SOCIETÀ ITALIANA DI MEDICINA LEGALE E DELLE ASSICURAZIONI
Università degli Studi di Sassari
Istituto di Medicina Legale
CONGRESSO
Mors gaudet succurere vitae. La medicina necroscopica oggi: aspetti pratico applicativi.
ALGHERO
28 - 29 aprile 2000
Centro Congressi Hotel Carlos V - Lungomare Valencia
ASPETTI AMMINISTRATIVI CONSEGUENTI ALLA MORTE
di Sereno Scolaro

0. Premessa
È spesso caratteristica della professioni l’autorefenziarsi, nel senso di avere di sé una contezza di ruolo tale da collocarsi al centro di ogni sistema.
Si tratta di un aspetto che è positivo fino a che consente di valorizzare ed approfondire la specializzazione propria di ciascuno, che contribuisce, tra l’altro, all’autostima, ma la vera valorizzazione di ogni professione emerge dal confronto con le altre, in quanto esso consente di sfruttare angoli di visuale differenti.
Se la visione specialistica può arrivare ad essere ampia, magari anche a 360°, rimane pur sempre una visione superficiaria, su di un piano, mentre il confronto consente una stereoscopia delle questioni.
L’intervento di cui mi occuperò cercherà di apportare contributi afferenti ad una professionalità diversa da quella che è propria ai partecipanti a questo Congresso della Società Italiana di Medicina Legale e delle Assicurazioni, sperando con questo di portare un contributo, anche minimo, che nasce sul piano di una differente angolazione professionale.
La morte è un fatto fisico, anzi un processo che si sviluppa nel tempo (e volendo fare della filosofia, si potrebbe dire che questo processo inizia con la nascita stessa), e non presenta risvolti amministrativi, i quali emergono invece, spesso anche prepotentemente, come una conseguenza della morte.
Si tratta di risvolti che operano su una pluralità di livelli e possono coinvolgere soggetti in parte diversi, per cui si ritiene di iniziare prendendo per primo in considerazione quello più diffuso, in parte noto, senz’altro ineludibile.
1. La registrazione amministrativa della morte
Essendo la morte un evento che incide sulla capacità delle persone e, in primo luogo sulla capacità giuridica delle persone (articolo 1 codice civile), essa è soggetta a specifiche registrazioni amministrative, al pari di quanto avviene per l’evento della nascita.
Nel sistema italiano la registrazione amministrativa delle nascite e delle morti rientra nelle funzioni del servizio dello stato civile, come in molti altri Paesi, come le registrazioni dei matrimoni, che se vogliamo riguardano la nascita di un soggetto sociale, cioè della famiglia.
Si è fatto cenno al fatto per il quale questo sistema di registrazioni sia abbastanza comune con altri Paesi, seppure non con tutti, in quanto vi sono ordinamenti giuridici in cui la registrazione delle nascite e delle morti si sovrappone con quella dell’evento, nel senso che la registrazione clinica del parto o del decesso assolve anche alle funzioni amministrative cui risponde il servizio dello stato civile, laddove esiste.
In questi Stati, la prova amministrativa della nascita o della morte è data unicamente con il ricorso alla registrazione clinica (cartella clinica ...), mentre nei Paesi in cui opera un sistema di registrazioni di stato civile, di norma, la registrazione clinica ha una funzione distinta, talora, e non sempre, prodromica alla registrazione amministrativa, la quale si fregia di essere la sola titolare della forza probatoria agli effetti giuridici.
Non si entra nel merito di una valutazione in termini di valore di un sistema piuttosto che di un altro, ma ci si limita a prendere atto della realtà, anche storicamente data, dell’ordinamento giuridico italiano ed europeo, in prevalenza.
Il sistema del servizio dello stato civile consiste in registrazioni amministrative della popolazione che prendono in considerazione singoli fatti, singoli eventi, al punto che si può parlare di un sistema di registrazioni “puntuali”.
La registrazione dell’evento della morte nel sistema del servizio dello stato civile italiano (almeno quale risulta sulla base delle norme vigenti, essendo in corso un processo di revisione) è affidata ad un pubblico ufficiale specializzato - l’ufficiale dello stato civile - che è legittimato a svolgere tale funzione o sulla base di una norma di legge (sindaco) o sulla base di un atto di attribuzione delle funzioni (delega) da parte del titolare ex lege della funzione.
Essa ha luogo con procedure e modalità stabilite da norma avente forza di legge, quale è l’Ordinamento dello stato civile (regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238).
Il termine per la registrazione della morte è di 24 ore dal decesso, e si concretizza attraverso due procedimenti sostanzialmente tra loro alternativi.
Il caso assunto dalla norma legislativa come generale è quello della dichiarazione di morte, che si traduce in una comunicazione scritta (denuncia, avviso, notizia, ecc.) quando la morte avvenga in particolari luoghi (ospedali, collegi, istituti od altri stabilimenti) o in particolari circostanze (morte che presenti segni od indizi di morte violenta o di suo sospetto, morti avvenute nel corso di viaggi per ferrovia, morti avvenute nel corso di viaggi per aria, morti avvenute in esecuzione di sentenza di morte, per quanto ancora vigente).
Queste due modalità, tra l’altro sono oggetto di differenze, anche procedimentali, nelle registrazioni che si estendono all’uso di precipui registri o loro partizioni.
1.a. La dichiarazione di morte
Nel caso considerato generale della dichiarazione (e per questo si tenga presente l’epoca di emanazione della norma, che ha sì ripreso la norma omologa del 1865, ma non si era ancora realizzato quel fenomeno di ampia “ospedalizzazione” dell’evento della morte che ha mutato, quanto meno, i rapporti quantitativi tra la tipologia generale e quella facilitata della comunicazione scritta), essa è effettuata da particolari soggetti, la cui individuazione costituisce prima di tutto un titolo di legittimazione, di qualificazione per poter rendere la dichiarazione di morte.
