Consiglio di Stato, Sez. V, 15 novembre 2021, n. 7599
Pubblicato il 15/11/2021
N. 07599/2021REG.PROV.COLL.
N. 00328/2021 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 328 del 2021, proposto da
-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dall’avvocato Giuliano Agliata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Comune di Ercolano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Nicola Mainelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
-OMISSIS-, non costituita in giudizio;
Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, Sezione Terza, n. -OMISSIS-, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ercolano e di Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione;
Viste le memorie delle parti;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 novembre 2021 il Cons. Elena Quadri;
Preso atto delle richieste di passaggio in decisione, senza preventiva discussione, depositate in atti da parte degli Avvocati Agliata e Mainelli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
-OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS- hanno impugnato la deliberazione di giunta del comune di Ercolano n. -OMISSIS-, di annullamento in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, della deliberazione di G.C. n. -OMISSIS-, nella parte in cui autorizzava ogni -OMISSIS- alla riscossione dei canoni per la gestione delle rispettive lampade votive a carico dei singoli concessionari utenti delle medesime; con ricorso per motivi aggiunti hanno impugnato la delibera A.N.A.C. n. -OMISSIS-, in quanto richiamata nella relazione del Dirigente del Settore Servizi demografici e cimiteriali e del Segretario generale prot. n. -OMISSIS-.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha respinto il ricorso con sentenza n. -OMISSIS-, appellata dalle -OMISSIS- per i seguenti motivi di gravame:
I) error in procedendo – error in iudicando – errore nel presupposto – motivazione omessa, contraddittoria e perplessa – violazione art. 112 c.p.a. – errata determinazione del thema decidendum – ultra petizione.
Si sono costituiti per resistere al gravame il comune di Ercolano e Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione.
All’udienza pubblica del 4 novembre 2021 l’appello è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Le appellanti sono titolari di strutture funerarie e concessionarie del diritto di superficie perpetuo per la costruzione di sepolcreti e loculi per i confratelli nel cimitero del comune di Ercolano.
Con la deliberazione n. -OMISSIS- il Comune aveva disposto che: “si provveda a distaccare i tre edifici, rispettivamente delle -OMISSIS- -OMISSIS-, -OMISSIS-presso il Cimitero Comunale, dalla fornitura di energia elettrica, per consentire alle stesse -OMISSIS- di richiedere autonome forniture”; “con tale distacco, ogni -OMISSIS- gestirà, in maniera autonoma, l’adeguamento di tutti gli impianti alle vigenti norme in materia, la manutenzione delle lampade votive e dei relativi impianti, i costi di gestione nonché i canoni a carico dei singoli concessionari-utenti delle singole -OMISSIS-”.
La deliberazione impugnata in primo grado, dopo aver richiamato a fondamento dell’istruttoria l’art. 53, comma 1, del Regolamento di polizia mortuaria del Comune (che vieta qualsiasi attività commerciale all’interno del cimitero), nonché la delibera A.N.A.C. n. -OMISSIS- (laddove, in altra vicenda, considera che l’attività in questione è “estranea alle attività proprie delle -OMISSIS-, che devono sovraintendere a funzioni religiose e di culto e di cura delle anime, come previsto dalla L. n. 222/1985”), perviene alla determinazione di annullare il precedente atto “nella parte in cui si autorizzava ogni -OMISSIS- alla riscossione dei canoni per la gestione delle rispettive lampade votive a carico dei singoli concessionari, utenti delle medesime, che così resterà di competenza del concessionario comunale”, disponendo che il competente Settore Finanziario provveda “in merito alla riscossione dei canoni delle lampade votive” e al “rimborso, ad ogni -OMISSIS- e dietro adeguata documentazione giustificativa, dell’energia elettrica relativa al funzionamento delle lampade votive di ogni singola -OMISSIS-”.
La sentenza appellata ha aderito integralmente alla difesa comunale, confermando, innanzitutto, l’estraneità dell’attività di riscossione dei canoni concessori rispetto a quelle proprie delle -OMISSIS- – che devono sovraintendere a funzioni religiose e di culto e di cura delle anime, come previsto dalla legge n. 222 del 1985 e richiamando la relazione istruttoria prot. n. -OMISSIS- posta alla base delle determinazioni comunali.
