Convegno "Mors gaudet succurrere vitae. La medicina necroscopica oggi: aspetti pratico applicativi" - Alghero 27-29 aprile 2000

Organizzazione cimiteriale e suo futuro

ing. Daniele Fogli

1. La città dei morti: percezione della complessità gestionale dei cimiteri italiani moderni. L’evoluzione del cimitero in Italia.
1.1. Il cimitero italiano dall'’800 alla seconda guerra mondiale
Il cimitero dell’'800, ma anche fino a metà del''900, è fondamentalmente formato da uno o più campi comuni racchiusi da una cinta muraria, dove si seppellisce in terra, soggetto/i a rotazione ogni 10 anni, circondato/i o inframezzato/i da aree in concessione perpetua.
In queste ultime giacciono le salme delle classi sociali elevate e dell’alta borghesia.
Il servizio fornito era essenziale: scavo della buca, calata del feretro con 2 funi, riempimento della buca, apposizione di una croce o di un cippo identificativo. Per le tombe lo schema si discostava di poco laddove vi era un tumulo, comprendendovi le opere murarie occorrenti. La vera differenza stava nell’apporto dello scultore e per il fatto che nel campo comune si provvedeva ad esumazione dopo i 10 anni e quindi alla rotazione del campo per i nuovi venuti, mentre per le tombe si procedeva all’accumulo di salme, fino al completamento della capienza del sepolcro.
I progettisti concepirono i cimiteri dell’‘800 come luoghi di meditazione, spesso traslandovi soluzioni proprie delle cappelle delle chiese (utilizzate anch’esse in precedenza come luoghi di sepoltura) o dei claustri monacali, appositamente riutilizzati. 
Nel cimitero le tombe dei ricchi ripercorrevano gli stessi schemi delle tombe interne alla chiesa: quindi sepoltura in sarcofago o tumulazione in camera sotterranea. Le sculture, i basso o gli altorilievi, le iscrizioni nella pietra, costituivano il mezzo attraverso il quale comunicare le sembianze del defunto (allora non c’era la fotografia) e ancor più spesso gli stati d’animo di chi aveva perduto una persona cara.
Questa è la nostra percezione di quel cimitero, che io chiamerei monumentale.
In realtà è una immagine distorta in quanto il monumento se lo poteva permettere solo il 2-3% della popolazione, quella con maggiori possibilità economiche. Però è questa la traccia tangibile delle forme di sepoltura che ci è rimasta di quel periodo. Il restante 97-98% delle salme era inumato, spesso in fosse comuni, con un semplice cippo o una croce a ricordo, di cui abbiamo memoria in qualche stampa dell’epoca o nelle fotografie di inizio ‘900.
Le strutture di servizio del cimitero erano: camera mortuaria, sala autopsie ove presente, crematorio ove esistente, ossario, cappella in cui officiare i riti religiosi.
L’unico vero bisogno che prepotentemente ci viene tramandato dalle cronache dei primi dell’‘800 è la insoddisfazione del popolo per lo spostamento del cimitero lontano dall’abitato.