In ogni caso, la dichiarazione di morte costituisce un obbligo preciso, indipendentemente dai soggetti che ne siano legittimati.
I soggetti legittimati / obbligati alla dichiarazione di morte sono:
- uno dei congiunti,
- uno dei conviventi,
- una persona delegata dai congiunti o dai conviventi,
o, in mancanza,
- una persona informata del decesso,
e, quando la morte avvenga al di fuori dell’ordinaria abitazione del defunto, la dichiarazione può anche essere resa da:
- due persone informate del decesso.
Quest’ultimo punto risulta abbastanza strano, nel senso che non pone un elevamento nel numero dei dichiaranti come vincolo, ma come facoltà, così non si vede quanto tale facoltà possa essere utile, dal momento che, in ogni caso, la dichiarazione potrebbe essere resa da una sola persona informata.
Di fatto, si tratta di una previsione che, in quanto facoltativa, è di talmente scarso utilizzo da essere citato solo in termini di curiosità.
Il termine congiunti riguarda le persone che siano legate al defunto da particolari vincoli di coniugio, di parentela o di affinità, anche quando non sussista alcun elemento di coabitazione.
Il termine conviventi, al contrario, prende in considerazione l’elemento della coabitazione, in tale caso restando ininfluente l’eventuale sussistenza dei vincoli che individuano i congiunti.
Si tratta di due categorie distinte che possono sovrapporsi o meno.
Oltre a tali categorie di persone, emerge un soggetto terzo, il loro delegato.
Rispetto a questo soggetto necessitano alcuni chiarimenti: a) la delega, l’incarico può promanare indifferentemente dai congiunti, come dai conviventi, i quali, per questo, sono posto su di un piano di parità, c) la delega o l’incarico non importa una particolare qualificazione o forma, né si pongono limiti sui destinatari (salvo quello generale della capacità di agire, cioè della maggiore età).
Questa previsione va vista alla luce dell’articolo 47 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238 che disegna le modalità di rappresentazione, quando sia possibile, nei procedimenti dello stato civile unicamente con la previsione del procuratore speciale che debba risultare tale da scrittura autenticata da notaio, quando non sia prevista la necessità dell’atto pubblico notarile.
Qui, essendo all’interno del medesimo corpus normativo, non si fa ricorso all’istituto della rappresentazione, ma si prevede una semplice delega, senza definirne neppure le modalità di conferimento e di prova.
Per inciso, si deve anche tenere presente come questa attività non richieda altre qualificazioni, neppure quelle riferibili alle autorizzazioni di pubblica sicurezza di cui all’articolo 115 del relativo testo unico, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (anzi, è proprio attività del tutto estranea a quelle che la titolarità di questa autorizzazione legittima), in quanto la delega non importa intermediazione o gestione di affari di terzi, ma solo costituisce titolo per rendere la dichiarazione di morte, che, per altro, ben potrebbe essere resa anche da un soggetto terzo ed "estraneo" rispetto ai congiunti ed ai conviventi, in quanto persona informata del decesso.
Il basso profilo che emerge rispetto ai titoli di legittimazione si motiva con l’esigenza che la dichiarazione di morte sia comunque resa, essendo prevalente l’interesse alla registrazione dell’evento, rispetto al soggetto che vi provvede.
Il contenuto della dichiarazione risulta rivolto pressoché unicamente al fatto, cioè all’evento morte, in quanto verificatosi in un determinato luogo e momento e relativamente ad una determinata persona.
La dichiarazione non determina particolari effetti giuridici se non quella di consentire le registrazioni amministrative della morte, dal momento che gli effetti giuridici si producono per la morte stessa.
La dichiarazione di morte va resa all’ufficiale dello stato civile del luogo di decesso, secondo la regola generale per la quale gli atti dello stato civile sono formati nel luogo in cui si verificano (articolo 40 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238).
La dichiarazione di morte va resa entro il termine di 24 ore dal decesso, termine che grava su chi abbia l’obbligo, anzi la legittimazione, di rendere la dichiarazione di morte.
Si potrà notare come il termine sia posto per la dichiarazione di morte e non per la formazione della relativa registrazione - atto di morte - e ciò non determina comunque difficoltà di sorta, in quanto l’atto di morte altro non è se non la formazione del processo verbale di ricevimento della dichiarazione orale resa circa il decesso, con la conseguenza che viene a determinarsi una sostanziale identità tra il momento in cui la dichiarazione di morte viene resa e il momento in cui se ne forma il relativo processo verbale, che altro non è se non l’atto di morte (articolo 45 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238).

1.b. La registrazione di morte su comunicazione scritta
Nel caso di morte avvenuta in ospedale, collegio od altro stabilimento (trascuriamo qui ogni riferimento al caso della morte in particolari circostanze, che importano il medesimo procedimento), la dichiarazione di morte viene sostituita da una comunicazione scritta, il c.d. avviso di morte (articolo 138, comma 2 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238).
Innanzitutto, si deve osservare come la terminologia con cui vengono individuati questi istituti va “storicizzata” e, successivamente, attualizzata: infatti il termine di “ospedale”, di “stabilimento” vanno visti non tanto nel significato che oggi hanno questi termini, ma in quello che avevano nel passato, riportandone i corrispettivi all’oggi: è noto come gli ospedali siano stati eretti in enti in qualche modo autonomi solo con la legge 12 febbraio 1968, n. 132, che approssimativamente 10 anni dopo sia stata emanata la legge 23 dicembre 1978, n. 833 e che con decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 con cui è stato iniziato il processo di aziendalizzazione, per altro tuttora in corso e non in termini sempre lineari e condivisi, nell’ambito del Servizio sanitario nazionale.
