A.M.A., interloquendo con l’Avvocatura comunale, ha affermato (secondo quanto si legge nell’impugnata sentenza) che l’iscrizione-annotazione presente sulla scheda della concessione (poi cancellata dalla stessa A.M.A.) “va considerata come soluzione al problema posto dal diniego in quanto applicando l’istituto previsto dalla deliberazione del Consiglio Comunale n. 146/96 … si ha la nascita di una nuova concessione e, quindi, la possibilità attraverso il dettato di nuove norme di concessione di superare il vincolo di che trattasi”.
Ed invero, la nota ha natura di mera comunicazione interna come tale priva di effetti lesivi.
Nessun interesse a impugnare la citata delibera n. 146/1996 può, infine, riconnettersi al fatto che l’A.M.A., secondo quanto sostiene la parte appellata (si veda memoria in data 7/6/2018) avrebbe:
a) opposto nuovi dinieghi alla sepoltura degli aventi titolo;
b) preteso di assegnare un nuovo numero alla concessione e di ottenere il pagamento di una somma <<per i diritti di “nuova” sepoltura>>.
Trattasi, infatti, di condotte in alcun modo ricollegabili alla menzionata delibera n. 146/1996.
L’appello principale va, pertanto, accolto.
Va, quindi, esaminato l’appello incidentale con cui viene innanzitutto riproposta la domanda di accertamento su cui il Tribunale non ha pronunciato.
Si chiede che venga dichiarato il diritto della parte appellante incidentale ad esercitare liberamente le facoltà nascenti dalla concessione cimiteriale nei limiti degli otto posti da questa previsti, in particolare riconoscendo che l’urna del sig. Sc. non occupa un posto e, dunque, non può essere conteggiata nell’alveo dell’originaria concessione.
La domanda è inammissibile per difetto d’interesse ad agire.
Con riguardo all’azione di mero accertamento l’interesse in questione può ritersi sussistente solo in presenza di uno stato di oggettiva incertezza, in ordine all’esistenza di un rapporto giuridico o all’esatta portata dei diritti e degli obblighi da esso scaturenti, non superabile senza l’intervento del giudice (cfr. Cass. Civ., Sez. Lav. 31/7/2015, n. 16262 e 9/5/2012, n. 7096).
Nel caso di specie, la concessione cimiteriale di cui la famiglia D. è titolare non presenta caratteri di obbiettiva incertezza, né la sua esistenza o i suoi contenuti risultano oggetto di contestazione.
E’, infatti, incontroverso come sia stata eliminata dalla scheda relativa alla concessione in parola l’iscrizione-annotazione ritenuta pregiudizievole e come sia stata consentita la tumulazione del sig. Sc.
Non risulta poi dimostrata l’esistenza degli ulteriori dinieghi alla tumulazione invocati dall’appellante incidentale.
Quanto alla richiesta di accertare che l’urna del suddetto sig. Sc. non debba essere conteggiata ai fini del calcolo dei posti residui nell’ambito del sepolcro, è sufficiente rilevare che la domanda, stante il divieto di nova in appello, è inammissibile in quanto non proposta in primo grado.
Anche la domanda risarcitoria riproposta va dichiarata inammissibile.
Infatti, come emerge sia dal ricorso introduttivo, sia dai motivi aggiunti, la richiesta di condanna al risarcimento dei danni è stata formulata in modo del tutto generico.
Restano assorbiti tutti gli argomenti di doglianza, motivi od eccezioni non espressamente esaminati che il Collegio ha ritenuto non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
Sussistono eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione di spese e onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sugli appelli principale e incidentale, come in epigrafe proposti così dispone:
a) accoglie l’appello principale e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti di primo grado;
b) dichiara inammissibile l’appello incidentale.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 giugno 2018 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Fabio Franconiero, Consigliere
Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore
Angela Rotondano, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
L’ESTENSORE (Alessandro Maggio)
IL PRESIDENTE (Francesco Caringella)
IL SEGRETARIO

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Sereno Scolaro

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