1.2. Il cimitero italiano della seconda metà del ‘900: il cimitero scatolare
Dal dopoguerra ad oggi, in Italia, si è andata formando una nozione di cimitero che definirei scatolare. È la traduzione architettonica dell’accesso di nuovi ceti sociali al bisogno di individuazione ed esternazione del luogo di sepoltura.
La rigidità della maglia e la povertà di soluzioni hanno determinato, ai fini architettonici, una riproduzione nel cimitero (per certi versi anche accentuata) del degrado delle periferie urbane del dopoguerra.
È il cimitero figlio del benessere e del consumismo, dove allo sviluppo delle villette a schiera nelle città dei vivi, si contrappone quello delle edicole funerarie costruite in serie. Alle statue e sculture di pregio si sostituisce l’anonima rappresentazione in plastica, in bronzo, ecc.
Allo sviluppo dei quartieri dormitorio si contrappone, nei cimiteri, il dilagare della costruzione dei loculi.
Il cimitero, un tempo luogo di equilibrio fra il costruito (le tombe) e gli spazi aperti (i campi di inumazione), si riempie di scatole (i loculi) prima di mattoni e malta, poi di cemento armato. Ma ahimè, nel passaggio non ci rendiamo conto che i sistemi di sepoltura propri della tumulazione in tomba, nati per perpetuare il ricordo dei morti delle classi più agiate, vengono applicati tout court al cimitero scatolare.
In sostanza il cittadino della seconda metà del ‘900 chiede un tipo di sepoltura diverso dal campo comune, per poter lasciare anch’esso una traccia di sé, come lo avevano fatto le classi agiate che lo avevano preceduto.
Non è un caso che analizzando il ceto di provenienza delle salme inumate si scopra che al Sud, ma anche nel resto del Paese, l’inumazione venga considerata la sepoltura povera per eccellenza e come tale residuale (5-10% del totale). Nelle aree metropolitane del Nord, in quelle città dove al campo comune si sostituisce il cimitero a verde, la incidenza della sepoltura in terra rispetto al totale non cala, anzi sembra aumentare (30-35%), dapprima come scelta di semplicità (per credenze politiche, religiose o filosofiche), poi come vero e proprio fatto di moda (si pensi al modello di cimitero verde americano diffuso col mezzo televisivo nelle nostre case).
I Comuni hanno assecondato lo sviluppo del cimitero scatolare in quanto si riteneva così di poter sfruttare meglio lo spazio cimiteriale, con lo sviluppo in verticale, e di trarne anche un guadagno economico.
Si pensi che per tombe familiari si ha in genere un rapporto di 3-4 posti/tumulo per ogni buca che si andrebbe a realizzare nella stessa superficie.
Se le costruzioni sono altamente intensive, come lo sono i loculi a più piani, il rapporto cresce fino a 8-10 posti/tumulo per ogni buca. 
In teoria una scelta, quella della tumulazione, valida. In pratica si è rivelata un errore, essenzialmente per l’aver mantenuto elevate durate di concessione dei loculi, dapprima con un basso turn over (da perpetua a 99 anni e solo più di recente a 30-40 anni). Mentre nel campo comune ogni buca ha un ciclo di rotazione di 10 anni, nel tumulo questo è mediamente di 35-40 anni, inconsunto premettendo!, vanificando così buona parte del guadagno di spazio cui si faceva cenno poc’anzi.

1.3. Il cimitero di oggi e del domani 
1.3.1. La carenza di aree cimiteriali
Se negli anni ’50, in Italia, occorrevano circa 100.000 nuovi loculi all’anno, attualmente ne occorrono non meno di 250.000 all’anno, che corrispondono ad un investimento di circa 400-500 miliardi di lire/anno. In futuro, lo sviluppo della cremazione, la penuria di aree disponibili nei cimiteri per nuove costruzioni, la rotazione ed il riutilizzo del patrimonio cimiteriale già costruito, faranno si da considerare questa cifra, pur crescendo il numero di morti, un tetto che non verrà superato.
Ciononostante il vero problema sarà allora la carenza di aree. La carenza di spazi è stata fino ad ora poco avvertita perché essendo cambiato il calcolo del fabbisogno minimo legale di fosse con l’emanazione del DPR 285/90 (art. 58), noi abbiamo sfruttato in questi anni le aree che si sono liberate nei cimiteri con questo artifizio legale. Mentre prima si doveva calcolare il fabbisogno minimo legale di fosse sul 110% della mortalità media dell’ultimo decennio, oggi si calcola sul 150% delle inumazioni medie dell’ultimo decennio. Questo ha consentito di recuperare, per il costruito cimiteriale, gli spazi che sono stati utilizzati negli ultimi anni. 
Questa boccata d’ossigeno è terminata: stanno finendo gli spazi nei cimiteri, soprattutto nelle aree metropolitane. 