Considerazioni analoghe andrebbero fatte per i collegi e gli altri stabilimenti, va ricordato il ruolo delle IPAB, ad esempio nel campo delle case di riposo per anziani o per inabili e che le residenze sanitarie assistenziali sono state “inventate” dall’articolo 20 legge 11 marzo 1988, n. 67, richiami che rendono forse più complessa l’azione di storicizzazione/attualizzazione dei termini, che però ben potrebbe prescindere da particolari approfondimento e venire semplificata in termini abbastanza grossolani facendo riferimento a “collegi o stabilimenti” in cui siano svolte funzioni in qualche modo pubbliche da parte di soggetti aventi natura di pubblica amministrazione.
Questo limite deriva dal fatto che la procedura “semplificata” della sostituzione di una comunicazione (avviso) scritta alla dichiarazione orale si giustifica proprio sulla qualità di soggetti operanti nell’ambito pubblico degli ospedali, collegi ed altri stabilimenti, con la conseguenza che le persone titolari della funzione della comunicazione scritta, se non hanno la qualità di pubblico ufficiale, hanno quella di incaricato di pubblico servizio o di incaricato di un servizio di pubblica necessità e quindi si è un presenza di una pubblica autorità, quanto cioè necessario ai fini delle opportune garanzie che il servizio dello stato civile richiede.
Al di fuori di tale qualificazione sostanzialmente rilevante, la procedura “semplificata” non è attivabile e si rende necessario fare ricorso alla procedura ordinaria della dichiarazione di morte.
La trasmissione dell’avviso è attribuita non ad una pluralità di soggetti, posti sostanzialmente su di un piano paritario, quanto ad una particolare figura, cioè al direttore dell’ospedale, del collegio o dello stabilimento.
Tuttavia, l’amministrazione può delegare altra persona, incardinata nel proprio ordinamento, per questa funzione; in tali evenienze, è opportuno che la delega da parte dell’amministrazione dell’ospedale, del collegio o dello stabilimento sia comunicata all’ufficiale dello stato civile, quanto meno al fine di assicurarlo sulla legittimazione dell’agente delegato.
Anche l’avviso di morte va inoltrato all’ufficiale dello stato civile del luogo di morte, ed entro il medesimo termine delle 24 ore dalla morte.
Sulla base di tale avviso viene formato l’atto di morte, cioè ha luogo la registrazione amministrativa della morte.
Per questo motivo, deve avere il medesimo contenuto della dichiarazione e, più precisamente, il luogo ed il momento della morte, nonché tutte le notizie idonee alla formazione dell’atto di morte (articolo 138, comma 2 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238).

2. L’atto di morte come registrazione della morte
La registrazione della morte consistente nella formazione nell’atto di morte, sia che avvenga con le modalità del precedente punto 1.a) o con quelle del precedente punto 1.b), prende in considerazione una serie di notizie e di dati pre-definiti e cioè:
- il luogo,
- il giorno,
- l’ora della morte,
dati questi concernenti l’evento, e per quanto riguarda il soggetto dell’evento:
- il nome ed il cognome del defunto,
- il luogo di nascita,
- la data di nascita,
- gli estremi identificativi dell’atto di nascita,
dati questi ultimi che connotano il concetto di generalità del defunto, integrati dalle seguenti notizie e posizioni:
- la professione,
- la residenza,
- la cittadinanza, se trattasi di straniero,
- la condizione di stato civile e, se coniugato o sia stato coniugato,
- il nome e il cognome del coniuge o dell’ex coniuge,
- il nome, cognome, professione e residenza del padre,
- il nome, cognome, professione e residenza della madre.
3. Il permesso di seppellimento
Accanto alla funzione della registrazione amministrativa della morte, l’ufficiale dello stato civile assolve ad altra funzione che, seppure attribuitagli dall’Ordinamento dello Stato Civile, non può essere considerata una funzione di stato civile e si tratta del rilascio del permesso di seppellimento.
Almeno nel senso proprio del termine, in quanto le funzioni di questo servizio sono definite sia dagli articoli da 449 a 455 codice civile ed esemplarmente sintetizzati dall’articolo 5 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238, nelle seguenti:
- ricevere gli atti,
- custodire e conservare i registri,
- rilasciare gli estratti ed i certificati desumibili dai registri conservati nel proprio archivio.
Sotto questo profilo il rilascio del permesso di seppellimento costituisce una funzione estranea al servizio dello stato civile.
Esso costituisce un’autorizzazione amministrativa che, più propriamente, si collocherebbe nell’ambito delle attività di polizia mortuaria e che è finalizzata a consentire che il cadavere sia sepolto.
Il rilascio del permesso di seppellimento è effettuato solamente dopo che l’ufficiale dello stato civile si sia accertato della effettività della morte, sulla base del certificato di avvenuta visita necroscopica, rilasciato da un medico che vi ha provveduto a termini dell’articolo 4 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285.
In ogni caso, il rilascio del permesso di seppellimento non può avvenire se non sono decorse 24 ore dalla morte, così che devono concorrere entrambi i due elementi (accertamento della morte e decorrenza del termine temporale).
A ben vedere il permesso di seppellimento viene così a svolgere una funzione che in parte si sovrappone con quella del periodo di osservazione di cui all’articolo 8 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285 e si colloca a valle dell’accertamento della morte effettuato dal medico necroscopo, la cui attività risulta prodromica ed in fase istruttoria rispetto all’autorizzazione amministrativa al seppellimento.
Basti ricordare come il codice civile del 1865 si occupasse della morte al capo IV del Titolo XII del Libro I e la prima disposizione fosse l’articolo 385 che, al secondo comma, ammetteva la possibilità che l’ufficiale dello stato civile si accertasse della morte o personalmente o per mezzo di suo delegato, senza particolari riferimenti alla funzione medica, che emergeva solo all’articolo 117 del regio decreto 15 novembre 1865, n. 2602 che prevedeva: “... In esecuzione dell’articolo 93 della legge di pubblica sicurezza, l’ufficiale dello stato civile non rilascia il permesso di seppellimento, se la morte non è accertata da un medico necroscopo o da altro delegato sanitario, salvo i casi espressi nel successivo articolo 94 delle legge stessa.”