La sentenza ha, inoltre, affermato che il servizio di riscossione dei canoni per le lampade votive configura un servizio pubblico a rilevanza economica il cui normale espletamento a mezzo di concessione comporta che la remunerazione dello stesso sia garantita al concessionario, almeno in parte, dalla riscossione di una tariffa o di un prezzo. La concessione può riguardare anche le aree e i manufatti di cui le -OMISSIS- siano concessionarie del diritto di superficie, essendo anche tali beni compresi nel cimitero comunale. La singolarità della fattispecie all’esame è data dall’espletamento del servizio da parte delle -OMISSIS- (e non attraverso l’affidamento in concessione). Tuttavia, ciò non varrebbe a fondare la loro pretesa a riscuotere i canoni, attesa la rilevanza economica del servizio e l’impossibilità di configurare le Associazioni in parola quali soggetti aventi scopo di lucro e, men che mai, qualità imprenditoriale; ne deriverebbe che, immutato il mantenimento in capo alle -OMISSIS- dell’attività di predisporre le lampade votive e gestire gli impianti, legittimamente l’attività di riscossione è stata ricondotta nell’ambito dei compiti affidati al concessionario dei tributi comunali, in linea con quanto previsto dal rapporto contrattuale in essere, anche per la ravvisata esigenza di evitare l’esposizione dell’Ente comunale alle eventuali pretese di quest’ultimo. Ciò escluderebbe anche la rilevanza dell’addotta violazione delle regole di trasparenza e tutela della concorrenza, oltre che di incompetenza della giunta, non essendosi posto in essere alcun affidamento del servizio.
Con le proprie censure parte appellante, premettendo che: “lo scopo di promuovere il culto e la religione” (art. 16 legge n. 222 del 1985) è svolto dalle -OMISSIS- anche attraverso la pia pratica delle candele e ceri votivi sulle tombe, ha contestato la natura di corrispettivo del canone versato dai fedeli per tale servizio di illuminazione votiva, che rivestirebbe, invece, la natura di contributo che copre esclusivamente i vari costi di gestione e manutenzione, nonché le spese relative all’erogazione di energia elettrica sostenute nel corso dell’anno, anche in considerazione della titolarità del contratto per la relativa fornitura in capo a ciascuna confraternita per effetto della delibera che ha autorizzato il distacco; il contributo, inoltre, rappresenterebbe una quota parte della quota associativa versata dagli associati per beneficiare di tutti i servizi erogati dalla -OMISSIS-. Non si tratterebbe, dunque, di attività commerciale.
Per il Comune, invece, sussisterebbe la competenza dell’attività di riscossione in capo al concessionario comunale anche in relazione alla peculiare caratteristica dell’attività delle -OMISSIS- e alla loro natura, tale da escludere la fondatezza della pretesa a riscuotere in proprio i canoni per le lampade votive, con la conseguenza per cui l’impugnata deliberazione comunale si mostrerebbe adeguatamente sorretta dalla ricognizione delle vicende interessanti il cimitero comunale e dalla necessità di demandare unitariamente al concessionario del Comune la riscossione dei detti canoni, per le lampade sistemate in qualsiasi area o manufatto del cimitero.
E ciò risulterebbe confermato anche dalla produzione in giudizio da parte della difesa comunale di un protocollo sottoscritto dal Comune di Napoli e la Curia arcivescovile.
L’appello è fondato.
Il servizio di illuminazione votiva cimiteriale gestito dal concessionario comunale si riferisce alle strutture di titolarità del Comune e non anche a quelle altre rispetto alle quali l’amministrazione comunale vanta una mera posizione amministrativa di controllo, in quanto appartenenti alla proprietà e/o alla titolarità giuridica di altri soggetti privati, in applicazione di un ragionevole principio secondo cui la titolarità della struttura cimiteriale è il presupposto dell’autonoma gestione dell’impianto e del servizio.
Ne consegue che, come nel caso di specie, il Comune (e per esso il concessionario del servizio) non è tenuto a svolgere il servizio di gestione e di manutenzione anche in relazione agli impianti di proprietà dei privati (in quanto ubicati all’interno delle cappelle cimiteriali).
Ciò risulta confermato dalla deliberazione n. -OMISSIS-, con cui l’amministrazione, prendendo atto del fatto che la facoltà di svolgere il servizio di illuminazione delle lampade votive perpetue ed occasionali fosse connaturata alla titolarità giuridica degli impianti tecnologici da realizzare ed integrare all’interno delle strutture delle -OMISSIS-, aveva disposto che si provvedesse al distacco dei tre edifici delle -OMISSIS- posti presso il cimitero comunale dalla fornitura di energia elettrica del cimitero, per consentire alle stesse -OMISSIS- di richiedere autonome forniture, permettendo, con tale distacco, ad ogni -OMISSIS- la gestione autonoma del servizio, l’adeguamento di tutti gli impianti alle vigenti norme in materia e la manutenzione delle lampade votive e dei relativi impianti. A ciò conseguiva anche la legittima riscossione da parte delle -OMISSIS- dei contributi per i costi di gestione del servizio.