1.3.2. Il cimitero come sistema complesso
I cimiteri dei giorni nostri sono dei sistemi complessi, delle vere e proprie città dei morti, con reti tecnologiche: elettriche, di illuminazione votiva, fognarie, dell’acqua. Sono strutture per le quali occorrono investimenti notevoli, perché in realtà il cimitero di oggi è una “immobiliare del morto”, con problemi di gestione e di manutenzione che saranno sempre maggiori nei prossimi anni (Fig. 1.3.2.a). I Comuni che hanno concesso tombe, loculi ed aree 30, 50 o più anni fa, hanno incassato allora i relativi proventi, ma i costi di manutenzione del patrimonio cimiteriale gravano e graveranno sulle Amministrazioni comunali di oggi e di domani. Abbiamo lasciato come al solito i debiti ai figli ed ai nipoti!
Pertanto già oggi, ma soprattutto in un domani, la manutenzione dei cimiteri diventerà uno dei problemi rilevanti dei Comuni. Altro aspetto estremamente interessante, che diventerà centrale in futuro (la maggior parte dei cimiteri monumentali italiani sono dei veri e propri musei all’aperto), è la valorizzazione di questo patrimonio dal punto di vista museale, che contribuirà a rivitalizzare il cimitero. 
Di rilievo inoltre la questione delle concessioni cimiteriali perpetue o a tempo determinato, e del diritto d’uso dei posti salma nelle tombe singole o familiari. Di anno in anno perdiamo traccia degli antichi concessionari. Il rischio è che le tombe vengano abbandonate e si deteriorino, e che non si riesca nemmeno più a ricostruirne la titolarità.
Occorre assolutamente investire nella creazione e gestione, meglio se informatizzata, dell’anagrafe e del catasto cimiteriale, che permettano di sapere chi è l’intestatario delle concessioni e in quali tombe sono contenute le salme. 
Questo ci consentirà di utilizzare al meglio il patrimonio cimiteriale già costruito.
La complessità gestionale dei cimiteri moderni deve essere governata e occorrono pertanto strumenti adeguati, usati in combinazione fra loro:
•	il piano regolatore cimiteriale;
•	un sistema tariffario congruente con i fini della pianificazione;
•	norme locali capaci di indirizzare i processi nel senso voluto: cioè un buon regolamento di polizia mortuaria comunale;
•	un soggetto capace di gestire e coordinare questi fatti, investire risorse umane e finanziarie adeguate, in maniera da far si che al cittadino che domanda una sepoltura venga risposto in tempi adeguati, con una pluralità di offerta, a costi compatibili.

Fig. 1.3.2.a

IL CIMITERO COME SISTEMA COMPLESSO

Illuminaz. votiva

Il Regolamento
di polizia mortuaria comunale 

Il sistema tariffario

Il Piano Regolatore
Cimiteriale

Le regole

La cappella

Il catasto

La pianificazione degli spazi

Rotazione 
a 10 anni 

IMMOBILIARE DEL MORTO

CIMITERO A SISTEMA DI INUMAZIONE

Rotazione 
a 30, 40 
e più anni 

SISTEMA 
DI IMPIANTI

Interno
esterno

IL RITO

L’anagrafe

L’ASPETTO AMMINISTRATIVO

Elettriche

Generali

Innaffiam.

Potabili

Acque

Fogne

Reti

Raccolta e smaltimento rifiuti

Crematorio

Inceneritore

ARREDO CIMITERIALE

Il verde

I luoghi di sosta

1.3.3. Lo sviluppo della cremazione 
In Italia, nel 1998, a consuntivo, le cremazioni sono state circa 23.612, con una diversificazione fra regione e regione, fra città e città. Col Centro Nord che ha percentuali che cominciano ad essere significative, specie nelle grandi città (ormai vicine e in taluni casi oltre al 20% delle sepolture).
Nel 2000 stimiamo che la cremazione raggiunga quota 30.000 unità, con una incidenza attorno al 5% del totale dei morti. Ma se questi dati li limitiamo al Nord d'Italia, possiamo quasi raddoppiarli come incidenza percentuale.
Il futuro dei cimiteri italiani sarà strettamente legato alla evoluzione della cremazione, sia in bene che in male.