Cioè il medico necroscopo è nato in esecuzione della legge sulla pubblica sicurezza.
E, per ragioni di curiosità storica, vale di citare, riproducendolo, anche l’articolo 118 immediatamente successivo: “.... L’ufficiale dello stato civile può rilasciare il permesso di sepoltura di un cadavere anche prima che siano trascorse le ore ventiquattro dalla morte, e le ore quarantotto nei casi di morte violenta, quando ne sia riconosciuta e dichiarata l’urgenza per motivi di salute dalla commissione municipale, di cui è cenno all’articolo 61 del regolamento annesso al regio decreto 8 giugno 1865, n. 2322. ...”.
Si veda oggi a questo proposito l’articolo 10 decreto del Presidente della repubblica 10 settembre 1990, n. 285.
E sempre per curiosità storica sia ammessa una citazione: “... L’ufficiale pubblico può dunque, in virtù del disposto dell’articolo 385 del codice civile, delegare alla visita per l’accertamento della morte di un individuo, persona di sua scelta e confidenza. La delegazione dovrà sempre risultare da atto ufficiale che sarà rimesso alla persona delegata all’importante e delicato ufficio.
Negli stati parmensi, dove era in vigore lo stato civile, questa incumbenza era affidata all’ufficiale sanitario, il quale ne era anche congruemente retribuito; la moralità, la educazione, la istruzione e le cognizioni proprie della scienza medica, persuadono a destinare sempre l’ufficiale sanitario a tale incombenza.
L’ufficiale dello stato civile pertanto, quando non voglia egli stesso procedere personalmente alla visita di un cadavere per l’accertamento della morte, vi delegherà per atto d’ufficio l’ufficiale sanitario: ed ogni volta che gli accada di aver bisogno del di lui ministero, invierà per mezzo o della parte interessata che si presenta o per mezzo di un servente comunale, una richiesta, la quale contenga la indicazione del luogo dove deve recarsi, del nome e cognome, dell’età e professione della persona defunta, di tutte le notizie insomma che valgono a constatare la identità della medesima. ....” (G. Rossi, Manuale per l’ufficiale dello stato civile secondo le disposizioni del codice civile italiano e del regolamento 15 novembre 1865, compilato da ..., IV edizione, Milano presso Luigi di Giacomo Pirola, 1865, pagg. 197 - 198).
Precedentemente, va citata la legge di pubblica sicurezza (legge 20 marzo 1865, n. 2248, Allegato B), che all’articolo 93 prevedeva la possibilità di sepoltura (mediante inumazione) dopo la constatazione di morte da parte dell’ufficiale sanitario incaricato dall’autorità municipale e decorso un determinato termine, prevedendo perfino che la cassa non potesse essere inchiodata prima di tale accertamento e decorrenza del termine di osservazione. 
Tuttavia le frazioni dei comuni rurali o i piccoli comuni potevano essere esentati dalla visita necroscopica per l’accertamento della morte ai fini del seppellimento (articolo 94) e si obbligava l’uso delle casse coperte per l’esposizione o il trasporto dei cadaveri (articolo 96). 
La competenza al rilascio del permesso di seppellimento in capo all’ufficiale dello stato civile sorge solo con il successivo 1° gennaio 1866, a seguito dell’entrata in vigore del regio decreto 15 novembre 1865, n. 2602.
Se i tre istituti (periodo di osservazione, accertamento della morte, autorizzazione amministrativa ai provvedimenti e procedimenti successivi e conseguenti alla morte) costituiscono solo angolazioni del medesimo procedimento, e se la loro distinzione origina da un processo di stratificazione normativa di origine storica, ben si vede come non sarebbe male auspicare una loro unificazione, individuando un unico soggetto ed un unico procedimento cui attribuire la competenza all’autorizzazione ai procedimenti e trattamenti successivi alla morte.
Sembra che questo auspicio non trovi molti ascoltatori, se non altro per il fatto che tale unicità funzionale non sembra essere colta da molti.
Oltretutto, le norme che riguardano il permesso di seppellimento rimangono inidonee in taluni casi, ad esempio quando il cadavere non sia destinato alla sepoltura ma bensì alla cremazione o quando il cadavere debba essere interessato a prelievo di organi.
4. L’autorizzazione alla cremazione
Nel caso della cremazione, l’inidoneità del permesso di seppellimento risulta tale che esso viene sostituito da altra autorizzazione, attribuita alla competenza di altro organo comunale.
L’autorizzazione alla cremazione è rilasciata sulla base di due presupposti:
a) manifestazione di volontà,
b) esclusione del fatto che la morte sia dovuta a reato
o, in caso di morte improvvisa o sospetta di esserlo, 
b) nulla osta dell’autorità giudiziaria.
La manifestazione di volontà, a sua volta, può presentare tre differenti livelli:
a.1) manifestazione di volontà del defunto (espressa unicamente nella forma testamentaria e, si ricordi, che nei casi di testamento segreto per atto di notaio o di testamento olografo essi hanno esecuzione solo dopo la pubblicazione),
a.2) quando il defunto non abbia provveduto con disposizione testamentaria, la volontà della cremazione è esercitata (ed espressa) dal coniuge, in difetto dai parenti nel grado più prossimo e, in caso di pluralità di parenti nel medesimo grado, da tutti i parenti nel grado più prossimo.
In questa situazione, il coniuge superstite o, in difetto, i parenti nel grado più prossimo non rappresentano la volontà del defunto, ma esercitano il proprio autonomo diritto di disposizione sulla salma e di ricorrere alle pratiche funebri che ritengano opportune.
In altri termini, essi esercitano una potestà propria, autonoma ed indipendente dalla volontà del defunto e non si limitano a manifestare in forme più o meno complesse un desiderio, una volontà, un’aspirazione del defunto.