Nella fattispecie in questione il canone versato per il servizio d’illuminazione perpetuo sui loculi ubicati presso le cappelle ed i sepolcreti di cui sono titolari le -OMISSIS- differisce, dunque, da quello corrisposto per l’illuminazione ambientale presso il cimitero o per il generale servizio di lampade votive svolto presso il cimitero comunale che ciascun cittadino può richiedere, a prescindere dalla sua adesione ad un sodalizio cattolico, in quanto attiene al servizio svolto attraverso la rete elettrica realizzata direttamente dalle -OMISSIS- in quanto titolari della concessione traslativa inerente le proprie strutture (cappelle e/o loculi). Il servizio di illuminazione votiva presso le cappelle in concessione perpetua non prevede, infatti, diversamente dal generale servizio di illuminazione votiva cimiteriale, il pagamento di un corrispettivo, bensì il mero rimborso di un contributo che copre esclusivamente i costi di gestione e manutenzione, nonché le spese relative all’erogazione di energia elettrica sostenute dalle -OMISSIS- in virtù dei singoli contratti di fornitura di cui ciascuna è titolare per effetto della delibera che ha autorizzato il distacco.
Il contributo rappresenta anche una quota parte di quella associativa versata dagli associati per beneficiare di tutti i servizi erogati dalla -OMISSIS-.
Non si tratta, quindi, di attività commerciale, come confermato dalla lettura dell’art. 148, comma 1, del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917 (Testo unico delle imposte sui redditi), che così recita: “Non è considerata commerciale l’attività svolta nei confronti degli associati o partecipanti, in conformità alle finalità istituzionali, dalle associazioni, dai consorzi e dagli altri enti non commerciali di tipo associativo. Le somme versate dagli associati o partecipanti a titolo di quote o contributi associativi non concorrono a formare il reddito complessivo”.
La stessa norma, al comma 3, prevede che: “Per le associazioni politiche, sindacali e di categoria, religiose, assistenziali, culturali, sportive dilettantistiche, di promozione sociale e di formazione extra-scolastica della persona non si considerano commerciali le attività svolte in diretta attuazione degli scopi istituzionali, effettuate verso pagamento di corrispettivi specifici nei confronti degli iscritti, associati o partecipanti, di altre associazioni che svolgono la medesima attività e che per legge, regolamento, atto costitutivo o statuto fanno parte di un’unica organizzazione locale o nazionale, dei rispettivi associati o partecipanti e dei tesserati dalle rispettive organizzazioni nazionali, nonché le cessioni anche a terzi di proprie pubblicazioni cedute prevalentemente agli associati”.
Il contributo è, dunque, parte delle quote associative, come si evince dal Nuovo regolamento generale delle -OMISSIS- dell’Arcidiocesi di Napoli e Statuto delle -OMISSIS- depositato da parte appellante che prevede agli art. 30 e 33 gli obblighi contributivi dei confratelli e nel quale, alla voce “Quote associative relative alle operazioni cimiteriali” si legge: “… il confratello è altresì chiamato, responsabilmente, solidalmente e secondo principi più volte enunciati dalla Chiesa in materia di sostegno economico alle attività di religione e di culto, a cooperare e compartecipare altresì alle esigenze materiali dell’Ente associativo a cui ha prestato adesione ed a sostenere come parte di tale comunione le più impellenti incombenze finanziarie. Per questo, ciascuna -OMISSIS-, come qualunque associazione si regge sul contributo dei propri associati e sulla necessità che ciascun associato offra il suo apporto nello svolgimento delle attività istituzionali della -OMISSIS-…”.
Con riferimento, infine, al protocollo stipulato tra il comune di Napoli e la Curia arcivescovile depositato dal Comune, non sussiste analogia con il caso di specie, atteso che, come si evince dal protocollo stesso, riguardo ai costi dell’energia elettrica ambientale nei cimiteri cittadini il servizio è gestito esclusivamente dal Comune, anche in relazione alle lampade votive delle cappelle dei confratelli.
Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va accolto il ricorso di primo grado.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi, in considerazione delle peculiarità della presente controversia, per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese del doppio grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie il ricorso di primo grado.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2021 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Caringella, Presidente
Federico Di Matteo, Consigliere
Alberto Urso, Consigliere
Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere
Elena Quadri, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE (Elena Quadri)
IL PRESIDENTE (Fsco Caringella)
IL SEGRETARIO
[ In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati. ]