In bene perché al crescere della cremazione abbiamo un effetto positivo in termini di:
•	capienza del cimitero: per il ridotto ingombro dell'urna cineraria nei confronti del feretro;
•	igiene: per la bassa rischiosità del processo di cremazione per gli operatori cimiteriali a fronte della rischiosità ben maggiore in caso di tumulazione e inumazione;
•	rispetto per l'ambiente: con la riduzione dell'impatto dovuto alla cementificazione connessa con la costruzione di sempre nuovi complessi di loculi e tombe, ma pure con la sicurezza di controllo del processo di combustione;
•	riduzione del costo di gestione: per effetto del minor numero di persone occorrenti per la movimentazione interna cimiteriale (essendo ora gli ingombri e i pesi in gioco in rapporto 1 a 16, e forse meno, rispetto alla movimentazione di feretro);

In male perché:
•	si sostituisce una sepoltura - la tumulazione dei feretri - che produce alte entrate (sia connesse ad investimenti, sia per prestazioni di servizio) con una gratuita o a basso costo per il cittadino e quindi per lo più a carico del Comune;
•	si può sviluppare una forma di disaffezione verso il mantenimento del cimitero, generalmente luogo carico di memoria e significati per la popolazione che vi si riconosce;
•	per quanti sforzi si facciano non si potrà che avere in Italia, nel giro di 15-20 anni, al massimo, non più di 100 crematori. E anche laddove potessimo impiantarne 300, che sono più di quanti ne ha oggi l'Inghilterra, dove la cremazione è affermata ormai da mezzo secolo (e ha ora raggiunto il 77% delle scelte di sepoltura), una parte di popolazione troverà una interruzione di rituale dato dallo spazio e quindi dal tempo che occorre per il trasferimento dal luogo di decesso a quello di cremazione e da questo al luogo di sepoltura.

E visto che parliamo di rituale, non si può non segnalare l'attuale impreparazione a gestire il rito cremazionista dalla maggior parte dei gestori attuali, ma anche e soprattutto dalla Chiesa italiana. Tant'è che di recente si è convenuto fra Sefit e FIC di definire entro quest'anno delle raccomandazioni operative per i gestori dei crematori proprio per i rituali, e si sta operando perché la Conferenza Episcopale Italiana emani una liturgia per la cremazione. Ma esistono dei tempi tecnici che servono per effettuare la cremazione. Sono un facile profeta se dico che il futuro tecnologico dei forni crematori sarà verso impianti che a parità di condizioni di sicurezza concludano la cremazione in tempi dimezzati (dalle attuali 2 h e 30' a 1 h e 15'), consentendo di gestire questo intervallo con soluzioni di cerimonia che riportino in primo piano i rapporti umani e sociali fra gli intervenuti.

2. I cambiamenti
2.1. Nelle tecniche di trattamento del cadavere
La soluzione, a mio parere, consiste in un cambio radicale di impostazione dell’attuale normativa (DPR 285/90) per introdurre:
1) 	Lo sfruttamento delle attuali zone di rispetto cimiteriali come vie di espansione per gli ampliamenti cimiteriali dei prossimi secoli, riducendo e al limite azzerando le distanze fra abitato e cimitero, consentendo a quest’ultimo di avanzare verso le case.
2) 	L’affiancamento alla tradizionale tumulazione in loculo stagno, per una graduale sostituzione, del nuovo sistema di tumulazione ad aerazione controllata. È un metodo già testato a Trieste dagli anni ’50 al 1995, sperimentato in Sardegna a Cagliari sempre negli anni ‘50. Si tratta di adeguare la vecchia tecnologia degli anni ‘50 con materiali e prodotti oggi esistenti. Anche in altri Paesi, soprattutto, si hanno già funzionanti diverse decine di migliaia di loculi ad aerazione controllata. La tecnologia italiana si gioverà così anche di queste esperienze, per la messa a punto di una soluzione con una efficienza pari o superiore. 
L’obiettivo che ci siamo posti è quello di ottenere la scheletrizzazione in tumulo aerato entro 10 anni. Poi sarà una scelta consapevole di ciascun cittadino il decidere se la concessione del manufatto sarà di dieci, di venti o di trenta anni, in relazione alle regole ed alle tariffe di ogni Comune. Però in ogni caso vi sarà la ragionevole certezza che alla fine del periodo di concessione la salma è scheletrizzata. 
L’esperienza quarantennale di Trieste ha dimostrato che dieci anni di sepoltura sono sufficienti per la maggior parte della cittadinanza, ma non è detto che questo modello sia esportabile a tutto il territorio italiano. Lo stesso però avviene già in Spagna e Francia, senza ritorni negativi.
Se oggi, conservando i morti, non facciamo altro che accumularli l’uno sull’altro, il passare per la tumulazione dal sistema ad accumulo a quello a rotazione significa poter far girare il patrimonio cimiteriale costruito con tempi più veloci, con ritorni degli investimenti più brevi, con una sicurezza che il servizio funzioni, ritornando così a mettere in equilibrio la macchina cimiteriale che oggi è, per così dire, in “fuori giri”. 
3) 	La degradazione biologica dei cadaveri (che oggi ritengo consentita solo per gli inconsunti ma che è possibile estendere alle salme), additivandoli con particolari sostanze favorenti la scheletrizzazione. Si tratta di favorire, con l’apporto di apposite miscele a base batterico-enzimatica i normali processi trasformativi della materia organica.
4) 	La facilità del ricorso alla cremazione.
Per lo sviluppo effettivo della cremazione i Comuni dovranno investire nella creazione di una rete nazionale di impianti di cremazione, con localizzazioni minimali frutto di una pianificazione regionale. Entro il 2015 dovremo avere 1 crematorio almeno in ogni provincia.
Per i forni crematori occorre stabilire, con apposito decreto, specifici limiti alle emissioni in atmosfera, distinti da quelli degli ordinari inceneritori, per la entità delle cremazioni eseguite e la qualità delle sostanze incenerite.
Il conseguente contenimento dei costi di installazione e manutenzione può favorire una più rapida diffusione degli impianti sul territorio nazionale.