L’autonoma e propria volontà di tali soggetti richiede la forma scritta e la sottoscrizione è soggetta al procedimento dell’autenticazione da parte di speciali pubblici ufficiali, individuati con riferimento ad una disposizione normativa, riferimento che importa non l’applicazione di tale disposizione normativa, ma solo il criterio di individuazione dei pubblici ufficiali e non la loro legittimazione, che sorge solo sulla base dell’articolo 79, comma 2 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285.
a.3) manifestazione di volontà del defunto esercitata mediante adesione ad associazione riconosciuta (articolo 12 codice civile) avente tra i propri fini quello della cremazione.
Infatti, per coloro che risultino iscritti ad una tale associazione, risulta sufficiente la manifestazione di volontà scritta e datata interamente di pugno dell’associato concernente la propria volontà di essere cremato, convalidata dal presidente dell’associazione cremazionista cui aderisce.
Per quanto concerne l’esclusione del fatto che la morte sia dovuta a reato, essa deve risultare da certificato rilasciato dal medico curante, la cui sottoscrizione deve essere autenticata dal coordinatore sanitario.
E, poiché la definizione dell’istituto dell’autenticazione ha un unico significato e non equivoco, cioè quello di attestazione che la firma è stata apposta in presenza del soggetto abilitato all’autenticazione, ci si trova di fronte ad un percorso amministrativo che presenta indubbi elementi di aggravamento e, per ciò, in contrasto con il divieto dell’articolo 1, comma 2 legge 7 agosto 1990, n. 241.
Con buona probabilità, si voleva fare riferimento all’istituto della legalizzazione della firma, anche alla luce dell’articolo 100 testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265, ma le norme non possono essere interpretate per quello che si sarebbe voluto o dovuto scrivere e il redattore non ha saputo scrivere, ma purtroppo per il significato che hanno (articolo 12 Disposizioni sulla legge in generale), con ciò provocando disagi, malfunzionamenti, talora disapplicazioni espresse e, in ogni caso, determinandosi una vera e propria barriera limitatrice del ricorso alla cremazione.
Basti ricordare come il fatto di autenticare una sottoscrizione che non sia stata effettivamente apposta in presenza del soggetto titolare della funzione di autenticazione determina semplicemente la fattispecie del reato di falso ideologica (articolo 479 codice penale).
5. La denuncia della causa di morte
Si sarà forse notato come la registrazione della morte si basi o sulla dichiarazione o sulla comunicazione scritta (avviso) che nei casi visti la sostituisce.
Non si è mai fatto cenno ad eventuali atti o documenti per provare il contenuto della dichiarazione o della comunicazione.
Al contrario, si è parlato di prove, anzi perfino di accertamento della morte, in relazione al rilascio del permesso di seppellimento, non senza avere eccepita la sua straordinarietà rispetto alle funzioni proprie del servizio dello stato civile.
Non si è trattato di una situazione casuale, ma direttamente legata alla registrazione della morte, la quale, per l’appunto, non richiede di essere provata in via documentale (a differenza della nascita la cui registrazione amministrativa richiede l’accertamento in positivo della veridicità della stessa, articolo 67 regio decreto 9 luglio 1939, n. 1238) ed ogni atto che possa, in qualche modo essere elemento di prova, ha una sua funzione propria ed indipendente dal procedimenti relativi alla registrazione della morte.
Lo stesso certificato necroscopico (leggi, certificato dell’avvenuta visita necroscopica) si colloca nel procedimento di rilascio del permesso di seppellimento e non in quello della registrazione dell’atto di morte, anche se è destinato - ed a posteriori! - ad essere raccolto come allegato al registro per gli atti di morte.
Nell’ambito delle certificazioni sanitarie, accanto alla visita necroscopica ed al relativo certificato (per altro riservati ai medici necroscopi), si è anche la denuncia della causa di morte prevista sia dall’articolo 103, comma 1, lettera a) testo unico delle leggi sanitarie, sia dall’articolo 1 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285.
La denuncia della causa di morte è effettuata su un apposito modello stabilito dal Ministero della sanità d’intesa con l’Istituto nazionale di statistica (che altro non è se non la scheda di morte ISTAT) e le cui finalità sono esclusivamente sanitarie, epidemiologiche e statistiche.
La denuncia della causa di morte compete al medico curante, salvo che nei casi in cui la morte sia avvenuta senza assistenza medica, nel qual caso compete al medico necroscopo.
Sulla definizione di medico curante quale soggetto tenuto alla denuncia della causa di morte è intervenuta anche la circolare del Ministero della sanità n. 24 del 24 giugno 1993, ma si deve tenere presente che tale competenza fa riferimento ai medici in quanto esercenti la professione, come risulta dalle disposizioni del testo unico delle leggi sanitarie.
Molte questioni e controversie sulla competenza o meno hanno motivazioni non collegate con questi aspetti, quanto piuttosto pretendono di basarsi su altri rapporti (ad esempio, sulla convenzione di medicina generale) che agiscono su piani diversi da quelli dell’abilitazione all’esercizio della professione medica.
La denuncia della causa di morte va presentata al sindaco, nella sua qualità di autorità sanitaria locale, entro 24 ore dall’accertamento della morte: il termine così posto richiede alcune osservazioni chiarificatrici in quanto, a prima vista, sembra omogeneo al termine per rendere la dichiarazione di morte.
In realtà, il termine per la dichiarazione di morte decorre dalla morte, mentre quello per la dichiarazione (o, meglio: denuncia) della causa di morte decorre dall’accertamento della morte.
L’accertamento della morte è funzione attribuita al medico necroscopo dall’articolo 4 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285 e, notoriamente, viene effettuato dopo il decorso di 15 ore dalla morte e non oltre le 30 ore dalla stessa, anche se tali termini, specie quello iniziale, possono essere ridotti o facendo ricorso all’accertamento strumentale (articolo 8) o agli accertamenti previsti dalle legislazione in materia di prelievo di organi per finalità di trapianto.
Astrattamente, nel caso in cui l’accertamento della morte avvenisse all’estremo del termine massimo (30 ore), la denuncia della causa di morte potrebbe essere effettuata fino a 54 ore dopo la morte.
Anche qui si nota come la denuncia della causa di morte sia un adempimento scollegato ed indipendente dalle registrazioni amministrative conseguenti alla morte.
Ciò non significa ignorare come sia invalsa, e purtroppo largamente, la consuetudine di esigere al momento della dichiarazione di morte tanto la denuncia della causa di morte quanto, magari, anche il certificato dell’avvenuta visita necroscopica: si tratta di comportamenti pratici che non trovano fondamento normativo, ma rispondono a ragioni di funzionalità ed efficienza dei procedimenti che entrano in azione in conseguenza della morte, visti nel loro complesso e senza operare particolari distinzioni, spesso molto accademiche, sulle competenze dei vari organi, specie quando funzioni diverse sono attribuite magari ad un unico soggetto fisico, pur se sulla base di specifici atti di legittimazione (deleghe, incarichi, ordini di servizio, ecc.).
Da un punto di vista sistemico la scheda ISTAT, costituente la denuncia della causa di morte, non riguarda alcun procedimento del servizio dello stato civile.
Se ciò è vero, ci si deve chiedere: a) per quali motivi il modello ufficiale preveda che una parte di esso sia redatta e sottoscritta dall’ufficiale dello stato civile, b) per quali motivi l’ufficiale dello stato civile riceva, raccolga e trasmetta periodicamente ad altri organi tali schede, c) per quali motivi le norme, sia del testo unico che del regolamento di polizia mortuaria, facciano riferimento al sindaco e il modello ufficiale non prenda in considerazione tale figura.
Le risposte si rinvengono solo in termini di prassi e di storia: prima della legge 24 dicembre 1978, n. 833 i comuni svolgevano funzioni sanitarie, quelle che oggi si individuano in termini di igiene e medicina pubblica, spesso avvalendosi di propri uffici sanitari.
E nei comuni con una popolazione superiore ai 20.000 abitanti era, in genere, presente (senz’altro prevista ed obbligatoria) la figura dell’ufficiale sanitario, cioè di un medico in rapporto di dipendenza dal comune, svolgente funzioni di igiene e medicina pubbliche (nei comuni con popolazione inferiore le funzioni dell’ufficiale sanitario potevano essere svolte da un medico condotto, cioè da un medico professionista convenzionato con il comune per l’erogazione dell’assistenza sanitaria a coloro che avessero diritto all’assistenza sanitaria gratuita, cioè a carico del comune, nel territorio comunale o nella parte del territorio comunale oggetto della convenzione, nel caso in cui il comune fosse suddiviso in più “condotte” che altro non erano se non aree geografiche assegnate ad un unico medico convenzionato/condotto).
E poiché i comuni con una popolazione superiore ai 20.000 abitanti non erano poi tantissimi, né solo tanti neppure attualmente (sulla base dei dati al 1997 risultano avere popolazione superiore a tale soglia solo 470 comuni, pari al 5,8 % del totale dei comuni italiani), si può ben comprendere come il numero dei comuni che disponessero di un ufficio sanitario in qualche modo organizzato fossero in numero ben limitato.
In assenza di una struttura organizzata in qualche modo autonomamente, le funzioni erano evidentemente assolte in termini di promiscuità della struttura organizzativa ed era quindi facile che, almeno per queste funzioni, si individuasse un qualche collegamento con quelle fasi dell’attività comunale che presentavano maggiori elementi di prossimità funzionale, nello specifico con le registrazioni di morte, proprie dell’ufficiale dello stato civile.
E in questo contesto che l’ISTAT ha costruito i propri referenti ai fini della raccolta dei dati statistici delle morti, tra l’altro fondendo in un unico modello ufficiale i dati sanitari ed epidemiologici con quelli delle statistiche demografiche, ricorrendo al modello articolato nelle due parti (di cui una riservata al medico e una riservata all’ufficiale dello stato civile) e facendo sì che i flussi di rilevazione statistica seguissero i canali delle rilevazioni statistiche della popolazione.
Da questa situazione, poche sono state le motivazioni che potessero, nel tempo spingere, per una differenziazione e distinzione delle due rilevazioni, salvo alcuni tentativi portati avanti attorno alla metà degli anni ‘80 da alcune Regioni, che non hanno avuto esiti concreti (e, forse, fortunatamente).
In altre parole, sussistono elementi di una qualche isteresi burocratica, che non vanno giudicati del tutto negativamente, a condizione che vi sia sufficiente chiarezza sulle distinzioni funzionali.
5.a. Casi speciali: la denuncia della causa di morte nel caso dei nati-morti
Il caso del nato morto risulta per certi versi particolare, in quanto dal punto di vista amministrativo è trattato unicamente con un unico procedimento confluente in quello della dichiarazione di nascita, da cui si distingue solo per la menzione di questa particolare condizione.
Questa previsione deriva dal fatto che, al momento dell’avvio di un sistema laico di registrazioni dello stato civile mancavano particolari sistemi di registrazione clinica, e quelli allora esistenti non erano neppure lontanamente paragonabili a quelli oggi noti ed utilizzati.
Tra l’altro, se si considera il disposto dell’articolo 1 codice civile, che fa acquisire personalità giuridica alle persone al momento della nascita, il nato-morto viene a trovarsi nella condizione di non avere acquisito alcuna capacità giuridica, per cui andrebbero poste alcune questioni a proposito del ricorso del procedimento di dichiarazione di nascita, ad esempio quella relativa al diritto al nome e quella, di maggiore complessità, relativa alla riconoscibilità o meno quando si tratti di filaizione naturale.