Queste tre soluzioni, sono tutte acceleranti i processi di trasformazione del cadavere e basate su tecnologie esistenti (Fig. 2.1.a), già diffuse all’estero o comunque in Italia in altri settori:
•	la cremazione è ormai accettata culturalmente e non osteggiata dalla Chiesa. Dal punto di vista ambientale produce un inquinamento di bassissima entità;
•	la biodegradazione è la soluzione più economica per il trattamento degli inconsunti in assenza di impianto di cremazione e lo è senz'altro per i cadaveri, rivitalizzando la inumazione;
•	l’aerazione controllata in tumulo parifica, nei tempi, la tumulazione alla inumazione in campo comune, aumentando di un fattore 3 almeno l’efficienza del sistema..

Si tratta a questo punto di considerare la variabile economico-finanziaria (Fig. 2.1.b).
Poiché il processo di ristrutturazione a livello dei Comuni, determinerà delle razionalizzazioni sia a livello economico, che finanziario, occorre adottare le soluzioni tecnicamente efficienti e socialmente accettabili, che comportino per i cimiteri costi di investimento e di gestione compatibili e quindi si dovrà individuare il tipo di sepoltura e la tecnologia o meglio, la miscela di tecnologie, capaci di ottenere questi risultati. 

Fig. 2.1.a

EFFICIENZA DEL CIMITERO
(nei confronti delle salme)

Equiparazione alla cremazione per i controlli preventivi sulle cause di morte

Demolizione della parte organica e trasformazione in composti minerali o combinazioni chimiche non dannose

Diretta sul cadavere

2. BIODEGRADAZIONE

Controllata

Tumulazione in loculi aerati

Luogo nel quale procedere ad una 
scheletrizzazione in ambiente confinato, 
senza pericoli per l’igiene e la sanità pubblica
(come dominare la putrefazione).

Aerazione

Scheletrizzazione

•	In tomba: tollerabile
•	nei loculi: ingestibile

Impermeabilità

Conservazione

La identificazione degli esiti per norma di legge ed il trattamento conseguente

Grande incidenza di inconsunti

> di 5 anni?

L’INNOVAZIONE PER L’ITALIA

Tecnologia italiana di fine ‘800

Cremazione

Accelerata

1. OSSIDAZIONE

Diffusione in aumento in Europa

Tecnologia: - francese
	        - americana
	        - spagnola
	        - italiana

Diffusione in area Europa del Sud

Favorente l’ambiente di inumazione

Come ausilio ai processi

Riduce i cattivi odori

Degradazione dei liquami cadaverici

Fig. 2.1.b

ASPETTI ECONOMICI E FINANZIARI
DEI SERVIZI CIMITERIALI 

•	Oneri a carico del Comune

LE TOMBE CONCESSE 
IN EPOCHE PASSATE

•	AUMENTO EFFICIENZA NEL-LA SCHELETRIZZAZIONE 
•	CRESCE LA CREMAZIONE

LA CONTABILIZZAZIONE:
•	del patrimonio esistente
•	di quello di nuova costituzione