Su questo punto, tenendo presente il divieto dell’articolo 255 codice civile di riconoscere il figlio naturale premorto, cioè che sia già morto al momento in cui il riconoscimento avviene, salva l’eccezione per la quale il riconoscimento non possa produrre effetti per i discendenti del figlio naturale premorto, si dovrebbe pervenire alla considerazione che il nato-morto non possa mai essere oggetto di riconoscimento di filiazione naturale, con ciò sollevando anche altre questioni come quelle relative all’individuazione dei soggetti tenuti alla dichiarazione di nascita.
A ben vedere il nato-morto dovrebbe tecnicamente essere considerato come un prodotto abortivo od un feto, distinguendosi da questi solo per il grado di maturità intrauterina raggiunto.
Se ciò fosse tenuto in conto con coerenza dovrebbe venire a trovare applicazione non tanto il sistema delle registrazioni amministrative di stato civile, quanto il regime speciale di autorizzazioni al trasporto ed al seppellimento dell’articolo 7 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285.
Al di là di queste valutazioni sostanzialmente critiche rispetto al ricorso al procedimento della dichiarazioni di nascita del nato-morto, occorre ricordare come la denuncia della causa di morte non si avvalga dello strumento comune a questo fine nel caso di morte di persona che è stata vitale (non occorre, ritengo, ricordare che il modello ufficiale per la denuncia della causa di morte non sia distinto solo per il genere, ma anche per l’età, almeno distinguendo la mortalità in generale da quella perinatale, cioè nel 1° anno di vita), ma si facesse ricorso alla scheda di nascita, che, appositamente, disponeva di specifici spazi per le indicazioni nosologiche nel caso del nato-morto.
È stato utilizzato il verbo al passato in quanto gli effetti non meditati sia della legge 15 maggio 1997, n. 127 sia del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 403, hanno indotto l’Istituto nazionale di statistica ad abbandonare le modalità tradizionali delle rilevazioni statistiche delle nascite, prevedendo che le rilevazioni relative ai nati-morti (oltre che ai nati affetti da malformazioni congenite) avvengano ricorrendo a tecniche di acquisizione dei dati ad hoc presso o per il tramite delle direzioni sanitarie dei centri di nascita, rilevazioni che conseguentemente non hanno più interessato gli uffici comunali (Circolare ISTAT, Direzione centrale delle statistiche su popolazione e territorio, n. 28 del 27 ottobre 1998).
5.b. Casi speciali: la rettifica (del contenuto) della denuncia della causa di morte a seguito di riscontro diagnostico o di autopsia
La denuncia della causa di morte è effettuata dal medico che ne è tenuto sulla base degli elementi di cui sia a conoscenza nel momento della sua compilazione.
È noto come i cadaveri possano essere sottoposti a riscontro diagnostico nei casi di cui agli articolo 37 e seguenti decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990. n. 285.
Quando viene richiesto ed eseguito il riscontro diagnostico, i relativi risultati sono oggetto di comunicazione al sindaco, in quanto destinatario della denuncia della causa di morte, al fine di consentire l’eventuale rettifica della denuncia della causa di morte già presentata (articolo 39).
Analogo comportamento va attuato nel caso di autopsia, per il disposto dell’articolo 45, comma 2 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285.
La rettifica si presenta eventuale nel senso che non sempre e non necessariamente i risultati del riscontro diagnostico possono divergere da quelli risultanti in sede di denuncia della causa di morte, ma la comunicazione del loro risultato è sempre comunque necessaria e deve avere le caratteristiche della necessaria tempestività considerando che i modelli ufficiali della denuncia della causa di morte non sono destinati alla conservazione da parte dell’ufficio comunale, ma all’inoltro periodico - mensile - ad altri soggetti (ISTAT ed Azienda Sanitaria Locale), così che l’eventuale rettifica dovrebbe poter essere eseguita prima che questo inoltro abbia avuto luogo.
La questione dei termini quindi diventa tanto più rilevante quanto più il decesso sia avvenuto verso la fine del mese.
5.c. La denuncia della causa di morte e il segreto d’ufficio, la tutela dei dati personali, i dati sensibili e i divieti regolamentari
Con l’articolo 8 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 20 ottobre 1998, n. 403, in vigore dal 22 febbraio 1999, è stato disposto tra l’altro, il divieto alle direzioni sanitarie di rilasciare a terzi atti e documenti contenenti dati considerati sensibili ai sensi dell’articolo 22 legge 31 dicembre 1996, n. 675, intervenendo, tra l’altro, anche sul divieto di rilascio del certificato di assistenza al parto ai fini della sua esibizione all’ufficiale dello stato civile, quale documento probatorio della nascita (ma resta fermo l’obbligo della sua produzione agli uffici delle Aziende Sanitarie Locali che assolvono oggi alle funzioni di igiene e medicina pubblica un tempo attribuite all’ufficiale sanitario, in quanto tale disposizione non ha mutato la funzione, né il testo, dell’articolo 18 regio decreto legge 15 ottobre 1936, n. 2128, obbligo che, sinceramente, dovrebbe essere assolto attraverso l’instaurazione di procedimenti d’ufficio).
Nulla è stato detto rispetto alla denuncia della causa di morte, la quale ha tutte le caratteristiche di contenere dati sensibili, in quanto attinenti alla salute e alla vita sessuale (personalmente, sia consentita una critica a questa disposizione, in quanto si riteneva che la "vita sessuale" dovesse essere inquadrata nel più ampio concetto di "salute"), secondo la previsione dell’articolo 22 legge 31 dicembre 1996, n. 675 (sulla protezione dei dati personali, della privacy), che per altro estende il concetto di dati sensibili anche al di fuori dell’ambito sanitario.
La denuncia della causa di morte infatti per sua propria natura importa l’indicazione di dati personali attinenti alla salute.
L’assenza di interventi a tutela dei dati sensibili relativi alle persone risulta, a nostro avviso, del tutto accidentale (e fortunatamente ...), ma se vi fossero stati interventi siffatti probabilmente avrebbero contribuito solo a produrre ulteriori possibili complessità ed incertezze.