•	Recupero totale   o parziale dei costi

•	Si riducono in parte i costi
•	Si riducono molto più i ricavi
•	Oneri cremaz. a carico Comune

Effetti della inumazione

Effetti della tumulazione

Effetti della cremazione

Con concessionari esistenti

Gli effetti sui costi di gestione dei Comuni

Con concessionari disinteressati

La manutenzione 
di sepolture in perpetuo

La manutenzione in concessioni a tempo determinato

La manutenzione generale
del cimitero

Una imposta comunale sugli immobili cimiteriali già 
concessi?

Come risolvere il problema dello stock di debito accumulato (riflessi sulle generazioni future)?

I loculi ad aerazione controllata riducono i tempi di scheletrizzazione

Si ha uno sfruttamento più intensivo con ritorno maggiore dell’investimento

Può essere ridotto il periodo di concessione

All’occorrenza il loculo può essere più facilmente liberato

20 anni o più

10 anni

20 +10 +...

10 +10

Leggermente ridotta la tariffa

2.2. Nella gestione dei servizi funerari 
2.2.1. Il regime pubblico dei cimiteri
La natura del cimitero consigliò il legislatore a definirne il carattere non speculativo e ad inserirlo fra i beni del demanio comunale (Art.824 C.C.), che presentano la caratteristica di essere inalienabili, non usucapibili, fuori commercio. In base all’art. 92/4 del DPR 285/90 le concessioni cimiteriali non devono essere oggetto di lucro e di speculazione.
Fu una scelta saggia, da mantenere immutata ancor oggi.

2.2.2. La riforma dei servizi pubblici locali
In questi giorni è in discussione al Senato un provvedimento che determinerà cambiamenti profondi nella società italiana e in particolare per i comuni. Si tratta della riforma dei servizi pubblici locali (SPL), conosciuto fra gli addetti ai lavoro come AS 4014.
La carica innovativa di questo provvedimento, che vedrà la luce entro l'estate, è enorme e sarà dirompente anche per il settore funerario, se lo pensiamo combinato con la uscita del nuovo regolamento di polizia mortuaria nazionale.
La grande novità sta nella introduzione del principio di sussidiarietà per la individuazione ed erogazione di pubblici servizi.
Entro la fine di quest'anno, se permarranno le date stabilite dall'attuale testo, il comune verifica come adeguare la situazione di fatto locale alla nuova legge e cioè:
a) Per ogni tipologia di servizio, per il territorio indagato, se il servizio svolto dall'iniziativa privata in concorrenza assicuri o meno:
•	regolarità
•	continuità
•	accessibilità
•	economicità
•	qualità
del servizio all'utenza in condizioni di eguaglianza.
Si può intervenire dichiarando un servizio SPL se anche uno solo di questi elementi non è assicurato. Occorre darne motivazione nel provvedimento
b) Se l'attività può essere definita SPL vi è l'obbligo di intervenire a regime con una delle forme di gestione (Fig. 2.2.2.a) stabilite dal comma 4 dell'art. 22. Nel periodo transitorio vale quanto stabilito all'art. 2 del ddl di riforma e precisamente al comma 14.
c) L'E.L. può sempre intervenire non dichiarando il servizio come pubblico locale. Agirà pertanto con strumenti di diritto privato.
d) Attività che saranno necessariamente attratte dal regime del SPL sono quelle cimiteriali (in senso di gestione complessiva) per il carattere di demanialità del cimitero, nonché i servizi necroscopici e cimiteriali in quanto servizi essenziali.
e) Attività che per lo più saranno escluse dal regime dei SPL sono le onoranze funebri. Queste potranno comunque essere svolte come servizio aggiuntivo di un'attività svolta come SPL (anche se con separazione contabile) oppure direttamente con strumenti di diritto privato (ad es. con ricorso a partecipazione in società di capitali, franchising, ecc.).
f) Il trasporto funebre è in una situazione a mezza via, con alcuni compiti che la legge attribuisce al Comune (come servizio obbligatorio) e altri che invece possono essere liberalizzati. Dovrà essere deciso dal Governo l'atteggiamento sulla privativa per il trasporto funebre. Se il regolamento di polizia mortuaria nazionale verrà modificato secondo il testo noto, l'attività di onoranze e trasporti funebri diverrà attività funebre e come tale soggetta ad un regime autorizzatorio.

Fig. 2.2.2.a

FORME DI GESTIONE AMMESSE PER SPL art. 22/4

a società di capitali controllata

Affidamento a gara

SPL

istituzione

Affidamento diretto

eccezionalmente in economia

I compiti propri dell'E.L. e del gestore saranno chiaramente identificati e codificati nel contratto di servizio. Il gestore non può invadere spazi dell'E.L. e quest'ultimo non può invadere spazi gestionali.
a) Primo effetto chiaro è che chi ha ancora commistione fra pubbliche funzioni e parte gestionale dovrà separarle. Ne consegue che le pubbliche funzioni possono essere svolte da appositi nuclei di interfaccia, ma propri degli E.L.(soli o consorziati). Possono essere anche quelli di cui al comma 19 dell'art. 22.
b) Con il contratto di servizio vengono stabiliti i criteri di erogazione del servizio e i rapporti economici.
c) Le infrastrutture, gli immobili e quant'altro occorrente per fornire il servizio pubblico locale restano affidati al gestore per il tempo dell'affidamento. Transitano poi al Comune, che per tutta la durata del rapporto resta proprietario, quindi vengono riaffidati ad un nuovo gestore subentrato e così via. Una delle più forti barriere alla creazione di concorrenza per il SPL, cioè la disponibilità degli impianti viene a cadere. Viene stabilito un criterio di valutazione degli incrementi di dotazioni impiantistiche o infrastrutturali realizzati dal gestore, per riversarli nella proprietà comunale.
d) La proprietà degli impianti esistenti passa all'E.L., con problemi connessi alla loro valorizzazione.
e) L'E.L. programma, indirizza, vigila, controlla. Svolge pubbliche funzioni. Regola i servizi essenziali nelle materie di sua competenza (regolamento di polizia mortuaria comunale, ordinanze e direttive del Sindaco).
f) Il gestore fornisce il servizio all'utenza secondo i criteri di regolazione stabiliti nel contratto di servizio e nella carta del servizio, regolamenti, ordinanze e con tariffe inferiori a quelle massime stabilite dall'E.L. o da altra Autorità preposta per legge.

2.2.2.1. Principali ricadute per il settore funerario della riforma dei servizi pubblici locali 

2.2.2.1.1. Cimiteri
a) Non è consentita la distinzione fra gestore dell'infrastruttura e gestore del servizio all'utenza.
b) Le pubbliche funzioni sono limitate alla custodia cimiteriale in senso stretto (attività autorizzatoria, di anagrafe e catasto cimiteriale).
c) Vi è obbligo di fornire sepoltura in condizioni di eguaglianza a tutta l'utenza per campo comune e cinerario comune.
d) A regime si ha un termine ridotto (max. dieci anni) di affido della gestione dei cimiteri.
e) Nella fase transitoria il termine massimo è di 5 anni (per tutte le aziende speciali attuali che hanno avuto il servizio senza gara, ma anche per concessionari scelti con trattativa privata); diventa al max. di 10 anni nei casi si sia avuto l'affido a mezzo gara (Fig. 2.2.2.1.1.a).
f) Può sorgere un problema per la individuazione di attività che possono essere svolte da chiunque nel cimitero in regime autorizzatorio, pur con fissazione da parte del Comune di tariffe massime (ad es. operazioni cimiteriali).
g) Problemi connessi con i meccanismi di cessione in uso delle sepolture (sia per le note questioni circa la competenza su beni demaniali, sia per motivi squisitamente contabili e/o fiscali). I problemi vengono accentuati dalla limitazione a 10 anni per l'affidamento della gestione dei cimiteri.