Tutto sommato non si può dimenticare come le norme di tutela dei dati sensibili attinenti alla salute siano già sostanzialmente consolidati per quanto riguarda la denuncia della causa di morte.
Da un lato non si può dimenticare come il dato abbia un unico titolare, cioè l’Azienda Sanitaria Locale (e già l’articolo 1 decreto del Presidente della Repubblica 21 ottobre 1975, n. 803, ogig abrogato e sostituito dal decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285) individuava tale titolarità nell’allora ufficio igiene del comune, funzione pressoché automaticamente transitata alle allora Unità Sanitarie locali fin dalla loro prima costituzione, dopo l’entrata in vigore della legge 23 dicembre 1978, n. 833).
Questa citazione ormai “storica” consente di evidenziare l’eccezionalità di quella previsione, in quanto una delle poche (personalmente non ne conosco altre) che prevedesse un’attribuzione di competenze e funzioni ad uno specifico ufficio del comune, quando era, ed è, naturale che le funzioni siano attribuite al comune, senza interferenze sulla sua organizzazione, che concerne uno degli elementi di autonomia degli enti locali.
In ogni caso, l’attribuzione a quello che un tempo era l’ufficio igiene del comune consentiva di superare ogni equivoco, specie nel processo di trasferimento di funzioni determinato a seguito della già citata legge 23 dicembre 1978, n. 833 e della legislazione regionale attuativa di questi trasferimenti.
Il fatto che il comune disponga temporaneamente di un esemplare del modello della denuncia della causa di morte, non ne attribuisce titolarità o funzioni, al di fuori di quella funzione meramente strumentale che il comune svolge all’interno del SISTAN (Servizio statistico nazionale) e in ogni caso tali dati sono tutelati dal c.d. segreto statistico (articoli da 8 a 10, decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322).
Ma vi è di più e basato su fonte consolidata: si è già fatto cenno come la fonte dell’obbligo della denuncia della causa di morte sia individuabile nell’articolo 103, comma 1, lettera a) del testo unico delle leggi sanitarie, approvato con regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265.
Ebbene, questa disposizione “originaria” prevede non solo l’obbligo in capo agli esercenti la professione medica di denunciare al sindaco la causa della morte, ma aggiunge anche “... il cui contenuto deve rimanere segreto ....”.
In altri termini, la tutela dei dati personali afferenti alle cause di morte risulta pienamente tutelata da ben prima che la legge 31 dicembre 1996, n. 675 venisse emanata, prendendo in considerazione come degni di particolare tutela i c.d. dati sensibili.
Vi è cioè una continuità anche nei tempi lunghi a proposito di tale tutela.
Questo pone l’esigenza di tenerne conto e di considerare come non percorribili, sotto il profilo della legittimità, ipotesi che talora vengono pretese da operatori imprenditoriali del settore di farsi veicoli della trasmissione di tale denuncia della causa di morte dal medico o dalla struttura sanitaria al destinatario.
Va solo ricordato che qui non è in gioco solo una legittimità dell’azione amministrativa in senso più o meno ampio, ma il fatto che, una volta che il contenuto sia qualificato da norma avente forza di legge come segreto, le alterazioni rispetto a questa qualificazione importano la fattispecie penale di cui all’articolo 326 codice penale (cui, oggi, potrebbero anche concorrere le norme penali a tutela delle disposizioni della legge 31 dicembre 1996, n. 675).
6. L’autorizzazione al trasporto funebre
Ricordando come nel secolo scorso, l’autorizzazione al trasporto di un cadavere al di fuori del comune di decesso, anche se finitimo, fosse soggetta all’autorizzazione del Ministro dell’interno, non si può cogliere la differenza rispetto alla situazione attuale per la quale il trasporto di un cadavere in comune diverso da quello in cui la morte abbia avuto luogo risulta sempre permesso in via generale, salva l’adozione di particolari prescrizioni igienico-sanitarie in alcuni casi (decessi dovuti a malattia infettiva o diffusiva e morti che siano stati sottoposti a radiazioni ionizzanti).
Ma anche in tale caso, si prendono in considerazione prescrizioni cautelari da osservare e non si ha alcuna inibizione al trasporto del cadavere in altro comune.
Conseguentemente, non trovano giustificazione di sorta prassi, tuttora qui o là vigenti, che importavano un qualche nulla-osta preventivo del medico pubblico (ex ufficiale sanitario) per il caso di richieste di autorizzazione al trasporto di cadaveri in altro comune.
Tra l’altro, le due situazioni in cui sono da adottarsi particolari prescrizioni igienico-sanitarie, nei due casi anzidetti, emergono in stretta connessione con la denuncia della causa di morte (articolo 1 decreto del Presidente della Repubblica 10 settembre 1990, n. 285, così che se ne ha notizia certa nell’eventualità che essere ricorrano ed importino l’adozione delle particolari prescrizioni igienico-sanitarie.
Non a caso è espressamente previsto l’obbligo della specifica segnalazione sia della morte di persone affette da malattia infettiva o diffusiva, così come di quella di persone che siano state sottoposte a radiazioni ionizzanti.
Conseguentemente, la prassi di richiedere per tutti i casi di richiesta di autorizzazione di un trasporto di cadavere in altro comune una qualche nulla-osta preventivo viene ad essere, oggi, del tutto priva di qualsiasi fondamento giuridico e costituisce un inutile e immotivato aggravamento procedimentale.
Il nulla-osta avrebbe un qualche significato solo se sussistessero condizioni tali da inibire il rilascio dell’autorizzazione al trasporto del cadavere in altro comune, mentre ciò non risulta possibile, in quanto l’autorizzazione va sempre e comunque rilasciata, salvo solo subordinare l’esecuzione del trasporto all’adozione delle specifiche prescrizioni e cautele opportune.