Fig. 2.2.2.1.1.a

PROLUNGAMENTO AFFIDAMENTI IN ESSERE PER SPL art. 22/4

Periodo transitorio

Max 5 anni     (se affidati in precedenza senza gara)

a partire dal 31.12.2000

Max 10 anni   (se affidati con gara, senza rinnovo)

2.2.2.1.2. Crematori
a) Sussiste il problema del ritorno degli impianti di proprietà delle So.Crem. (parziale o totale) al patrimonio comunale e quindi della valutazione degli stessi.
b) È attività soggetta ai termini massimi di proroga degli attuali affidamenti. Poi vi sarà un tempo massimo di affidamento di 10 anni (a regime).

2.2.2.1.3. Illuminazione votiva
a) È attività anch'essa che sarà soggetta ai termini massimi di proroga degli attuali affidamenti. Poi vi sarà un tempo massimo di affidamento di 10 anni (a regime).

2.2.2.1.4. Celle di confraternita
a) Si segnala in particolare il problema delle operazioni cimiteriali all'interno delle celle di confraternita, non più gestibili con forme di privativa (del Comune o della confraternita), bensì in regime autorizzatorio, con tariffa massima stabilita da Comune.

2.2.2.1.5. Pulizia tombe
a) È attività che può essere considerata libera o tutt'al più autorizzata.

2.2.2.1.6. Servizi necroscopici
a) Vi è ancora l'obbligo di fornire i servizi d'istituto necroscopici (e cioè trasporti per indigenti, deposito di osservazione, raccolta salme sulla pubblica via, ecc.).
b) Si apre il problema della gestione dei depositi di osservazione e degli obitori, che possono essere affidati a gara oppure affidati direttamente a società miste partecipate dall'E.L. od ancora ad istituzione o eccezionalmente gestiti in economia. Si vede possibile anche la gestione in convenzione con strutture sanitarie.

2.2.2.2. Forme di gestione 

Le forme di gestione che si ritiene diverranno predominanti per i cimiteri saranno:
a)	affido a mezzo gara;
b)	affido diretto a SPA maggioritaria (però resta confinata nel territorio dell'E.L. o dell'associazione di E.L. locali affidatari).

La istituzione presenta obiettive difficoltà di utilizzo come strumento, in quanto è prevista laddove il servizio abbia carattere sociale e culturale, senza rilevanza imprenditoriale.
Pertanto è possibile in piccole realtà cimiteriali, ma anche per la gestione degli obitori, dei depositi di osservazione. In quest'ultimo caso diventa però più snello il ricorso alla convenzione.

2.2.2.3. Effetti della riforma dei servizi pubblici locali sul regolamento di polizia mortuaria nazionale oggi in revisione 

Gli effetti dell'AS 4014 sul testo attuale di riforma del regolamento di polizia mortuaria sono importanti, in quanto essendo fonte primaria, di rango superiore, il regolamento non potrà che adeguarsi alla riforma dei servizi pubblici locali e quindi la riserva oggi prevista per gestioni a totale o prevalente partecipazione pubblica locale per i cimiteri sparirà, dovendosi prevedere anche il sistema dell'affidamento a gara del servizio. Cosicché oltre al project financing vi sarà pure l'affidamento a mezzo gara, come di ogni altra possibilità di ricorso a una delle forme previste dal comma 4 dell'art. 22 (ci si riferisce all'attuale testo dell'art. 49/3 dello schema di regolamento di polizia mortuaria nazionale).
Si segnala poi la differenza fra il periodo massimo di affidamento con una delle forme di gestione dei servizi pubblici locali (10 anni) ed il project financing (30 anni).
Sembra che possa essere spiegata dal fatto che nel primo caso si tratta di affido di una infrastruttura già esistente, con integrazioni (per nuove costruzioni o dotazioni) limitati; nel secondo caso è invece situazione che può partire dalla realizzazione della infrastruttura ex-novo.
È inoltre importante definire la nozione di "ambito" funebre e cimiteriale e questa, se non interverrà una legge nazionale, potrà essere materia regionale.
Con la fissazione in 10 anni del periodo massimo di affido dei cimiteri si hanno effetti indiretti anche per il sistema tariffario delle cessioni in uso cimiteriale, che si avvicinerà sempre più a quello in uso nel privato (imputazione dei benefici economici al solo esercizio di competenza, con risconti delle eccedenze a livello pluriennale).